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109 Sanktionsschema (Richtlinien "Verwaltungsmassnahmen, Kürzung der
Direktzahlungen bei nicht vollständiger Erfüllung der Beitragsvor-
aussetzungen" vom 1. Juli bzw. 1. November 1999).
- Funktion und Bindungswirkung (Erw. 2.3.3.1. - 2.2.3.3.2).
- Zulässigkeit einer Toleranz von 10 Punkten (Erw. 2.3.3.2.5.1.)
Aus einem Entscheid der Landwirtschaftlichen Rekurskommission vom 19.
Dezember 2000 in Sachen U. S. gegen Finanzdepartement (Abteilung Land-
wirtschaft).
Aus den Erwägungen
...2.3.3.1. Art. 70 Abs. 1 DZV räumt den rechtsanwendenden
Behörden ein grosses Ermessen hinsichtlich der auszufällenden
Sanktion ein. Damit soll aber nicht der Willkür Tür und Tor geöffnet
werden. Deshalb müssen die Behörden bei der Ausübung des
pflichtgemässen Ermessens insbesondere das Rechtsgleichheitsge-
bot, das Verhältnismässigkeitsprinzip, den Sinn und Zweck der ge-
setzlichen Ordnung und die Pflicht zur Wahrung der öffentlichen
Interessen beachten (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des
Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1998, 3. Auflage, N. 357).
2.3.3.2.1. Um kantonale Unterschiede bei der Handhabung des
Ermessens zu vermeiden, hiess die interkantonale Landwirtschaftsdi-
rektorenkonferenz an der Sitzung vom 1. Juli 1999 die vom Bundes-
amt für Landwirtschaft ausgearbeiteten Richtlinien "Verwaltungs-
massnahmen, Kürzung der Direktzahlungen bei nicht vollständiger
Erfüllung der Beitragsvoraussetzungen" (nachfolgend: Sanktions-
schema) grundsätzlich gut und empfahl sie den Kantonen zur An-
wendung. Der Regierungsrat des Kantons Aargau erklärte dieses
Sanktionsschema - einschliesslich der mit Schreiben des Bundesam-
tes für Landwirtschaft vom 1. November 1999 präzisierenden Ände-
rungen betreffend den biologischen Landbau - als für den Vollzug
verbindlich und ermächtigte die Abteilung Landwirtschaft, die
Richtlinien auf einzelne, nicht geregelte Fälle zu interpretieren (RRB
vom 15. März 2000, Art. Nr. 2000-000484).
2.3.3.2.2. Die Landwirtschaftliche Rekurskommission ist als
Spezialverwaltungsgericht an Gesetz und Recht gebunden; Erlasse
des Regierungsrates sind soweit verbindlich, als sie Verfassung und
Gesetz entsprechen (§ 2 VRPG; Michael Merker, Rechtsmittel,
Klage und Normkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz
über die Verwaltungsrechtspflege, Zürich 1998, N. 23 zu § 53 VRPG,
FN. 40).
Das erwähnte Sanktionsschema dient, wie erwähnt
(Erw. 2.3.3.2.1.), bloss (aber immerhin) der Schaffung einer einheit-
lichen Verwaltungspraxis. Es stellt damit eine sog. Verwaltungsver-
ordnung dar, welche den Bürger nicht direkt bindet. Da sie nicht vom
verfassungsmässigen Gesetzgeber stammt, sondern von der Verwal-
tungsbehörde, kann sie keine von der gesetzlichen Ordnung abwei-
chenden Bestimmungen vorsehen. Sie stellt lediglich eine Meinungs-
äusserung über die Gesetzesanwendung dar. Das Gericht soll eine
Verwaltungsverordnung bei seiner Entscheidfindung mitberücksich-
tigen, aber nur falls sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht
werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen
zulässt (BGE 122 V 25, 121 II 478 ff., je mit weiteren Hinweisen;
LKE DZ.99.50006 vom 27. April 2000 i. S. E. R., Erw. 2.3.3.4.4.).
Die im Sanktionsschema vorgenommene Auslegung des LwG-CH
und der DZV unterliegt also der richterlichen Nachprüfung, d.h. hier
der Nachprüfung durch die Landwirtschaftliche Rekurskommission.
Die Landwirtschaftliche Rekurskommission hat sich an das Sankti-
onsschema zu halten, soweit es den richtig verstandenen Sinn des
Gesetzes wiedergibt.
(....)
2.3.3.2.5.1. Gemäss Sanktionsschema ist bei Verfehlungen im
Zusammenhang mit dem ÖLN eine Toleranz von 10 Punkten zu
gewähren (Sanktionsschema II.1, S. 5). Der Wortlaut von Art. 70
Abs. 1 DZV lässt keinen Freiraum für eine Toleranz: Die Kantone
kürzen oder verweigern die Beiträge, wenn eine der aufgelisteten
Verfehlungen gegeben ist. Dagegen wurde Art. 170 LwG-CH, wel-
cher die Grundlage für Art. 70 Abs. 1 DZV bildet, als Kann-Vor-
schrift ausgestaltet: Die Beiträge können gekürzt oder verweigert
werden, wenn der Gesuchsteller das LwG-CH oder die Ausführungs-
bestimmungen verletzt. Eine Sanktion ist somit nicht in jedem Fall
zwingend (Botschaft zur Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 278
[Ziff. 282, Erläuterungen zum Gesetzesentwurf Art. 167, entspricht
heutigem Art. 170 LwG-CH]). Da das höherrangige LwG-CH also
einen Spielraum gewährt, ob überhaupt eine Sanktion auszufällen ist,
gilt dies auch für Art. 70 Abs. 1 DZV als tieferrangige Verordnung.
In diesem Sinne liegt das Absehen von einer Beitragskürzung trotz
festgestellter Verfehlung im pflichtgemässen Ermessen der Behörde
(vgl. vorne Erw. 2.3.3.1.). Der Gesetzgeber räumt der rechtsanwen-
denden Instanz regelmässig Ermessen ein, damit diese die Möglich-
keit erhält, Entscheide zu fällen, die den konkreten Umständen des
einzelnen Falles gerecht werden (vgl. Häfelin/Müller, a.a.O.,
N. 344). Problematisch erscheint daher, dass das Sanktionsschema
ganz generell eine Toleranz von 10 Punkten hinsichtlich von Ver-
fehlungen im Zusammenhang mit dem ÖLN vorsieht. Auf die Bei-
träge umgerechnet (betreffs Umrechnungsmechanismus siehe Sank-
tionsschema II.1, S. 5) ergibt das eine Toleranz im Umfang von 10%
der allgemeinen und ökologischen Direktzahlungen, womit sich die
Frage stellt, ob so die ÖLN-Vorschriften nicht in gewissem Sinne
aufgeweicht werden. Andererseits dient die generelle Regel der 10-
Punkte-Toleranz dem Rechtsgleichheitsprinzip, da jedem Gesuch-
stellern die gleiche Spanne eingeräumt wird, bis zu welcher Verfeh-
lungen folgenlos bleiben. Zusammenfassend ergibt sich daher, dass
die 10-Punkte-Toleranz als nicht gegen das LwG-CH verstossend zu
bezeichnen und daher zu berücksichtigen ist (Erw. 2.3.3.2.2.).
(...)