Bund Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
VPB 64.95
(Auszug aus einem Entscheid der Schweizerischen Asylrekurskommission vom 14. September 1998 i. S. Y. Z. und Familie, Afghanistan, auch erschienen in Entscheidungen und Mitteilungen der Schweizerischen Asylrekurskommission [EMARK] 1999 Nr. 11)
Regeste Deutsch
Résumé Français
Regesto Italiano
Sachverhalt
Erwägungen
Erwägung 3.a.
Erwägung b.
Erwägung c.
Erwägung d.
Erwägung e.
Art. 1 F Bst. c FK. Ausschluss von der Flüchtlingseigenschaft wegen Verstosses gegen die Ziele und Grundsätze der Vereinten Nationen.
Der Ausschluss von der Flüchtlingseigenschaft im Sinne von Art. 1 F Bst. c FK verlangt eine persönliche (Mit-)Verantwortlichkeit für eine bestimmte Regierungspolitik, welche in direktem Zusammenhang mit klaren Verstössen gegen fundamentale Prinzipien der Vereinten Nationen steht (E. 3a-e).
Art. 1 F let. c Conv. sur le statut des réfugiés. Exclusion de la qualité de réfugié. Violation des principes et des buts des Nations Unies.
L'exclusion de la qualité de réfugié au sens de l'art. 1 F let. c Conv. sur le statut des réfugiés exige l'engagement d'une (co-)responsabilité personnelle pour une politique gouvernementale déterminée, directement liée à des violations claires de principes fondamentaux des Nations Unies (consid. 3a-e).
Art. 1 F lett. c Conv. sullo statuto dei rifugiati. Esclusione dalla qualità di rifugiato per essersi resi colpevoli di atti contrari agli scopi e ai principi delle Nazioni Unite.
L'esclusione dalla qualità di rifugiato ai sensi dell'art. 1 F lett. c Conv. sullo statuto dei rifugiati presuppone una (co-)responsabilità personale per una determinata politica governativa che sia in diretta connessione con chiare violazioni dei principi fondamentali delle Nazioni Unite (consid. 3a-e).
Der Beschwerdeführer, welcher mit Ehefrau und Tochter in die Schweiz einreiste, machte bei seinem im August 1992 eingereichten Asylgesuch im Wesentlichen geltend, in den 80-er Jahren unter anderem Kabinettsmitglied des kommunistischen Regimes gewesen zu sein und dabei eine ranghohe Stellung eingenommen zu haben. Nach der Machtübernahme durch die Mudjaheddin seien unter deren Führern Diskussionen entstanden, ob alle Personen, welche unter der alten Regierung einen wichtigen Posten innegehabt hätten, vor den Richter gebracht werden sollten oder nicht. Entgegen dem Willen des ersten Mudjaheddin-Präsidenten hätten die anderen Mudjaheddin-Gruppierungen begonnen, eben diese Persönlichkeiten zu verhaften und umzubringen. Er selber sei zunächst für die Mudjaheddin nicht auf deren «Liste» gestanden, da er gut zum Volk gewesen sei und einen guten Ruf genossen habe. Im Mai 1992 habe einer der grossen Führer in einer Kabuler Moschee eine Rede gehalten, welche noch am gleichen Abend im Fernsehen ausgestrahlt worden sei. Da er sich wegen dieser Rede als früheres Kabinettsmitglied angegriffen gefühlt habe, obwohl die Anschuldigungen unzutreffend gewesen seien, habe er sich noch am gleichen Abend in Kabul bei seiner Schwägerin versteckt und zwei Tage später aus Angst vor einer Verhaftung Kabul verlassen. So habe ihm der Schwager, der sich in der Folge in seinem Haus aufgehalten habe (um Plünderungen zu verhindern) telefonisch mitgeteilt, dass er von bewaffneten Männern zu Hause gesucht worden sei; verhaftet habe man ihn jedoch nie. Ferner sei er seit dem Jahre 1973 bis zum Machtwechsel im Jahre 1992 Mitglied der Watan-Partei (=Kommunistischen Partei; People's Democratic Party of Afghanistan [DVPA]) gewesen.
Die Beschwerdeführerin und deren Tochter machten keine eigenen Asylgründe geltend, sondern verwiesen auf die Vorbringen des Beschwerdeführers.
Das Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) führte am 25. Februar 1993 ergänzende Anhörungen durch.
