Bund Bundesgericht (BGER)

bund/bger/2A-591-1998.html 

 
 
[AZA 3] 
2A.591/1998/odi 
 
          II. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG  
          *********************************** 
 
22. März 2000  
 
Es wirken mit: Bundesrichter Wurzburger, Präsident der 
 
II. öffentlichrechtlichen Abteilung, Hartmann, Hungerbühler,  
R. Müller, Bundesrichterin Yersin und Gerichtsschreiberin 
Müller. 
 
--------- 
 
In Sachen 
 
Schweizerischer Verband für künstliche Besamung (SVKB),  
Postfach 466, Zollikofen, Beschwerdeführer, vertreten durch 
Fürsprecher Urs Gasche, Bollwerk 15, Postfach 5576, Bern, 
 
gegen 
 
Veterinäramt des Kantons T h u r g a u,  
Departement für Inneres und Volkswirtschaft des Kantons 
T h u r g a u,  
Verwaltungsgericht des Kantons T h u r g a u,  
 
betreffend 
Art. 31 und 4 aBV 
       (Voruntersuchung der Besamungstauglichkeit), 
hat sich ergeben: 
 
A.-  
Der Schweizerische Verband für künstliche Besamung  
(SVKB; im Folgenden: der Verband) erhielt am 18. Juni 1996 
vom Bundesamt für Landwirtschaft gestützt auf die Art. 17 
ff. der Verordnung vom 29. August 1958 über die Rindvieh- 
und Kleinviehzucht (Tierzuchtverordnung, TZV; SR 916.310, 
AS 1995 2033) eine bis zum 30. September 2006 und in der 
ganzen Schweiz gültige Bewilligung für die Gewinnung, Aufbe- 
reitung, Lagerung und den Vertrieb von Samen von Stieren und 
Ebern. Diese Verordnung wurde ersetzt durch die Verordnung 
vom 28. Januar 1998 über Rindvieh- und Kleinviehzucht 
(AS 1998 691). Entsprechend wurde die Bewilligung vom 
16. Juni 1996 mit Verfügung vom 17. März 1998 angepasst. Die 
Bewilligung für Organisationen für die künstliche Besamung 
(so genannte "KB-Organisationen") wird in Art. 32 ff. der 
Verordnung geregelt; diese ist mittlerweilen ersetzt worden 
durch die Verordnung über die Tierzucht vom 7. Dezember 1998 
(SR 916.310); dort ist die "Bewilligungspflicht für KB-Orga- 
nisationen" in den Art. 15 ff. geregelt. Die künstliche Be- 
samung unter Einschluss der betreffenden Bewilligungspflicht 
hingegen wird in Art. 50 und speziell in Art. 51 ff. der 
Tierseuchenverordnung vom 27. Juni 1995 (TSV; SR 916.401) 
geordnet. 
 
B.-  
Im Jahre 1997 beabsichtigte der Verband, neben der  
herkömmlichen Vornahme der Besamung von Nutztieren durch die 
Besamungstechniker eine neue Dienstleistung anzubieten. In 
seiner Ankündigung vom Juni 1997 hiess es unter anderem: 
 
       "Als Tierbesitzer sind Sie trotz bestem Betriebsma- 
         nagement regelmässig damit konfrontiert, dass ein- 
         zelne Tiere eine schwache oder undeutliche Brunst 
         zeigen. Der Entschluss für die Durchführung einer 
         Besamung ist oftmals nur sehr schwer zu treffen. 
         Mit einem Voruntersuch des Tieres können Ihnen un- 
         sere Besamer dazu eine wertvolle Hilfestellung an- 
         bieten. 
       Der Voruntersuch umfasst die äussere Beurteilung 
         des Tieres, sowie eine umfassende Untersuchung der 
         Geschlechtsorgane. Je nach Bedarf kann der Vorun- 
         tersuch mit dem Milchprogestorontest 'Hormonost' 
         ergänzt werden. Dank dem Voruntersuch ist es mög- 
         lich, Besamungen mit geringen Erfolgsaussichten 
         nicht durchzuführen und damit Kosten zu sparen. 
         Trächtige und nicht brünstige Tiere werden erkannt 
         und von der Besamung ausgeschlossen. Bei Störungen 
         am Geschlechtsapparat des Tieres wird der Beizug 
         des Bestandestierarztes empfohlen." 
 
