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IV. Bau-, Raumentwicklungs- und Umweltschutzrecht
26 Baubewilligung
Bauvorhaben in einem im ISOS verzeichneten Gebiet von nationaler Be-
deutung: Interessenabwägung zwischen den ISOS-Schutzanliegen und
dem raumplanerischen Ziel der Verdichtung (Art. 3 Abs. 3 lit. a^bis RPG)
Urteil des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 14. Juni 2016 in Sachen A.
und Mitbeteiligte gegen B. AG, Stadtrat Aarau sowie Regierungsrat
(WBE.2015.179).
Aus den Erwägungen
1.
1.1.
Streitgegenstand des Verfahrens bildet eine Baubewilligung des
Stadtrats Aarau im Spannungsfeld zwischen Verdichtung und
Ortsbildschutz als Teilaspekte der Siedlungsentwicklung. Auf dem
streitbetroffenen Grundstück soll ein zweigeschossiges, von einer
Gartenanlage umgebenes Wohnhaus mit zwei Garagen durch zwei
im Volumen grössere Wohnhäuser (mit je drei Vollgeschossen und
insgesamt 10 Wohnungen) sowie eine verbindende Tiefgarage im
Untergeschoss ersetzt werden. Die Parzelle befindet sich im "Garten-
stadtquartier" Zelgli, in der Wohnzone W3^bis gemäss Nutzungsplan
der Stadt Aarau. Das Zelgli-Quartier ist im Bundesinventar der
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung
(ISOS) verzeichnet (als Gebiet 15) und dem "Erhaltungsziel B"
zugeordnet, d.h. in seiner Struktur zu erhalten.
1.2. (...)
1.3.
Im Streit steht auf kommunaler Rechtsebene insbesondere die
richtige Beurteilung der §§ 7, 8 und 58 BNO der Stadt Aarau.

§ 7 BNO hält fest:
"¹ Die Wohnzone W3^bis dient der strukturellen Erhaltung und massvollen Ver-
dichtung der zentrumsnahen, durch eine starke Durchgrünung geprägten Wohnquar-
tiere mit weitgehend einheitlicher Bebauungsstruktur.
² Die Durchgrünung mit Bäumen, Sträuchern, Hecken usw. ist soweit möglich
zu erhalten oder entsprechend neu zu gestalten. Flachdächer sind soweit möglich zu
begrünen.
³ Die Vorgärten und die Art der Abschlüsse gegenüber dem Strassenraum sind
quartiertypisch zu gestalten. Höhenunterschiede gegenüber der Strasse sind mit
Stützmauern zu gestalten, welche direkt an die Grundstücksgrenze anschliessen. Zu-
gänge, Zufahrten und Abstellplätze dürfen in der Regel höchstens ein Drittel der
Grundstücksbreite beanspruchen.
⁴ Wo städtebauliche Interessen im Sinne von Abs.1 es erfordern, kann von den
Grundmassen abgewichen werden.
⁵ Mit dem Baugesuch ist ein Plan über die Umgebungsgestaltung einzu-
reichen."
§ 8 BNO lautet unter der Marginalie "Grundmasse" wie folgt:
E W2 W3 W3^bis
Ausnützungsziffer 0,4 0,5 0,6 0,6
Anzahl Vollgeschosse 2 2 3 3
Grenzabstand einheitlich 4 4 - -
kleiner - - 5 5
grösser - - 8 8
max. Gebäudelänge - 50 m 60 m 30 m
max. Gebäudetiefe - 15 m 15 m -
Gemäss der kantonalen Bestimmung von § 42 Abs. 1 BauG
müssen sich Gebäude hinsichtlich Grösse, Gestaltung und Ober-
fläche des Baukörpers sowie dessen Aussenraumes so in die Umge-
bung einordnen, dass eine gute Gesamtwirkung entsteht. § 58 BNO
Aarau sieht darüber hinaus Folgendes vor:

"Bauten, Aussenräume und Anlagen sind gut zu gestalten. Sie haben sich in
Lage, Stellung, Volumen und Erscheinung in das Stadt-, Quartier- und Strassenbild
einzufügen und die Einheitlichkeit, die wesentlichen Merkmale und den Massstab
des Quartiers oder des Strassenzuges sowie deren Entwicklungsmöglichkeiten zu
wahren."
2.
2.1.