Das BFF lehnte mit Verfügungen vom 7. Juni 1995 die Asylbegehren ab, stellte fest, dass die Beschwerdeführer die Flüchtlingseigenschaft nicht erfüllten und ordnete gleichzeitig deren Wegweisung aus der Schweiz an. Da ein Vollzug der Wegweisung der Beschwerdeführer jedoch im gegenwärtigen Zeitpunkt als nicht zulässig zu erachten sei, wurden diese in der Schweiz vorläufig aufgenommen. Die Vorinstanz begründete ihre Verfügungen im Wesentlichen damit, dass der Beschwerdeführer während Jahren auf höchster Ebene ein Mitglied der afghanischen Regierung gewesen sei und in derselben Zeit der Staat Afghanistan vom Staat zu verantwortende gravierende Menschenrechtsverletzungen begangen habe, weshalb der Beschwerdeführer die Mitverantwortung trage. Der Beschwerdeführer werde deshalb gestützt auf Art. 1 F Bst. c des Abk. vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (FK, SR 0.142.30) von der Flüchtlingseigenschaft ausgeschlossen. Damit seien aber auch die Voraussetzungen für einen Einbezug der Beschwerdeführerin und ihres Kindes in die Flüchtlingseigenschaft ihres Ehemannes gemäss Art. 3 Abs. 3 des Asylgesetzes vom 5. Oktober 1979 (AsylG, SR 142.31) nicht gegeben.
Mit Eingaben vom 7./10. Juli 1995 respektive vom 11. August 1995 beantragen die Beschwerdeführer die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides sowie die Gewährung von Asyl. Ferner sei ihnen die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren und von der Erhebung eines Kostenvorschusses abzusehen.
Die Schweizerische Asylrekurskommission (ARK) heisst die Beschwerden gut.
Aus den Erwägungen:
3.a. Vorweg ist zunächst festzuhalten, dass die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung - den Beschwerdeführer betreffend - implizit festhielt, dass dieser die Flüchtlingseigenschaft erfülle, jedoch gestützt auf Art. 1 F Bst. c FK von der Flüchtlingseigenschaft auszuschliessen sei. An der Einschätzung, wonach dem Beschwerdeführer die Flüchtlingseigenschaft grundsätzlich zuzuerkennen ist, kann im heutigen Zeitpunkt aufgrund der derzeitigen politischen Situation in Afghanistan weiterhin festgehalten werden. Die Taliban (vgl. dazu auch VPB 62.2), welche vor vier Jahren damit begannen, die in Afghanistan zerstrittenen Mudjaheddin-Gruppen zu verdrängen und einen radikalen Islamismus vertreten, haben mittlerweile über 90% des Landes erobert und streben danach, in Afghanistan die Alleinherrschaft zu erringen, um von der internationalen Staatengemeinschaft als legitime Vertreter Afghanistans anerkannt zu werden. Der Beschwerdeführer nahm eine ranghohe Stellung innerhalb des alten Regimes ein. Auch wenn seitens der Taliban unter den gegenwärtigen und für die absehbare Zukunft zu erwartenden Verhältnissen nicht grundsätzlich jedes frühere Mitglied der DVPA aufgrund dessen blosser Mitgliedschaft bei einer Rückkehr nach Afghanistan eine Gefährdung im Sinne von Art. 3 AsylG zu befürchten braucht, ist jedoch aufgrund der streng islamischen Ausrichtung der Taliban vorliegend für den Beschwerdeführer, welcher unter dem alten kommunistischen Regime eine ranghohe Stellung eingenommen hat, in dieser Tätigkeit deutlich und für einen grösseren Personenkreis erkennbar nach aussen getreten ist und - ob berechtigt oder nicht - dem Vorwurf der Förderung und Unterstützung einer anti-islamischen Haltung ausgesetzt gewesen ist, eine solche Gefährdung weiterhin anzunehmen. Der Beschwerdeführer hätte demnach bei einer Rückkehr in seine Heimat mit beachtlicher Wahrscheinlichkeit ernsthafte Nachteile im Sinne von Art. 3 AsylG zu befürchten.
