Bund Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
VPB 64.65
(Entscheid der Eidgenössischen Personalrekurskommission vom 9. Dezember 1999 i.S. B. [PRK 1999-021])
Regeste Deutsch
Résumé Français
Regesto Italiano
Sachverhalt
Sachverhalt A.
Sachverhalt B.
Sachverhalt C.
Erwägungen
Erwägung 1.a.
Erwägung 3.a.
Erwägung b.
Erwägung c.
Erwägung d.
Bundespersonal. Auflösung des Dienstverhältnisses. Rechtliches Gehör. Sistierung des Verfahrens.
Wird einem Beschwerdeführer schriftlich zugesichert, das Verfahren werde sistiert, so muss vor einem allfälligen Entscheid in der Sache das Verfahren formell wieder aufgenommen und dem Beschwerdeführer gegebenenfalls auch Gelegenheit gegeben werden, sich zur Stellungnahme der Vorinstanz zu äussern (E. 3).
Personnel fédéral. Résiliation des rapports de service. Droit d'être entendu. Suspension de la procédure.
Si un recourant reçoit l'assurance écrite que la procédure sera suspendue, la procédure doit être reprise de manière formelle avant qu'une éventuelle décision ne soit rendue dans l'affaire et, le cas échéant, la possibilité doit aussi être offerte au recourant de s'exprimer sur la prise de position de l'instance inférieure (consid. 3).
Personale federale. Scioglimento del rapporto di servizio. Diritto di essere sentito. Sospensione della procedura.
Se un ricorrente riceve l'assicurazione scritta che la procedura sarà sospesa, prima di un'eventuale decisione nel merito la procedura deve essere ripresa in modo formale e, se del caso, occorre dare al ricorrente la possibilità di esprimersi sulla presa di posizione dell'istanza inferiore (consid. 3).
A. B. wurde 1992 als Rangierangestellter in Z. von den Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) in Dienst genommen. 1995 erlitt er einen Berufsunfall, wodurch sich die bereits vorher bestehenden Rückenprobleme verschlimmerten. In der Folge wurde er von rückenbelastenden Tätigkeiten dispensiert und im Frühjahr 1996 wurde ihm eine Arbeitsfähigkeit von 50% attestiert. Da seine vorbestandenen Beschwerden auch ohne Unfall zum selben Zustand geführt hätten, stellte die Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (SUVA) ihre Leistungen 1996 ein. Verschiedene Eingliederungsversuche des Beschwerdeführers schlugen in der Folge fehl. Im Mai 1997 erfolgte die Anmeldung bei der Invalidenversicherung (IV) und es wurde der Beginn der zweijährigen Lohngarantie wegen teilweiser Invalidität (Art. 59 der Angestelltenordnung SBB vom 2. Juli 1993 [AO SBB], SBB-Reglement 102.1, SR 742.389.21) verfügt. Im Frühjahr 1997 wurde bei der IV-Stelle Z. um Ausrichtung einer IV-Rente ersucht und im Juli 1997 wurde mangels Eingliederungsmöglichkeiten die vorzeitige Pensionierung (Art. 38 Abs. 1 der Statuten des Verwaltungsrates der SBB vom 18. August 1994 der Pensions- und Hilfskasse der Schweizerischen Bundesbahnen, SR 172.222.2) erwogen. Aufgrund der Beurteilung der IV und weiterer medizinischer Abklärungen wurde dann aber von der Pensionierung abgesehen. B. wurde in der Folge eine speziell auf seinen Gesundheitszustand ausgerichtete Tätigkeit zugewiesen.