Die Vorinstanz überprüfte zunächst die Grundmasse gemäss
§ 8 BNO (Ausnützungsziffer; Anzahl Vollgeschosse; kleiner und
grosser Grenzabstand; maximale Gebäudelänge) und kam zum
Schluss, dass sie eingehalten seien. Sei dies der Fall, brauche nicht
weiter untersucht zu werden, ob die Überbauung den Zielsetzungen
von § 7 Abs. 1 BNO widerspreche. Es sei nicht davon auszugehen,
dass die vom zuständigen Planungsorgan (Einwohnerrat Aarau) auf-
grund einer Interessenabwägung festgelegten Grundmasse von den
städtebaulichen Interessen abweichen, welche das gleiche Planungs-
organ im gleichen Zeitpunkt definiert habe. Zudem erübrige sich die
Abklärung, ob sich gemäss § 7 Abs. 4 BNO eine Abweichung von
den Grundmassen zur Wahrung städtebaulicher Interessen rechtfer-
tige. Andernfalls verlören die demokratisch beschlossenen, generell-
abstrakten Vorschriften über die Grundmasse ihren der Rechtssicher-
heit sowie Voraussehbarkeit dienenden, planungsleitenden Sinn und
die Verwaltung wäre kaum noch an das Recht gebunden. Betreffend
Ästhetik / Ortsbildschutz (§ 58 BNO; § 42 BauG) schützte die Vorin-
stanz den Einordnungsentscheid des Stadtrats Aarau unter Berück-
sichtigung der Gemeindeautonomie. Soweit die Grundmasse wie hier
nicht voll ausgeschöpft seien, bestehe grundsätzlich auch ein
Entscheidungsspielraum betreffend Ästhetik und Gestaltung und da-
mit auch Raum für die Abwägung verschiedener Interessen.
Zur Formulierung der durch Aufnahme des Gebiets ins ISOS
ausgedrückten Interessen hatte der regierungsrätliche Rechtsdienst
mit Zustimmung der Beteiligten die Eidgenössische Natur- und Hei-
matschutzkommission (ENHK) mit der Begutachtung beauftragt.
(...) Das Gutachten der ENHK vom 15. Juli 2014 (nachfolgend:
ENHK-Gutachten) beurteilt den Neubau von zwei im Volumen we-
sentlich grösseren Gebäuden insgesamt als schwerwiegenden Ein-

griff in die bestehende Bebauungsstruktur und das Erscheinungsbild
des Quartiers.
Die Vorinstanz erwog allerdings, eine Verdichtung lasse sich
ohne Schmälerung der von der ENHK aus dem ISOS abgeleiteten
Schutzziele ("Ungeschmälerte Erhaltung der Bebauungsstruktur mit
ihrer charakteristischen Parzellierung, Körnigkeit und Anordnung"
und "Ungeschmälerte Erhaltung des Erscheinungsbilds des Quartiers,
insbesondere der Individualität des architektonischen Ausdrucks und
der Grosszügigkeit der Gartenanlagen") nicht verwirklichen. Der
Einwohnerrat Aarau habe beim Erlass der einschlägigen Nutzungs-
vorschriften 2001 die Ausmasse (inklusive halbierte Gebäudelänge
von 60 m auf 30 m) als ortsbildverträglich qualifiziert. Würde die
Kritik der ENHK am Volumen der Bauten zum Massstab genommen,
würde die Zonenordnung generell ausser Kraft gesetzt. Eine solche
Wirkung könne § 42 BauG bzw. § 58 BNO nicht zukommen.
Deshalb habe der Stadtrat zu Recht bei der Beurteilung des Orts-
bildschutzes auf die der Zonenordnung und den Grundmassen inne-
wohnende, für ihn verbindliche Interessenabwägung des Einwoh-
nerrats als zuständiges Planungsorgan abgestellt. Die Bewilligung sei
bezüglich Volumen der Bauten nicht zu beanstanden.
(...)
2.2.-2.3. (...)
3.
3.1.
Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung gilt das ISOS
lediglich bei der Erfüllung von Bundesaufgaben (Art. 2 und 3 NHG)
in unmittelbarer Weise. Bei der Erfüllung von kantonalen (und kom-
munalen) Aufgaben - wie der Nutzungsplanung oder der Erteilung
von Baubewilligungen, soweit nicht das Bundesrecht konkret ihre
Voraussetzungen regelt (dazu Urteil des Bundesgerichts vom
11. März 2014 [1C_700/2013], Erw. 2.2 am Ende) - wird der Schutz
von Ortsbildern durch kantonales (und kommunales) Recht gewähr-
leistet. Dies ergibt sich verfassungsrechtlich aus Art. 78 Abs. 1 BV,
wonach die Kantone für den Natur- und Heimatschutz zuständig
sind. Auch bei der Erfüllung von kantonalen (und kommunalen) Auf-
gaben sind Bundesinventare wie das ISOS jedoch von Bedeutung.

Die Pflicht zur Beachtung findet ihren Niederschlag zum einen in der
Anwendung der die Schutzanliegen umsetzenden (Nutzungs-) Pla-
nung; zum andern darin, dass im Einzelfall erforderliche
Interessenabwägungen im Lichte der Heimatschutzanliegen vorzu-
nehmen sind (Urteil des Bundesgerichts vom 6. Januar 2015
[1C_130/2014/1C_150/2014; "Steig"], Erw. 3.2 mit weiteren
Hinweisen auf die Praxis).
3.2.-3.4. (...)
3.5.
In der Frage, ob die ISOS-Schutzanliegen im vorliegenden Ver-
fahren Beachtung finden können, ist somit den Beschwerdeführern
darin zuzustimmen, dass die Einhaltung der quantitativen Grund-
masse nicht von der Interessenabwägung zwischen Erhaltung und
Verdichtung entbindet. Die blosse Prüfung abstrakter Grundmasse
(§ 8 BNO) würde der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur ISOS-
Beachtungspflicht im Rahmen kantonaler Aufgaben nicht gerecht. Im
Interesse einer massvollen Verdichtung sind dieser vielmehr die
Anliegen des Natur- und Heimatschutzes (gemäss ISOS) bei der An-
wendung der BNO abwägend gegenüberzustellen. Somit ist die
Vorinstanz zu Unrecht davon ausgegangen, dass eine Interessabwä-
gung (bezüglich Ortsbildschutz) bereits abschliessend durch den Ein-
wohnerrat durch Verankerung der Grundmasse getroffen worden sei.
Mit einem allgemeinen Verweis auf eine generell-abstrakte Wertung
(wie § 8 BNO) kann nicht von einer im Einzelfall erforderlichen
Interessenabwägung Abstand genommen werden. Damit münden die
vorstehenden Erwägungen in eine Abwägung von Verdichtung und
Strukturerhaltung bzw. Ortsbildschutz (ISOS-Schutzanliegen) im
Rahmen der ermessensweisen Anwendung der §§ 7 und 58 BNO.
Die grundsätzliche Beachtung des ISOS im Einzelfall würde -
entgegen dem angefochtenen Entscheid - auch die BNO bzw. Grund-
masse nicht ausser Kraft setzen. Wie die Beschwerdeführer berech-
tigt einräumen, ist durchaus denkbar, dass ein Bauvorhaben die
Masse ausnützt und gleichzeitig vor der ISOS-Beachtungspflicht
standhält.
3.6. (...)
4.

4.1.-4.5. (...)
5.
5.1.
Zum schützenswerten Ortsbild der Stadt Aarau hält das ENHK-
Gutachten fest:
"Aarau wird im ISOS [...] als Stadt von nationaler Bedeutung aufgeführt. [...]
Im 19. Jahrhundert wuchs die Bevölkerungszahl rasch an und Aarau dehnte sich
über die mittelalterlichen Stadtgrenzen aus. Die Stadt entwickelte sich zunächst in
Richtung Osten. Mit der Eröffnung der Bahnstation 1858 wurden die Voraussetzun-
gen für eine weitere Stadtentwicklung südlich der Bahngleise geschaffen, wo In-
dustrieareale und Wohnsiedlungen entstanden.
Ab dem Ende des 19. Jahrhunderts, vor allem aber in den ersten Jahrzehnten
des 20. Jahrhunderts entwickelte sich Aarau immer weiter in südlicher Richtung. Es
entstanden Einfamilienhäuser und Villen innerhalb der Strukturen der Gartenstadt
mit weitgehend einheitlicher Parzellierung, grosszügigen, mit hohen Bäumen durch-
setzten Gartenanlagen und wenig befahrenen Quartierstrassen, die von mitunter
parkartigen Gärten gesäumt werden.