b. Die Vorinstanz machte nun in der angefochtenen Verfügung sowie in den weiteren Stellungnahmen im Wesentlichen geltend, der Beschwerdeführer werde gestützt auf Art. 1 F Bst. c FK von der Flüchtlingseigenschaft ausgeschlossen. Zur Begründung wurde vom BFF im Wesentlichen angegeben, dass der Beschwerdeführer während Jahren auf höchster Ebene ein Mitglied der afghanischen Regierung gewesen sei und in derselben Zeit der Staat Afghanistan vom Staat zu verantwortende gravierende Menschenrechtsverletzungen begangen habe. Als langjähriges Kabinettsmitglied trage der Beschwerdeführer für die während seiner Amtszeit vom afghanischen Staat begangenen Menschenrechtsverletzungen die Mitverantwortung. Deshalb müsse aufgrund der Stellung des Beschwerdeführers in dieser Regierung gemäss Urteil der ARK vom 6. Juli 1994 eine direkte Verantwortlichkeit des Beschwerdeführers für die begangenen Menschenrechtsverletzungen nicht abgeklärt werden und dieser werde deshalb gestützt auf Art. 1 F Bst. c FK von der Flüchtlingseigenschaft ausgeschlossen. Jedoch seien rechtsgenügliche Anhaltspunkte vorhanden, wonach dem Beschwerdeführer bei einer Rückkehr in den Heimatstaat mit beachtlicher Wahrscheinlichkeit eine nach Art. 3 EMRK verbotene Strafe oder Behandlung drohe, weshalb eine Rückführung zum gegenwärtigen Zeitpunkt völkerrechtlich als nicht zulässig zu erachten und der Beschwerdeführer deshalb in der Schweiz vorläufig aufzunehmen sei.
c. Demgegenüber bringt der Beschwerdeführer auf Beschwerdeebene im Wesentlichen vor, eine Auslegung des Wortlauts von Art. 1 F Bst. c FK biete keinen Anhaltspunkt für eine - vom eigenen Handeln und Verschulden losgelöste - kollektive Verantwortung von Regierungsmitgliedern. Somit spreche bereits der Wortlaut der erwähnten Konventionsbestimmung gegen die vom BFF vertretene Auffassung, die von einem individuellen Tatbeitrag und Verschulden absehe. Der Umstand, dass er [ranghohes Mitglied der Regierung und des Zentralkomitees] gewesen sei, könne für sich genommen noch nicht als eine schuldhafte Handlung im Sinne der FK gesehen werden, sondern allenfalls im Zusammenhang mit zurechenbaren und in die Verantwortung dieser Personen fallenden Menschenrechtsverletzungen. Zudem sei Art. 1 F Bst. c FK im Zusammenhang mit Art. 1 F Bst. a und b FK zu sehen, welche sich jeweils auf personenbezogene und zurechenbare Delikte beziehen. Der Handlungsbegriff, Täterschaft und Schuld seien analog strafrechtlichen Begriffen zu verstehen. Lediglich in der Frage des Beweises der Täterschaft sei die FK grosszügiger als der Strafprozess, da ein ernsthafter Verdacht ausreiche. Das bedeute jedoch, dass weder auf die Benennung einzelner Taten noch auf einen Zurechnungszusammenhang von Täter und Tat verzichtet werden könne. An beiden fehle es in der angefochtenen Verfügung: So sei weder explizit benannt, welche Menschenrechtsverletzungen (Handlungen gegen die Ziele und Grundsätze der Vereinten Nationen [UN]) ihm im einzelnen zur Last gelegt werden könnten noch werde aus der Verfügung ersichtlich, weshalb solche Taten überhaupt in die Sphäre seiner Verantwortung zu rücken seien. Auch in der zitierten Völkerrechtsliteratur finde sich keine Unterstützung für den angenommenen Automatismus zwischen Regierungsmitgliedschaft und Beteiligung an Menschenrechtsverletzungen. Insbesondere Grahl-Madsen (The Status of Refugees in International Law, Bd. I, Leyden 1966, S. 286) führe aus, dass die fragliche Bestimmung der FK zurückhaltend anzuwenden sei. Zudem falle auf, dass der Autor einen klaren Zusammenhang zwischen Verantwortlichkeit der Regierenden und klar benannten Verstössen gegen die Prinzipien der Vereinten Nationen verlange. Ferner habe unter dem Regime von Karmal und Najibullah die Macht grundsätzlich beim Politbüro beziehungsweise der OE-Kommandatur, nicht aber beim Mi- nisterrat oder beim Zentralkomitee gelegen. Der Beschwerdeführer sei jedoch nicht Mitglied des Politbüros gewesen. Selbst Mitglieder des Politbüros seien über die Entscheide und Pläne der OE-Kommandatur nicht informiert gewesen. (…) Auch sei er bei Amnesty International (AI) nicht als Urheber von Menschenrechtsverletzungen aufgeführt. Überdies hätten in anderen Ländern, welche Vertragsstaaten der FK seien, sogar Personen, welche mit Sicherheitsfragen betraut gewesen seien, Asyl erhalten. Ferner sei daran festzuhalten, dass die Verweigerung der Einsicht in den in der angefochtenen Verfügung zitierten ARK-Entscheid [vom 6. Juli 1994] eine Verletzung des rechtlichen Gehörs darstelle, welche auch durch ein kurzes Zitat in der Vernehmlassung vom 11. Oktober 1995 betreffend einen anderen ARK-Entscheid nicht behoben werde, zumal dadurch eine sachgerechte Anfechtung in entscheidrelevanten Fragen nicht möglich sei.
