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42 Private Sicherheitsdienste; Legalitätsprinzip
- Zur Kontrolle öffentlicher Verkehrsanordnungen und Verkehrsbe-
schränkungen bedarf ein Sicherheitsdienstleistungsunternehmen der
Bewilligung nach § 57 Abs. 1 lit. d des Polizeigesetzes; der Beizug
durch die Gemeinde erfordert die Zustimmung des DVI (§ 20 Abs. 3
Polizeigesetz).
- Die gewerbsmässige Parkplatzkontrolle von privaten Parkflächen
mit gerichtlichem Verbot ist kein bewilligungspflichtiger privater Si-
cherheitsdienst.
Urteil des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 19. November 2013 in Sa-
chen A., B. und Wettbewerbskommission gegen DVI (WBE.2013.251/304).
Aus den Erwägungen
2.4.
2.4.1.
Das Polizeigesetz regelt im 3. Abschnitt die privaten Sicher-
heitsdienste. Nach § 57 Abs. 1 lit. c PolG untersteht u.a. die gewerbs-
mässig ausgeübte Bewachung von Grundstücken durch private Si-
cherheitsdienste der Bewilligungspflicht. Die Bewilligung ist für
Selbständigerwerbende, Personengesellschaften und juristische Per-
sonen erforderlich (§ 57 Abs. 2 PolG) und wird vom DVI erteilt
(Abs. 4). Die Anstellung von Arbeitnehmern unterliegt einer Melde-
pflicht (Abs. 2). Die Voraussetzungen für die Bewilligung, die
Zuständigkeit und die Modalitäten der Ausführung von Sicherheits-
diensten regeln Abs. 3 und 4 von § 57 PolG. Das DVI als sachzu-
ständiges Departement entscheidet auch über die Anerkennung aus-
serkantonaler Bewilligungen (§ 57 Abs. 5 PolG).
Die Rüge der Beschwerdeführer 1 und 2 der fehlenden Zustän-
digkeit des DVI ist unbegründet. Innerhalb des zuständigen Depar-
tements kann jede Verwaltungseinheit ein Sachgeschäft bearbeiten,
sofern in einem (materiellen) Gesetz keine bestimmte Abteilung oder
Verwaltungsstelle für zuständig erklärt wird.
2.4.2.
Die Bewilligungspflicht der privaten Sicherheitsdienste berührt
eine privatwirtschaftliche Tätigkeit. Sie beschränkt den Zugang der
Beschwerdeführer 1 und 2 zur wirtschaftlichen Geschäftstätigkeit im
Kanton Aargau. Das Bewilligungserfordernis erschwert die Ge-
schäftsausübung und stellt einen schwerwiegenden Eingriff in die
Wirtschaftsfreiheit dar (Art. 27 BV und § 20 KV; REGINA KIENER/
WALTER KÄLIN, Grundrechte, 2. Aufl., Bern 2013, S. 363 f. mit Hin-
weisen; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Grundrechtseingriffe, in: Die
neue Bundesverfassung, Berner Tage für die juristische Praxis 1999,
Bern 2000, S. 150 f.).
Die Wirtschaftsfreiheit gilt nicht schrankenlos, sondern sie
kann, sofern es sich um Massnahmen handelt, die sich nicht gegen
den Wettbewerb richten (Art. 94 Abs. 4 BV), gestützt auf Art. 36 BV
eingeschränkt werden (BGE 128 I 92, Erw. 2a).
Ein Bewilligungserfordernis für die gewerbsmässige Tätigkeit
der Beschwerdeführer 1 und 2 muss im Gesetz selbst vorgesehen
sein (Art. 36 Abs. 1 Satz 1 BV). Zudem werden aufgrund der intensi-
ven Betroffenheit des Schutzobjektes auch höhere Anforderungen an
die Normdichte gestellt (vgl. MARKUS SCHEFER, Die Beeinträchti-
gung von Grundrechten, Bern 2006, S. 53 f.; PIERRE TSCHANNEN/
ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungs-
recht, 3. Aufl., Bern 2009, S. 143). Art. 78 Abs. 1 KV verlangt, dass
alle wichtigen Bestimmungen des kantonalen Rechts in der Form des
Gesetzes erlassen werden. Wichtige Bestimmungen sind namentlich
jene, welche aufgrund der Intensität der Regelung für die betroffenen
Personen, insbesondere der Betroffenheit in Grundrechtspositionen,
wesentlich sind oder finanzielle Auswirkungen für die Privaten zeiti-
gen (vgl. KURT EICHENBERGER, Verfassung des Kantons Aargau,
Textausgabe mit Kommentar, Aarau/Frankfurt a.M./Salzburg 1986,
§ 78 Rz. 13 ff.).
2.4.3.
Das Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 und 36 Abs. 1 BV; § 2
VRPG) verlangt, dass die gesetzliche Grundlage eine generell-ab-
strakte Struktur aufweist (Erfordernis des Rechtssatzes), dass der
Rechtssatz demokratisch ausreichend legitimiert ist (Erfordernis des
Gesetzes im materiellen bzw. formellen Sinn) und ausreichend be-
stimmt ist (Erfordernis der genügenden Normdichte). Je gewichtiger
der Grundrechtseingriff, desto höhere Anforderungen sind an die
Normstufe und Normdichte zu stellen. Schwere Eingriffe benötigen
eine klare und genaue Grundlage im formellen Gesetz selbst
(TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 19 N 2, 42; ULRICH
HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 379 ff.;
AGVE 2007, 118).