       Das Veterinäramt des Kantons Thurgau (im Folgenden: 
Veterinäramt) erhielt Kenntnis von diesem Vorhaben und rea- 
gierte darauf mit zwei Briefen, in welchen es den Standpunkt 
vertrat, die angebotenen Handlungen seien tierärztliche 
Verrichtungen und daher den Tierärzten vorbehalten; den Be- 
samungstechnikern seien solche Handlungen verboten. Es er- 
suchte daher den Verband, den geplanten Testmarkt sofort zu 
annullieren. Mit Schreiben vom 26. Juni 1997 teilte der Ver- 
band dem Veterinäramt mit, die Durchführung des Testmarktes 
werde nicht verschoben. 
 
C.-  
Am 1. Juli 1997 erliess das Veterinäramt einen so  
genannten "tierseuchenpolizeilichen Entscheid" in Form einer 
Verfügung mit dem folgenden Wortlaut: 
 
       "1. Der vom Schweizerischen Verband für künstliche 
          Besamung (SVKB) angebotene Voruntersuch sowie 
          die angebotene Überprüfung der Besamungstaug- 
          lichkeit inklusive die umfassende Untersuchung 
          der Geschlechtsorgane und das Diagnostizieren 
          geschlechtskranker Tiere sind Tätigkeiten, die 
          Tierärzten mit tierärztlicher Berufsausübungsbe- 
          willigung vorbehalten sind. 
 
       2. Die Bewilligung der Besamungstechniker umfasst 
          die vom SVKB im Rahmen des "Testmarktes" neu an- 
          gebotenen Leistungen nicht. 
       3. Die im Kanton Thurgau tätigen Besamungstechniker 
          werden angewiesen, die von ihren Bewilligungen 
          nicht umfassten Tätigkeiten zu unterlassen. An- 
          dernfalls muss mit einem Entzug der Bewilligung 
          gerechnet werden. 
 
       4. Der SVKB wird angewiesen, den Testmarkt zu an- 
          nullieren und insbesondere darauf zu verzichten, 
          die Besamungstechniker zu Tätigkeiten aufzufor- 
          dern, welche gegen ihre Bewilligungen und gegen 
          die Tierschutz- und Gesundheitsgesetzgebung ver- 
          stossen. 
 
       5. Der SVKB wird angewiesen, die von ihm über den 
          Testmarkt orientierten Landwirte, Besamungstech- 
          niker und Tierärzte in geeigneter Form über die 
          Annullierung des Testmarktes zu informieren. 
 
       6. Einem allfälligen Rekurs wird die aufschiebende 
          Wirkung entzogen." 
 
       Gegen diese Verfügung rekurrierte der Verband am 
22. Juli 1997 beim Departement für Inneres und Volkswirt- 
schaft des Kantons Thurgau (im Folgenden: Departement). 
Nachdem dieses das Begehren um Wiederherstellung der auf- 
schiebenden Wirkung am 1. September 1997 abgewiesen hatte, 
beendete der Verband den Testmarkt im Kanton Thurgau; mit 
Schreiben vom 24. September 1997 orientierte er die Tierärz- 
te des Kantons Thurgau sowie die Besamungstechniker im Test- 
gebiet darüber. Mit Schreiben vom 29. September 1997 stellte 
der Kantonstierarzt den im Kanton Thurgau tätigen SVKB-Besa- 
mungstechnikern sowie den freien Besamungstechnikern neue, 
ab sofort gültige Besamungsbewilligungen zu, welche die ur- 
sprünglichen ersetzten. 
 
       Am 18. März 1998 wies das Departement den Rekurs 
ab. Eine dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsge- 
richt des Kantons Thurgau mit Entscheid vom 2. September 
1998 ab. 
D.-  
Dagegen hat der Verband am 27. November 1998 beim  
Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Er be- 
antragt, den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben 
und festzustellen, dass die von ihm angebotene Überprüfung 
der Besamungstauglichkeit keine den Tierärzten vorbehaltene 
Tätigkeit darstelle. 
 