B. Am 8. Juli 1998 wurde B. in Untersuchungshaft genommen und es wurde eine Strafuntersuchung wegen Rauschgiftdelikten gegen ihn eingeleitet. Da er damit für seine Dienstleistungen (für voraussichtlich längere Zeit) nicht mehr zur Verfügung stand, verfügte die Verkaufs- und Produktionsregion (VPR) X. in Anwendung von Art. 65 AO SBB am 31. August 1998 die sofortige vorläufige Dienstenthebung unter Entzug der Bezüge mit Wirkung ab 9. Juli 1998. Aufgrund der langen Abwesenheitsdauer und da eine Wiederaufnahme der Arbeit nicht absehbar war, verfügte die VPR X. - nach vorgängiger Gewährung des rechtlichen Gehörs - am 24. November 1998 gestützt auf Art. 69 Ziff. 3 AO SBB die Auflösung des Dienstverhältnisses per 30. November 1998. Als Bemerkung wurde beigefügt, dass die Auflösung des Dienstverhältnisses im Sinne der Pensions- und Hilfskasse (PHK)-Statuten als Entlassung aus eigenem Verschulden gelte. Gegen diese Verfügung liess B. am 8. Januar 1999 durch seinen Rechtsvertreter Beschwerde erheben. Mit Schreiben vom 24. März 1999 bestätigte der Bahnärtzliche Dienst (BAD) die bereits im Rahmen früherer spezialärztlicher Untersuchungen festgestellte Arbeitsfähigkeit B.s. Der Zentralbereich Personal liess dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers mit Begleitschreiben vom 14. April 1999 die Stellungnahmen der VPR X. und des BAD in Anwendung von Art. 57 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) zur Äusserung bis 30. April 1999 zukommen. Mit Eingabe vom 23. April 1999 beantragte der Vertreter von B., es sei ihm die Frist zur Erstattung der Stellungnahme zu den Ausführungen der VPR X. in der Schrift vom 18. März 1999 abzunehmen und es sei die vorliegende Angelegenheit bis zum rechtskräftigen Entscheid der Eidgenössischen Versicherungskasse (EVK) zu sistieren. Der Zentralbereich Personal der SBB teilte dem Rechtsvertreter B.s mit Schreiben vom 5. Mai 1999 unter anderem mit, das vorliegende Verfahren werde - seinem Antrag entsprechend - bis zum rechtskräftigen Entscheid der EVK sistiert.
C. Am 15. Juli 1999 wies der Leiter des Zentralbereichs Personal der SBB die Beschwerde ab und bestätigte die durch die VPR X. auf den 30. November 1998 verfügte Auflösung des Dienstverhältnisses. Einer allfälligen Beschwerde wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. Verfahrenskosten wurden keine erhoben. Zur Begründung führte die Beschwerdeinstanz im Wesentlichen aus, sie teile die Auffassung der ersten Instanz, dass in der gegebenen Situation die Dienstauflösung die adäquate Massnahme sei.
Hiergegen erhebt B. bei der Eidgenössischen Personalrekurskommission (PRK) mit Eingabe vom 14. September 1999 Beschwerde und beantragt die Aufhebung und Rückweisung des angefochtenen Entscheids. Zur Begründung macht er insbesondere geltend, im Schreiben vom 23. April 1999 an die Vorinstanz sei um Erstreckung der Frist zur Stellungnahme und um Sistierung der Angelegenheit bis zum rechtskräftigen Entscheid der EVK ersucht worden. Diesem Antrag habe die Vorinstanz mit Schreiben vom 5. Mai 1999 entsprochen. Im angefochtenen Entscheid werde keinerlei Stellung bezogen zum Umstand, dass der Sistierungsantrag bewilligt worden sei. Es könne festgestellt werden, dass die Sistierung des Verfahrens vor der Vorinstanz nicht aufgehoben worden sei. Zudem sei dem Beschwerdeführer durch den Entscheid in der Sache das Recht auf Stellungnahme zur Vernehmlassung der VPR X. entzogen worden. Im Übrigen sei der Beschwerdeführer nicht angehört worden zur Frage der Aufhebung der Sistierung. Durch das Vorgehen der Vorinstanz seien mithin der Anspruch auf rechtliches Gehör sowie der Grundsatz von Treu und Glauben im Verwaltungsverfahren verletzt worden.