Das ISOS spricht der Stadt Aarau neben ,,gewissen" Lagequalitäten und
besonderen räumlichen Qualitäten auch besondere architekturhistorische Qualitäten
als gut erhaltene mittelalterliche Stadt mit klar erkennbaren Aufbauphasen zu. Als
bedeutende Aufbauphasen hebt das ISOS verschiedene Stadterweiterungen mit epo-
chenspezifisch ausgeprägter Bausubstanz hervor, darunter die Wohnquartiere aus
dem 19. und aus der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts, zu denen auch das Gebiet
der südlichen Gartenstadt gehört. [...]
Im Baugebiet G15 sind die Bauten meist zweigeschossig und weisen hohe
Giebel auf. Es finden sich aber auch Bauten und ganze Siedlungsteile mit
eingeschossigen Gebäuden und vereinzelt dreigeschossige Bebauungsstrukturen.
Unmittelbar südlich der durch das zu beurteilende Bauvorhaben betroffenen Parzelle
X. stehen - jeweils in der Parzellenmitte und damit deutlich von der Y. Strasse
zurückversetzt - zwei dreigeschossige Mehrfamilienhäuser.
Stilistisch sind die Bauten uneinheitlich. Für das Quartier charakteristisch ist
vielmehr eine grosse architektonische Vielfalt. Es finden sich Anleihen an den Histo-
rismus, den Jugendstil, den Schweizer Heimatstil, das Neue Bauen, aber auch an die
Sachlichkeit der Nachkriegsmoderne. Vereinzelte Villen sind zudem ab den Siebzi-
ger Jahren des 20. Jahrhunderts bis in die jüngste Zeit entstanden."

Die ENHK konkretisierte die Schutzziele des ISOS für das Gar-
tenstadtquartier Zelgli wie folgt: Ungeschmälerte Erhaltung der Be-
bauungsstruktur mit ihrer charakteristischen Parzellierung, Körnig-
keit und Anordnung. Ungeschmälerte Erhaltung des Erscheinungsbil-
des des Quartiers, insbesondere der Individualität des architekto-
nischen Ausdrucks und der Grosszügigkeit der Gartenanlagen.
Die ENHK beurteilte das umstrittene Bauvorhaben und hielt
dazu im Gutachten Folgendes fest: Die bestehende lockere und stark
durchgrünte Bebauungstruktur, mit gleichmässigen Bauvolumen und
regelmässiger Parzellierung der Grundstücke, lasse die Qualitäten
der Gartenstadt im Quartier Zelgli heute sehr gut erkennen. Der Neu-
bau mit zwei wesentlich voluminöseren, eng zueinander stehenden
Baukörpern (Grundrissfläche je von ca. 13.00 x 17.50 m) weiche we-
sentlich von der quartiertypischen Struktur ab, insbesondere in Be-
zug auf die Anordnung der Gebäude innerhalb der Parzelle und das
Verhältnis zwischen Bauten und umgebenden Gartenanlagen. Das
Volumen werde durch die seitlich auf einer Linie ausgerichtete Stel-
lung und durch den geringen Gebäudeabstand zwischen den Baukör-
pern - die je nach Standort als einziger Baukörper in Erscheinung
träten - wesentlich verstärkt. (...) Das Vorhaben vermöge bezüglich
Stellung und Volumen die Qualitäten der durchgrünten Gartenstadt
nicht zu gewährleisten. Insgesamt müsse der Neubau als ein schwer-
wiegender Eingriff in die bestehende Bebauungsstruktur und das Er-
scheinungsbild des Quartiers beurteilt werden. Die historische Quar-
tierstruktur erfahre, insbesondere vom öffentlichen Raum aus be-
trachtet, eine Veränderung, die zu einer grundlegenden Schwächung
des Gartenstadtcharakters führe. (...)
5.2. (...)
5.3.