       Das Departement für Inneres und Volkswirtschaft und 
das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau sowie das Eidge- 
nössische Volkswirtschaftsdepartement schliessen auf Abwei- 
sung der Beschwerde. 
 
E.-  
Mit Verfügung vom 17. März 1999 hat der Präsident  
der II. öffentlichrechtlichen Abteilung das Gesuch des Ver- 
bands um Vereinigung des vorliegenden Verfahrens mit dem den 
Kanton Zürich betreffenden Verfahren (2A.74/1999) abgewie- 
sen; ebenfalls abgewiesen hat er das Gesuch um Sistierung 
des Verfahrens. 
 
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:  
 
1.-  
a) Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit der bei  
ihm eingereichten Beschwerden von Amtes wegen und mit freier 
Kognition (BGE 124 II 499 E. 1a S. 501, mit Hinweisen). 
 
       b) Das Bundesgericht beurteilt letztinstanzlich 
Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen, die sich 
auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder stützen soll- 
ten (Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG; BGE 123 I 275 
E. 1b S. 277). Im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwer- 
de sind auch auf unselbständiges kantonales Ausführungsrecht 
zum Bundesrecht gestützte Anordnungen zu überprüfen sowie 
auf übrigem kantonalem Recht beruhende Anordnungen, die ei- 
nen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des 
Bundesverwaltungsrechts aufweisen. Soweit dagegen dem ange- 
fochtenen Entscheid selbständiges kantonales Recht ohne den 
genannten Sachzusammenhang zum Bundesrecht zugrunde liegt, 
steht ausschliesslich die staatsrechtliche Beschwerde zur 
Verfügung (BGE 123 I 275 E. 1b S. 277, mit Hinweis). 
 
       c) Gemäss Art. 51 Abs. 1 lit. a und c in Verbindung 
mit Art. 6 lit. b der Tierseuchenverordnung vom 27. Juni 
1995 (TSV; SR 916.401) regelt das Bundesamt für Veterinär- 
wesen die Ausbildung der Besamungstechniker und stellt den 
Fähigkeitsausweis aus. Aufgrund dieses Fähigkeitsausweises 
erteilt der Kanton die Bewilligung zum Besamen an die Besa- 
mungstechniker (Art. 51 Abs. 2 lit. a TSV). Der Kantonstier- 
arzt überwacht die künstliche Besamung in seuchenpolizeili- 
cher Hinsicht (Art. 301 Abs. 1 lit. e TSV). 
 
       Gemäss Art. 2 Abs. 3 des Tierschutzgesetzes vom 
9. März 1978 (TSchG; SR 455) darf niemand ungerechtfertigt 
einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen oder es in 
Angst versetzen. 
 
       Das Recht des Kantons Thurgau enthält keine Bestim- 
mungen, die sich ausdrücklich auf die Tätigkeit des Besa- 
mungstechnikers beziehen. Hingegen statuiert § 1 Ziff. 1 der 
Verordnung des Regierungsrates vom 16. Juni 1987 über Berufe 
des Gesundheitswesens (GGV) eine Bewilligungspflicht für die 
Berufsausübung, wenn es um das Vorbeugen und Behandeln von 
Gesundheitsstörungen an Mensch und Tier geht. 
 
       Im vorliegenden Fall geht es darum, ob die unabhän- 
gig von einer Besamung vorgenommene "Voruntersuchung", na- 
mentlich die "umfassende Untersuchung der Geschlechtsorgane" 
zwecks Überprüfung der Besamungstauglichkeit, nach Massgabe 
der kantonalrechtlichen gesetzlichen Regelung bewilligungs- 
pflichtig ist. Damit stützt sich der angefochtene Entscheid, 
der feststellt, dass die neu angebotenen Dienstleistungen 
von der Bewilligung zum Besamen nicht erfasst werden, auf 
selbständiges kantonales Recht, womit die vorliegend einge- 
reichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde als staatsrechtliche 
Beschwerde entgegenzunehmen ist. 
 