Beim Polizeigesetz handelt es sich um ein Gesetz im formellen
Sinn (§ 78 Abs. 1 KV). Das Bewilligungserfordernis für gewerbs-
mässige Bewachung von Grundstücken durch private Sicherheits-
dienste ist im Gesetz selbst vorgesehen (§ 57 Abs. 1 lit. c PolG).
2.5.
2.5.1.
Das Strassenverkehrsgesetz ordnet u.a. den Verkehr auf den
öffentlichen Strassen (Art. 1 Abs. 1 SVG). Die Verkehrsregeln
(Art. 26-57a) gelten für die Führer von Motorfahrzeugen und die
Radfahrer auf allen, dem öffentlichen Verkehr dienenden Strassen
(Art. 1 Abs. 2 SVG). Strassen sind die von Motorfahrzeugen, motor-
losen Fahrzeugen oder Fussgängern benützten Verkehrsflächen
(Art. 1 Abs. 1 VRV). Öffentlich sind Strassen, die nicht ausschliess-
lich privatem Gebrauch dienen (Art. 1 Abs. 2 VRV).
Auf öffentlichen Verkehrsflächen privater Eigentümer kann die
Behörde nach Anhören der Eigentümer Verkehrsanordnungen und
Verkehrsbeschränkungen verfügen (Art. 113 Abs. 1 SSV). Übertre-
tungen der Strassenverkehrsvorschriften des Bundes können in ei-
nem vereinfachten Verfahren mit Ordnungsbussen geahndet werden
(Ordnungsbussenverfahren; vgl. Art. 1 Abs. 1 des Ordnungsbus-
sengesetzes vom 24. Juni 1970 [OBG; SR 741.03] und Ordnungsbus-
senverordnung vom 4. März 1996 [OBV; SR 741.031]).
Nach der Systematik und Begrifflichkeit des kantonalen Poli-
zeirechts ist die Überwachung und Kontrolle des ruhenden Stras-
senverkehrs auf dem ganzen Gemeindegebiet Teil der lokalen Sicher-
heit und gehört zu den Aufgaben der Gemeinden (§ 4 Abs. 2 lit. c
PolG). Die kommunale Zuständigkeit in dieser verkehrspolizeilichen
Aufgabe ist umfassend, insbesondere erfasst sie auch die Bearbei-
tung von Übertretungen sowie Vergehen im Bereich des Strassenver-
kehrsrechts (vgl. dazu § 3 Abs. 1 lit. a und § 3 Abs. 2 des Dekrets
über die Gewährung der öffentlichen Sicherheit vom 6. Dezember
2005 (Polizeidekret, PolD; SAR 531.210). Im Bereich verfügter
Verkehrsanordnungen und Verkehrsbeschränkungen auf privatem
Grund (Art. 113 Abs. 1 SSV) ist die Kontrolle deren Einhaltung
daher Teil der lokalen Sicherheit und gehört zu den Aufgaben der
Gemeinden.
Zur Übertragung von Kontrolltätigkeiten in diesem Bereich be-
darf das Sicherheitsunternehmen der Bewilligung nach § 57 Abs. 1
lit. d PolG (Wahrnehmung von Sicherheitsaufgaben im Auftrag des
Kantons oder von Gemeinden). Der Beizug privater Sicherheits-
dienste durch die Gemeinden bedarf der Zustimmung des DVI (§ 20
Abs. 3 PolG; Weisungen des DVI, Tätigkeiten der privaten Sicher-
heitsdienste, Ziff. 4.4, S. 5).
2.5.2.
Demgegenüber erfolgt die Kontrolle von privaten Parkflächen
durch die Beschwerdeführer 1 und 2 im Hinblick auf die Einhaltung
eines gerichtlichen Verbots nach Art. 258 f. ZPO und im Auftrag von
privaten Liegenschaftseigentümern. Das gerichtliche Verbot ist zivil-
prozessual und dient dem verstärkten Besitzesschutz. Die Beschwer-
deführer 1 und 2 kontrollieren nicht die Einhaltung von im Verfahren
nach Art. 107 ff. SSV verfügten Verkehrsanordnungen und Verkehrs-
beschränkungen. Verkehrsregelung und Verkehrsdienste werden
ebenfalls nicht betrieben (vgl. Art. 3 Abs. 1 lit. a Ziff. 2 des Konkor-
dats über private Sicherheitsdienstleistungen vom 12. November
2010, welchem der Kanton Aargau bisher nicht beigetreten ist, sowie
Art. 67 Abs. 3 SSV). Es besteht auch keine Verfügungsbefugnis ge-
genüber Verkehrsteilnehmern und es wird keine hoheitliche Tätigkeit
wahrgenommen. Das Ordnungsbussenverfahren gelangt bei dieser
Kontrolltätigkeit nicht zur Anwendung und das Einverlangen von
Umtriebsentschädigungen hat keinen pönalen Charakter. Die Kon-
trolltätigkeit hat daher keine sicherheitsbezogene öffentliche Funk-
tion und die Einleitung eines Strafverfahrens ist davon abhängig,
dass ein Strafantrag gestellt wird.
Unter diesen Umständen liegt kein Sicherheitsdienst nach § 57
PolG vor.