Allerdings bringen Vorinstanz und Stadtrat zu Recht vor, dass
die ENHK - wie sie selbst einräumt - keine Interessenabwägung
zwischen der Erhaltung des Ortsbilds bzw. den ISOS-Schutzanliegen
und der "Siedlungsentwicklung nach innen" vorgenommen, sondern
die (umfassende) Wahrung der ISOS-Erhaltungsziele ("ungeschmä-
lerte Erhaltung") beurteilt hat. Dagegen ist im Rahmen der Erfüllung
kantonaler Aufgaben wie hier die Pflicht zur Beachtung des ISOS er-

füllt, wenn dessen Schutzanliegen im Rahmen einer Interessenabwä-
gung berücksichtigt werden. Die Beachtungspflicht steht mit anderen
Worten einer Abwägung mit dem seitens der Gemeinde klar
bekundeten Ziel der Verdichtung (§ 7 Abs. 1 BNO Aarau) nicht
entgegen. Auch Art. 3 Abs. 3 lit. a^bis RPG hält fest, dass die Sied-
lungen nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten und in
ihrer Ausdehnung zu begrenzen sind. Insbesondere sollen Massnah-
men getroffen werden zur besseren Nutzung der brachliegenden oder
ungenügend genutzten Flächen in Bauzonen und der Möglichkeiten
zur Verdichtung der Siedlungsfläche. Bei der Verdichtung handelt es
sich also nicht nur um ein kommunales, sondern auch bundesrecht-
lich abgestütztes und heute zunehmend beachtetes, öffentliches In-
teresse. Auch das Bundesgericht hat im Urteil vom 6. Januar 2015
(1C_130/2014 / 1C_150/2014 ["Steig"], Erw. 4.7) die innere Ver-
dichtung als gewichtiges öffentliches Interesse bezeichnet. Dies
relativiert die im ENHK-Gutachten getroffenen Aussagen insofern,
als dass - wie die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hat - sich die Be-
bauungsstruktur und die Grosszügigkeit der Gartenanlagen nicht
ungeschmälert erhalten lassen, wenn die Zone - massvoll - verdich-
tet werden soll. Dies bedeutet auch, dass massvolle Abstriche bezüg-
lich Erhaltung unumgänglich und im Sinne einer Abwägung auch zu-
lässig sind.
Nur in diesem Sinne sind die im ENHK-Gutachten getroffenen
Aussagen zu relativieren. Nicht zu beanstanden ist, dass die ENHK
die Schutzziele der Inventarisierung im Rahmen des Gutachtens kon-
kretisiert hat. Entscheidend und zu prüfen ist, ob das streitige
Bauvorhaben die Schutzanliegen des ISOS beeinträchtigt und falls
ja, ob diese Beeinträchtigung durch das öffentliche Interesse der Ver-
dichtung gerechtfertigt wird.
5.4.-5.5. (...)
6.
Gestützt auf das Gutachten der ENHK und den Augenschein ist
festzuhalten, dass das Bauvorhaben ein Ortsbild von nationaler Be-
deutung erheblich beeinträchtigen würde. An der Erhaltung des
national geschützten Ortsbildes besteht jedoch ein hohes öffentliches
Interesse. Dem gegenüber steht das gleichfalls öffentliche Interesse

der Raumplanung an einer verdichteten Bauweise. Dieses Interesse
ist indessen zu relativieren. Ausgehend vom bestehenden, unter-
nutzten Bebauungszustand führt praktisch jedes Neubauprojekt zu
einer höheren Ausnutzung und damit Verdichtung auf der streitbe-
troffenen Parzelle. Den privaten Interessen kommt deutlich weniger
Gewicht zu, da eine ortsbildverträgliche massvolle Verdichtung ohne
Weiteres möglich erscheint. Die Parzelle Nr. X. kann unbestrittener-
massen baulich genutzt werden, es entfällt lediglich die "Maximal-
variante". Bei der Interessenabwägung überwiegt demnach das Orts-
bildschutzinteresse die genannten gegenläufigen Interessen. Mit der
Bewilligung des Bauvorhabens überschritt der Stadtrat das ihm zu-
stehende, aufgrund der nationalen Schutzinteressen jedoch einge-
schränkte Beurteilungsermessen. Die Baubewilligung, welche den
Zielen des ISOS sowie den Vorgaben der kommunalen Nutzungspla-
nung (§§ 7 Abs. 1 und 58 BNO) widerspricht, ist rechtsfehlerhaft,
weshalb die Vorinstanz die Baubewilligung nicht hätte schützen dür-
fen. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und der angefochtene
Entscheid sowie die Baubewilligung vom 25. Februar 2013 sind
aufzuheben.