2.-  
a) Der Verband hat den Testmarkt annulliert, die  
Tierärzte des Kantons Thurgau und die Besamungstechniker im 
Testgebiet darüber informiert sowie sichergestellt, dass 
auch die betroffenen Landwirte darüber orientiert werden. 
Damit sind die Ziff. 4 und 5 der Verfügung des Veterinäram- 
tes vom 1. Juli 1997 schon vor dem Entscheid des Departe- 
ments gegenstandslos geworden. Sie - bzw. ihre Bestätigung 
durch die kantonalen Rechtsmittelinstanzen - können daher 
nicht mehr Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sein. 
 
       b) aa) Ziff. 3 der dem Verfahren zugrunde liegenden 
Verfügung vom 1. Juli 1997 richtet sich nicht an den Ver- 
band, sondern an die Besamungstechniker. An der Anfechtung 
dieser Ziffer besteht jedoch kein aktuelles und praktisches 
Interesse, da sie keine selbständige Bedeutung hat: nachdem 
das Veterinäramt in Ziff. 1 und 2 der Verfügung bestimmte 
Tätigkeiten als den Tierärzten vorbehalten und als von der 
Bewilligungspflicht der Besamungstechniker nicht umfasst 
festgestellt hat, versteht es sich von selbst, dass diese 
Tätigkeiten von den Besamungstechnikern zu unterlassen sind. 
Soweit mit der staatsrechtlichen Beschwerde auch Ziff. 3 an- 
gefochten wird, ist daher darauf nicht einzutreten. 
 
       bb) Ziff. 1 und 2 der Verfügung vom 1. Juli 1997 
sind Feststellungsverfügungen, welche im Resultat festlegen, 
dass bestimmte Tätigkeiten den Besamungstechnikern nicht er- 
laubt sind. Hier fragt sich, ob der Verband, als "Anbieter" 
der entsprechenden Leistungen, überhaupt zur Erhebung der 
Beschwerde in eigenem Namen legitimiert ist. Da diese beiden 
Feststellungsverfügungen die Tätigkeit der Besamungstechni- 
ker anvisieren, fragt sich zudem, ob der Verband legitimiert 
ist, im Namen der Besamungstechniker staatsrechtliche Be- 
schwerde zu erheben. Diese Fragen können jedoch offen blei- 
ben, da die Beschwerde ohnehin abzuweisen ist. 
 
       c) Gemäss Ziff. 2 der Verfügung des Veterinäramtes 
"umfasst die Bewilligung der Besamungstechniker die vom SVKB 
im Rahmen des 'Testmarktes' neu angebotenen Leistungen 
nicht". 
 
       Die zum Zeitpunkt dieser Verfügung - die dem vor- 
liegenden Verfahren zugrunde liegt - geltende Bewilligung 
bzw. der hier interessierende Teil ist im Rekursentscheid 
des Departements vom 18. März 1998 wiedergegeben: 
 
       "Es ist ihm [sc. dem Besamungstechniker] untersagt, 
         ausser der Besamungstätigkeit irgendwelche tier- 
         ärztlichen Verrichtungen wie Untersuchungen und Be- 
         handlungen von Tieren auszuüben oder Medikamente 
         abzugeben. 
 
         Diese Bewilligung kann widerrufen werden, wenn sich 
         der Bewilligungsinhaber Verstösse gegen tierseu- 
         chenpolizeiliche Vorschriften zu Schulden kommen 
         lässt, die auferlegten Bedingungen nicht einhält 
         oder den Beruf nicht mehr ausübt." 
 
       Schon am 29. September 1997 - und damit vor dem er- 
wähnten Rekursentscheid - hatte jedoch das Veterinäramt 
neue, gemäss Schreiben vom selben Tag "sofort gültige" Be- 
willigungen für die Besamungstechniker herausgegeben. Damit 
ist aber das aktuelle und praktische Interesse des Beschwer- 
deführers an der Prüfung der Vereinbarkeit der von ihm neu 
angebotenen Dienstleistungen mit der alten Bewilligung erlo- 
schen; soweit Ziff. 2 der Verfügung des Departements bzw. 
deren Bestätigung durch die kantonalen Instanzen betreffend, 
ist daher auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht einzu- 
treten. 
 