Aus den Erwägungen:
1.a. Die PRK ist bei Ansprüchen aus dem Dienstverhältnis zuständig für die Behandlung von Beschwerden gegen erstinstanzliche Verfügungen und Beschwerdeentscheide der Generaldirektion SBB, die - letztinstanzlich - der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht unterliegen (Art. 72 Abs. 3 R 102.1, Art. 58 Abs. 2 Bst. b Ziff. 3 des Beamtengesetzes vom 30. Juni 1927 [BtG], SR 172.221.10). Auf den 1. Januar 1999 sind im Rahmen der Bahnreform (unter anderem neues Bundesgesetz über die Schweizerischen Bundesbahnen vom 20. März 1998 [SBBG], SR 742.31) die SBB reorganisiert und die Zuständigkeiten neu geordnet worden. Wie Ziff. 25.2 des Reglements über das Verwaltungsverfahren in Personalangelegenheiten (R 187.2)[3] entnommen werden kann, ist für Verfügungen nachgeordneter Organisationseinheiten, soweit die Beschwerde an die PRK und die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig sind, neu (anstelle der früheren Generaldirektion) der Leiter des Zentralbereichs Personal der SBB einzige verwaltungsinterne Beschwerdeinstanz. Bei der Dienststelle, die den angefochtenen Beschwerdeentscheid erlassen hat, handelt es sich somit um eine letzte Instanz einer autonomen eidgenössischen Anstalt im Sinne von Art. 58 Abs. 2 Bst. b Ziff. 3 BtG. In Bezug auf die Auflösung des Dienstverhältnisses mit dem Beschwerdeführer ist letztinstanzlich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig, denn ein Ausschliessungsgrund nach den Art. 99-101 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG, SR 173.110) liegt nicht vor. Die PRK ist deshalb zur Behandlung der form- und fristgerecht eingereichten Beschwerde grundsätzlich zuständig.
(...)
3.a. Das in Art. 4 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874 (BV, SR 101) enthaltene Gebot von Treu und Glauben, das ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr gebietet, gibt dem Bürger einen Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens, das er in behördliche Zusicherungen und sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden setzt (VPB 62.74 E. 4.3 S. 694 und VPB 62.82 E. 7b/aa S. 850 mit Hinweisen). Als Vertrauensverhalten kommen alle rechtlich relevanten Vorkehrungen in Betracht, Massnahmen tatsächlicher oder rechtlicher Art. Das rechtlich relevante Verhalten kann sich auch in einem Unterlassen äussern (Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz im Öffentlichen Recht, Basel und Frankfurt am Main 1983, S. 100 f.). In Zusammenhang mit dem Grundsatz des Vertrauensschutzes steht auch das Verbot des venire contra factum proprium, des widersprüchlichen Verhaltens der Verwaltungsbehörden gegenüber dem Bürger (Ulrich Häfelin / Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl., Zürich 1998, Rz. 526 und 590 ff.).
b. Im vorliegenden Fall hat der Vertreter des Beschwerdeführers in seiner Eingabe vom 23. April 1999 den Antrag gestellt, es sei ihm die Frist zur Erstattung der Stellungnahme zu den Ausführungen der VPR X. in der Schrift vom 18. März 1999 abzunehmen und es sei die vorliegende Angelegenheit bis zum rechtskräftigen Entscheid der EVK zu sistieren. Damit wurde einerseits um Aussetzung der von der Vorinstanz mit Schreiben vom 14. April 1999 bereits auf den 30. April 1999 angesetzten Frist zur Stellungnahme auf die Eingabe der VPR X. vom 18. März 1999 und andererseits um Sistierung der ganzen Angelegenheit bis zu einem rechtskräftigen Entscheid der EVK ersucht. Mit Antwort vom 5. Mai 1999 wurde dem Rechtsvertreter seitens des Zentralbereiches Personal der SBB, mithin jener Behörde, bei der die Beschwerde hängig war, mitgeteilt, das vorliegende Verfahren werde - seinem Antrag entsprechend - bis zum rechtskräftigen Entscheid der EVK sistiert. Gestützt auf diese klare Aussage seitens der zuständigen Behörde konnte der Beschwerdeführer davon ausgehen, dass das Beschwerdeverfahren bis zum rechtskräftigen Entscheid der EVK, jedenfalls aber bis zu einer formellen Wiederaufnahme des Verfahrens, sistiert bleibe und er von sich aus in keiner Weise, auch nicht mit einer Stellungnahme zur Eingabe der VPR X. vom 18. März 1999, aktiv in Erscheinung treten müsse. Indem die Vorinstanz am 15. Juli 1999 ungeachtet der gegebenen Ausgangslage das Verfahren direkt mit dem Erlass des Beschwerdeentscheids zum Abschluss brachte, hat sie gegen das Gebot von Treu und Glauben und den Grundsatz der Gewährung eines fairen Rechtsschutzes verstossen. Wohl wäre es ihr unbenommen gewesen, bei Vorhandensein entsprechender Gründe (z. B. bei geänderter Sachlage oder bei einer Annahme, die sich nachträglich als unzutreffend erwies) auf die Sistierung des Verfahrens zurückzukommen und das Beschwerdeverfahren formell wieder aufzunehmen. Alsdann hätte der Zentralbereich Personal der SBB dem Beschwerdeführer insbesondere aber eine neue Frist ansetzen müssen zur Stellungnahme auf die Eingabe der VPR X. vom 18. März 1999.