d. Art. 1 F Bst. c FK enthält folgenden Wortlaut:
«Die Bestimmungen dieses Abkommens finden keine Anwendung auf Personen, in bezug auf die aus schwerwiegenden Gründen die Annahme gerechtfertigt ist,
(…)
c. dass sie sich Handlungen zuschulden kommen liessen, die den Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen zuwiderlaufen.»
Ziele und Grundsätze der UN sind in der Präambel und in den Art. 1 und 2 der UN-Charta definiert, welche eine Aufzählung von fundamentalen Grundsätzen enthält, von denen sich die Mitgliedstaaten im Verhältnis zueinander und im Verhältnis zur Völkergemeinschaft als Ganzem leiten lassen sollten. Hieraus könnte der Schluss gezogen werden, dass eine Einzelperson einen Verstoss gegen die Ziele und Grundsätze der UN in diesem Sinne nur begehen könnte, wenn sie eine gewisse Machtposition besass und zu einer Verletzung dieser Grundsätze durch ihren Staat direkt beigetragen hat (vgl. Hoher Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen [UNHCR], Handbuch über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft, Genf 1993, S. 45 f.). Auch Grahl-Madsen (a.a.O. S. 286) führt an, es sei schwierig einzusehen, wie Personen, welche nicht in führenden Positionen einer Regierung tätig seien, die Ziele und Grundsätze gemäss Art. 1 F Bst. c FK verletzen könnten. Ein anderer Autor (G. Goodwin-Gill, The Refugee in International Law, Oxford 1996, S. 114) wiederum unterscheidet zwischen drei Kategorien, welche unter den Art. 1 F Bst. c FK zu subsumieren seien:
«1. Policy makers and those holding positions of political responsibility (Oberste Exekutiv-Spitze), in situations where, for example, violations of human rights or other activities contrary to the purposes and principles of the UN have occured, and where they may be considered to have covered such activities with their authority;
2. the agents of implementation of such policies,
(…)
3. individuals, (…), who, for example, have personally participated in the persecution or denial of the human rights (…)»,
wobei vorliegend nur die erste der erwähnten Kategorien in Betracht zu ziehen ist. Einhellig treten die erwähnten Autoren - wie auch der Kommentar im Handbuch - für eine restriktive Anwendung von Art. 1 F Bst. c FK ein. Zudem wird eingewendet, dass der Umkehrschluss nicht zulässig sei, wonach ein Angehöriger der obersten Regierungsspitze sich automatisch einer Verletzung von Art. 1 F Bst. c FK schuldig mache (so insbesondere Grahl-Madsen, a.a.O. S. 286).
Die Vorinstanz hat sich in der angefochtenen Verfügung stark an den ARK-Entscheid vom 6. Juli 1994 angelehnt. Dieses Urteil ist deshalb für die Beurteilung des vorliegenden Falles in vergleichender Weise heranzuziehen wie auch zwei weitere, in der Zwischenzeit ergangene ARK-Urteile (vgl. VPB 61.4, VPB 62.2), welche sich zur Position des jeweiligen Beschwerdeführers innerhalb der Regierung beziehungsweise zur Anwendung/Nichtanwendung von Art. 1 F Bst. c FK äussern.