3.-  
a) Nach ständiger Rechtsprechung ist die staats-  
rechtliche Beschwerde grundsätzlich rein kassatorischer Na- 
tur; davon werden jedoch Ausnahmen gemacht, wenn die blosse 
Aufhebung des angefochtenen Entscheids nicht geeignet ist, 
die verfassungsmässige Lage wieder herzustellen (BGE 123 I 
87 E. 5 S. 96, mit Hinweis). Ob sich hier eine solche Aus- 
nahme rechtfertigt und somit auf die Begehren des Beschwer- 
deführers - soweit mehr verlangt wird als die Aufhebung des 
angefochtenen Entscheids - einzutreten ist, kann offen blei- 
ben, da die Beschwerde ohnehin abzuweisen ist. 
 
       b) Die staatsrechtliche Beschwerde muss die wesent- 
lichen Tatsachen und eine kurzgefasste Darlegung darüber 
enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche 
Rechtssätze inwiefern durch den angefochtenen Entscheid ver- 
letzt worden sind (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Das Bundesge- 
richt untersucht nicht von Amtes wegen, ob ein kantonaler 
Hoheitsakt verfassungswidrig ist, sondern prüft nur rechts- 
genügend vorgebrachte und, soweit möglich, belegte Rügen 
(BGE 110 Ia 1 E. 2 S. 3/4; 119 Ia 197 E. 1d S. 201). Der Be- 
schwerdeführer hat sich mit der Begründung im angefochtenen 
Entscheid im Einzelnen auseinander zu setzen und zu erklä- 
ren, welches geschriebene oder ungeschriebene verfassungs- 
mässige Individualrecht verletzt worden sein soll. Auf bloss 
allgemein gehaltene, appellatorische Kritik tritt das Bun- 
desgericht nicht ein (BGE 107 Ia 186 E. b). Wird eine Ver- 
letzung des Willkürverbots geltend gemacht, kann der Be- 
schwerdeführer sich nicht damit begnügen, den angefochtenen 
Entscheid einfach als falsch oder willkürlich zu bezeichnen 
und ihm seine Sicht der Dinge gegenüberzustellen; er hat 
vielmehr anhand der angefochtenen Subsumtion im Einzelnen 
darzulegen, inwiefern der Entscheid an einem qualifizierten 
und offensichtlichen Mangel leidet (BGE 117 Ia 10 E. 4b 
S. 11/12). 
 
4.-  
Unter dem Schutz des - hier noch anwendbaren -  
Art. 31 aBV steht jede gewerbsmässig ausgeübte, privatwirt- 
schaftliche Tätigkeit, die der Erzielung eines Gewinnes oder 
eines Erwerbseinkommens dient. Art. 31 aBV behält jedoch in 
Abs. 2 kantonale Bestimmungen über die Ausübung von Handel 
und Gewerben vor. Solche Einschränkungen können dem Schutz 
der öffentlichen Ordnung, der Gesundheit, Sittlichkeit und 
Sicherheit oder von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr 
dienen. Unzulässig sind wirtschaftspolitische oder standes- 
politische Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern, 
um gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu si- 
chern oder zu begünstigen. Beschränkungen der Handels- und 
Gewerbefreiheit bedürfen sodann einer gesetzlichen Grund- 
lage, müssen durch ein überwiegendes öffentliches Interesse 
gerechtfertigt sein und den Grundsatz der Verhältnismässig- 
keit sowie der Rechtsgleichheit wahren (BGE 125 I 276 E. 3a, 
mit Hinweisen). 
 