Was die Vorinstanz in ihren Eingaben vom 22. September und 29. Oktober 1999 in diesem Zusammenhang vorbringt, vermag an den erwähnten Verstössen gegen das Gebot von Treu und Glauben und den Grundsatz der Rechtssicherheit nichts zu ändern. Beim Sistierungsantrag des Beschwerdeführers vom 23. April 1999 und der Antwort seitens des Zentralbereichs Personal der SBB vom 5. Mai 1999 wurde zwar fälschlicherweise die EVK erwähnt. Es ist jedoch offensichtlich, dass damit die für die SBB zuständige Pensionskasse gemeint war. Dass sich der damalige Sachbearbeiter der SBB von der im Antrag genannten Formulierung habe irritieren lassen, vermag nicht zu überzeugen, hat doch der Beschwerdeführer unmissverständlich geltend gemacht, er habe einen Anspruch, vor einer allfälligen Entlassung einen Entscheid über die Pensionierung im Rahmen der beruflichen Vorsorge, welcher auf den IV-Entscheid abstelle, zu erhalten. Ausserdem änderte es ohnehin nichts an der Tatsache, dass das Beschwerdeverfahren von einer zuständigen Person sistiert worden ist. War aber das ganze Verfahren - dem Antrag des Beschwerdeführers entsprechend - sistiert, so bestand für die Vorinstanz auch kein Anlass mehr, über das Begehren betreffend aufschiebende Wirkung zu befinden. Die Rüge des Beschwerdeführers, die Vorinstanz habe nicht ohne Verzug über das Begehren um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung entschieden, ist daher nur bedingt berechtigt.
c. Die Beschwerde ist daher aus formellen Gründen gutzuheissen und die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen. Von der vom Beschwerdeführer ebenfalls beantragten Auflage, das Verfahren bis zum rechtskräftigen Entscheid der EVK bzw. der zuständigen Pensionskasse sistiert zu lassen, ist abzusehen. Denn auf eine einmal verfügte Sistierung kann als prozessleitende Massnahme - wie erwähnt - durchaus zurückgekommen werden, sofern dabei keine Verfahrensfehler begangen werden. Die Vorinstanz wird folglich das sistierte Verfahren zu dem ihr richtig scheinenden Zeitpunkt wieder aufnehmen und dem Beschwerdeführer eine neue Frist ansetzen müssen, bevor sie ihren neuen Sachentscheid fällt. Ob sie nach der Wiederaufnahme des Verfahrens und dem Abschluss des Schriftenwechsels vorerst noch über das Begehren betreffend Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung separat befinden oder direkt den Sachentscheid treffen will, ist ihr überlassen. Im neuen Sachentscheid hat sich die Vorinstanz gegebenenfalls auch darauf festzulegen, ob es sich nun um eine ordentliche oder um eine ausserordentliche Auflösung des Dienstverhältnisses handelt. Denn mag es für den Beschwerdeführer aufgrund der nach wie vor wirkenden vorläufigen Dienstenthebung unter Entzug der Bezüge vom finanziellen Standpunkt her auch unerheblich sein, so ist es von der Schwere der verfügten Massnahme doch nicht dasselbe, ob eine ordentliche oder eine Auflösung des Dienstverhältnisses aus wichtigen Gründen ausgesprochen wird. Im Übrigen aber geht es im vorliegenden Verfahren allein darum, ob die Voraussetzungen für eine administrative Auflösung des Dienstverhältnisses
erfüllt sind. Über allfällige Probleme versicherungsrechtlicher Art, sei es mit Bezug auf Leistungen aufgrund des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG, SR 831.40) oder eine IV-Rente, haben im Streitfall die dafür zuständigen sozialversicherungsrechtlichen Organe zu befinden (vgl. E. 1b).
d. (...)
[3] Zu bestellen bei der Personaldirektion SBB, Mittelstrasse 43, 3000 Bern 65.
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