Die Vorinstanz stützte sich in ihrer Argumentation vor allem auf den Umstand, dass der Beschwerdeführer als langjähriges Kabinettsmitglied von Karmal und Najibullah für die während seiner Amtszeit vom afghanischen Staat begangenen Menschenrechtsverletzungen die Mitverantwortung trage und deshalb eine direkte Verantwortlichkeit des Beschwerdeführers für die begangenen Menschenrechtsverletzungen nicht abgeklärt werden müsse. Im vom BFF zitierten ARK-Entscheid vom 6. Juli 1994 sowie im Entscheid VPB 61.4 handelte es sich bei den Beschwerdeführern um hohe Regierungsfunktionäre beziehungsweise Minister, welche innerhalb des jeweiligen Regierungssystems eine zentrale Stellung einnahmen, die Regierungspolitik respektive deren Umsetzung in entscheidender Weise mitbestimmten und somit einen Tatbeitrag zur von der jeweiligen Regierung verfolgten menschenrechtswidrigen Politik leisteten, weshalb diese gestützt auf Art. 1 F FK von der Flüchtlingseigenschaft ausgeschlossen wurden. Im Entscheid VPB 62.2 handelte es sich beim Beschwerdeführer zwar [ebenfalls um einen hohen Regierungsfunktionär], dem jedoch (…) keine Verantwortlichkeit für die zu jener Zeit begangenen Menschenrechtsverletzungen durch die afghanische Regierung hat angelastet werden können, weshalb die Bestimmungen von Art. 1 F Bst. a bis c FK in diesem Fall nicht zur Anwendung gelangten.
[Nähere Ausführungen über die konkrete Position des Beschwerdeführers in der Regierung.]
e. Hinsichtlich der konkreten Einschätzung der Position des Beschwerdeführers im damaligen afghanischen Regime ist folgendes festzuhalten: Wohl bekleidete der Beschwerdeführer [während mehreren Jahren als Kabinettsmitglied eine ranghohe Stellung im damaligen kommunistischen Regime]. Jedoch nahm der Beschwerdeführer eine wesentlich weniger zentrale Rolle in der Regierung ein, als dies in den oben erwähnten Fällen (Urteil vom 6. Juli 1994; VPB 61.4) der Fall gewesen ist und stand auch keineswegs derart im «Zentrum der Macht», als dass er einen mitbestimmenden Einfluss auf die (menschenrechtsverletzende) Regierungspolitik hätte ausüben können. Dem Beschwerdeführer ist zuzustimmen, wenn er in seiner Beschwerdeschrift anführt, es sei - wie in der zitierten Völkerrechtsliteratur - ein Zusammenhang zwischen Verantwortlichkeit der Regierenden (im Sinne einer persönlichen Verantwortlichkeit) und klar benannten Verstössen gegen die Prinzipien der Vereinten Nationen zu verlangen, um von der Flüchtlingseigenschaft ausgeschlossen zu werden. Eine derartige persönliche Verantwortlichkeit des Beschwerdeführers ist jedoch vorliegend zu verneinen. So war der Beschwerdeführer (…) in seinem Aufgabenkreis in politisch weniger bedeutsamen Bereichen tätig. Auch bestand (dies im Gegensatz zu [dem Fall im Urteil vom 6. Juli 1994]) im Rahmen seiner Tätigkeit keinerlei Zusammenhang mit dem Geheimdienst KHAD. Auch der Umstand, dass der Beschwerdeführer seine im Rahmen seines Tätigkeitsgebietes erarbeiteten Pläne (…) jedem einzelnen Mitglied des Politbüros habe vorlegen und dieselben erklären beziehungsweise rechtfertigen müssen, lässt nicht auf eine starke Position des Beschwerdeführers innerhalb der Regierung schliessen. Der Beschwerdeführer war zwar nicht ein parteiloses Regierungsmitglied, konnte jedoch - wie oben erwähnt - in der bekleideten Position keinen mitbestimmenden Einfluss auf das Regierungsgeschehen ausüben.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass im Vergleich zur bisherigen ARK-Rechtsprechung das Engagement des Beschwerdeführers unter dem kommunistischen Regime aufgrund und auch wegen seiner Position nicht derart war, als dass dieses vorliegend die Anwendung von Art. 1 F Bst. c FK zu rechtfertigen vermöchte.
(Der Asylausschlussgrund von Art. 8 AsylG wurde ebenfalls verneint).
Dokumente der ARK