       Die vom Beschwerdeführer neu angebotene Dienstleis- 
tung stellt - nicht anders als die Besamungstätigkeit auch - 
eine private, auf Erwerb gerichtete und damit unter den 
Schutz der Handels- und Gewerbefreiheit fallende Tätigkeit 
dar; die - letztinstanzlich vom Verwaltungsgericht bestä- 
tigte - Verfügung des Veterinäramtes, wonach bestimmte vom 
Beschwerdeführer angebotene Tätigkeiten den Tierärzten vor- 
behalten sind, greift in die Handels- und Gewerbefreiheit 
ein. 
5.-  
a) Der Beschwerdeführer bringt vor, das Verwal-  
tungsgericht sei seiner Ansicht, wonach § 1 Ziff. 1 GGV 
keine genügende gesetzliche Grundlage für die Handels- und 
Gewerbefreiheit des Verbands darstelle, gefolgt. 
 
       Das Verwaltungsgericht hat festgehalten, dass dem 
Beschwerdeführer insoweit zuzustimmen sei, als diese Norm 
keinen Vorrang der Ärzte gegenüber den anderen Berufen des 
Gesundheitswesens statuiere; sie unterstelle lediglich ver- 
schiedene Tätigkeiten einer Bewilligung für die Berufsaus- 
übung. Dass das Verwaltungsgericht aufgrund dieser Überle- 
gung effektiv zum Schluss gekommen ist, § 1 Ziff. 1 GGV 
stelle keine genügende gesetzliche Grundlage für einen Ein- 
griff in die Handels- und Gewerbefreiheit dar, geht aus der 
Formulierung des angefochtenen Entscheids hingegen nicht 
hervor; immerhin hält das Verwaltungsgericht am Schluss sei- 
ner Urteilsbegründung zusammenfassend fest, dass die vom 
Verband angebotene "umfassende Untersuchung der Geschlechts- 
organe" sowie die "frühere Erkennung geschlechtskranker Tie- 
re" ohne weiteres unter § 1 GGV subsumiert werden könnten. 
Damit hat es die Annahme, die streitige Verfügung lasse sich 
(auch) auf diese Bestimmung stützen, jedenfalls nicht aus- 
drücklich verworfen. 
 
       Zwar geht das Verwaltungsgericht in der Folge davon 
aus, dass Art. 2 Abs. 3 TSchG, wonach niemand ungerechtfer- 
tigt einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen oder 
es in Angst versetzen darf, als gesetzliche Grundlage für 
einen Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit genügt. 
Wie es sich damit verhält, kann jedoch dahingestellt blei- 
ben, falls sich ergibt, dass jedenfalls § 1 Ziff. 1 GGV eine 
genügende gesetzliche Grundlage für den besagten Grund- 
rechtseingriff bildet. 
       b) Grundsätzlich beschränkt sich die Kognition des 
Bundesgerichts hinsichtlich der Auslegung und Anwendung kan- 
tonalen Gesetzes- und Verordnungsrechts auf eine Willkürprü- 
fung (BGE 123 I 259 E. 2b S. 261; 118 Ia 175 E. 2a S. 177, 
mit Hinweisen). Ein schwerer Eingriff in die Handels- und 
Gewerbefreiheit, der eine Prüfung mit freier Kognition er- 
lauben würde, liegt entgegen der Auffassung des Beschwerde- 
führers nicht vor: Mit dem vorliegenden Eingriff wird den 
Besamungstechnikern ihre ursprüngliche Berufsausübung in 
keiner Weise verunmöglicht; es wird ihnen einzig verboten, 
bestimmte, darüber hinausgehende Tätigkeiten auszuführen. 
 
       c) § 1 Ziff. 1 GGV unterstellt das Vorbeugen und 
Behandeln von Gesundheitsstörungen an Mensch und Tier für 
die Berufsausübung einer Bewilligungspflicht. 
 
       Gemäss Ziff. 1 der Verfügung des Veterinäramtes vom 
1. Juli 1997 sind der vom Verband angebotene Voruntersuch 
sowie die angebotene Überprüfung der Besamungstauglichkeit 
inklusive die umfassende Untersuchung der Geschlechtsorgane 
und das Diagnostizieren geschlechtskranker Tiere Tätigkei- 
ten, die Tierärzten mit tierärztlicher Berufsausübungsbewil- 
ligung vorbehalten sind. 
 
       Bevor geprüft werden kann, ob Ziff. 1 der Verfügung 
des Veterinäramtes bzw. deren Bestätigung durch die kantona- 
len Rechtsmittelinstanzen ohne Willkür unter § 1 Ziff. 1 GGV 
subsumiert werden kann, ist zu klären, welche Handlungen 
durch diese Feststellungsverfügung überhaupt als den Tier- 
ärzten vorbehalten bezeichnet werden. Zu diesem Punkt hat 
sich das Verwaltungsgericht auf den Entscheid des Departe- 
mentes gestützt. Dieses ist zum Schluss gekommen, dass das 
Veterinäramt die mit der neuen Dienstleistung einzuführenden 
Tätigkeiten nur insoweit beanstandet, als diese  umfassende   
Untersuchungen der Geschlechtsorgane und damit insbesondere 
auch die rektale Ovarienkontrolle sowie Untersuchungen auf 
Trächtigkeit bei anderen als zur Besamung angemeldeten Tie- 
ren betreffen. 
 
       Diese Tätigkeiten haben klarerweise diagnostischen 
Charakter; deren Subsumtion unter den Begriff "Vorbeugen und 
Behandeln von Gesundheitsstörungen" ist, wenn auch nicht 
ganz unproblematisch, so doch zumindest nicht willkürlich: 
 
       Eine seriöse Diagnose ist die Voraussetzung für die 
zielgerichtete Behandlung einer Gesundheitsstörung; es wäre 
nicht sinnvoll, einerseits nur gerade das Vorbeugen und Be- 
handeln im engeren Sinne ausschliesslich ausgebildeten Fach- 
leuten zu erlauben, hingegen Untersuchungen, die zu einer 
Diagnose führen können, davon auszunehmen. Es kann daher 
ohne Willkür davon ausgegangen werden, dass die von Ziff. 1 
der Verfügung des Veterinäramtes betroffenen Tätigkeiten von 
§ 1 Ziff. 1 GGV miterfasst werden. 
 
6.-  
Ob das willkürfrei ausgelegte kantonale Recht mit  
dem angerufenen Grundrecht vereinbar ist, prüft das Bundes- 
gericht frei (BGE 124 I 25 E. 4a S. 32, mit Hinweis). 
 
       a) Das öffentliche Interesse an der Beschränkung 
der beruflichen Tätigkeit des Besamungstechnikers ergibt 
sich einerseits aus tierseuchenpolizeilichen Überlegungen 
(vgl. Art. 69 aBV bzw. Art. 118 der neuen Bundesverfassung, 
BV) und anderseits aus Gründen des Tierschutzes (vgl. 
Art. 25bis aBV bzw. Art. 80 BV), insbesondere aber aus 
Art. 2 Abs. 3 des eidgenössischen Tierschutzgesetzes, wonach 
niemand ungerechtfertigt einem Tier Schmerzen, Leiden oder 
Schäden zufügen oder es in Angst versetzen darf. 
       In diesem Sinn verlangt das öffentliche Interesse, 
dass die heikleren Manipulationen, welche die Tiere im oben 
beschriebenen Sinn gefährden können, möglichst den dafür 
ausgebildeten Tierärzten vorbehalten bleiben. 
 
       b) Die Massnahme, die betreffenden Tätigkeiten den 
Tierärzten vorzubehalten, ist zur Wahrung dieses öffentli- 
chen Interesses zweifellos geeignet. Sie ist aber auch er- 
forderlich: Entgegen der Argumentation des Beschwerdeführers 
genügt eine Verpflichtung des Besamungstechnikers, nach der 
"umfassenden Untersuchung der Geschlechtsorgane" einen Tier- 
arzt beizuziehen, wenn der Verdacht besteht, dass der Zu- 
stand des Tieres tierärztliche Abklärung und Behandlung 
erfordert, gerade nicht: Entgeht dem Besamungstechniker etwa 
eine ernsthafte, möglicherweise übertragbare Krankheit, so 
kann sich der Tierhalter aufgrund dieser Untersuchung in ei- 
ner falschen Sicherheit wiegen. Der damit verbundenen Gefahr 
kann nicht anders als damit begegnet werden, dass den Besa- 
mungstechnikern die umfassende Untersuchung der Geschlechts- 
organe nicht erlaubt wird. Dass insbesondere die rektale 
Ovarienkontrolle den Tierärzten vorbehalten werden muss, ist 
erforderlich namentlich wegen der im Departementsentscheid - 
auf den sich das Verwaltungsgericht stützt - beschriebenen 
Gefahr, dass bei einem brünstigen Tier ein im Begriffe der 
Ovulation stehender randständiger Follikel am Ovar platzen 
könnte. 
 
       Dass der Kanton Graubünden anscheinend eine von 
derjenigen des Kantons Thurgau abweichende gesetzliche Re- 
gelung kennt, ändert an dieser Beurteilung nichts. Die Si- 
cherheit von Mensch und Tier geht zudem dem Interesse des 
Beschwerdeführers am Anbieten einer zusätzlichen Dienstleis- 
tung und damit einer neuen Einkommensquelle eindeutig vor. 
       Damit ist der Eingriff in die Handels- und Gewerbe- 
freiheit verhältnismässig; es ist entgegen der Auffassung 
des Beschwerdeführers auch nicht ersichtlich, inwieweit der 
angefochtene Entscheid an einem inneren Widerspruch leiden 
sollte. 
 
7.-  
Der Beschwerdeführer rügt, ihm sei das rechtliche  
Gehör verweigert worden, da sich das Verwaltungsgericht über 
weite Strecken damit begnügt habe, auf die Vorbringen der 
zweiten kantonalen Instanz abzustellen, ohne sich eingehen- 
der mit seiner Darstellung und den eingereichten Beweismit- 
teln auseinander zu setzen; aufgrund der inneren Widersprü- 
che des Entscheides sei es für ihn letztlich nicht ersicht- 
lich, von welchen Überlegungen sich die Behörde habe leiten 
lassen. Damit spricht der Beschwerdeführer die - einen Teil- 
gehalt des rechtlichen Gehörs bildende - Begründungspflicht 
an. 
 
       Die aus Art. 4 aBV abgeleitete Begründungspflicht 
bedeutet nicht, dass sich die entscheidende Behörde mit al- 
len Vorbringen der Parteien eingehend auseinander setzen 
muss. Die Begründung kann sich auf die wesentlichen Ge- 
sichtspunkte beschränken; sie muss so abgefasst sein, dass 
der Betroffene sich über die Tragweite eines Entscheides 
Rechenschaft ablegen und diesen gegebenenfalls sachgerecht 
anfechten kann (BGE 124 II 146 E. 2a S. 149, mit Hinweis). 
Es ist grundsätzlich auch zulässig, in einem Urteil auf Be- 
gründungen in vorangegangenen Urteilen zu verweisen (BGE 123 
I 31 E. 2c S. 34, mit Hinweisen). 
 
       Dem Beschwerdeführer ist insoweit beizupflichten, 
dass die Begründung des angefochtenen Entscheides zumindest 
insoweit mangelhaft ist, als aus ihr nicht mit aller Klar- 
heit hervorgeht, auf welche gesetzliche (n) Grundlage (n) sich 
der Grundrechtseingriff stützen soll. Da das Verwaltungsge- 
richt jedoch § 1 Ziff. 1 GGV als gesetzliche Grundlage zu- 
mindest angetönt hat, ist es der Begründungspflicht gerade 
noch nachgekommen. 
 
8.-  
Die nach dem Gesagten unbegründete Beschwerde ist  
abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Die 
Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens sind dem unter- 
liegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 in 
Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a OG). 
 
Demnach erkennt das Bundesgericht:  
 
1.-  
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird als staats-  
rechtliche Beschwerde entgegengenommen. 
 
2.-  
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen,  
soweit darauf einzutreten ist. 
 
3.-  
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird dem  
Beschwerdeführer auferlegt. 
 
4.-  
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem  
Veterinäramt, dem Departement für Inneres und Volkswirt- 
schaft und dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau sowie 
dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement schriftlich 
mitgeteilt. 
______________ 
 
 
Lausanne, 22. März 2000 
 
           
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung  
                                         
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS  
                       
Der Präsident:  
  
  
Die Gerichtsschreiberin: