XI. Abgaben
48 Umweltrechtliches Verursacherprinzip; Äquivalenzprinzip; Legalitäts-
prinzip
- Einheitsgebühren für in die öffentliche Kanalisation eingeleitetes
sauberes Fremdwasser (im konkreten Fall Grundwasser, das zur
Kühlung von Maschinen verwendet wurde) und verschmutztes Ab-
wasser, dessen Beseitigung bei der ARA höhere Betriebskosten ver-
ursacht, verstossen gegen das umweltrechtliche Verursacherprinzip
sowie gegen das Äquivalenzprinzip und sind somit bundesrechts-
widrig.
- Mangels (genügender) Bestimmtheit des Rechtssatzes kann eine Ab-
wasserreglementsbestimmung, die im Einzelfall eine Gebührenre-
duktion (aus Billigkeitsgründen) zwar ermöglicht, jedoch nicht
zwingend vorschreibt und vor allem deren Bemessung nicht defi-
niert, nicht als Korrektiv herangezogen werden.
Urteil des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 23. Februar 2016 in
Sachen A. AG gegen Stadt B. (WBE.2015.187).
Aus den Erwägungen
1.
Dem vorliegenden Rechtsstreit liegt im Wesentlichen der fol-
gende Sachverhalt zugrunde: Die Beschwerdeführerin hat das von ihr
bis Ende 2013 mit Bewilligung des Kantons abgepumpte, zur Küh-
lung ihrer Maschinen verwendete Grundwasser nach Gebrauch über
ein "eingespitztes" Rohr der öffentlichen Abwasserleitung (Kanalisa-
tion) zugeführt. Der Stadtrat B. will diesen Zufluss erstmals an einer
Leitungszustandskontrolle vom 12. März 2012 festgestellt und zuvor
nichts davon gewusst haben. Das soll auch der Grund dafür gewesen
sein, weshalb bis zur Abgabeverfügung vom 22. April 2013 von der
Beschwerdeführerin jahrelang keine Abwasser-Benützungsgebühren
für die Einleitung des Grund- bzw. Kühlwassers in die Kanalisation
erhoben wurden. Gegenüber dem Kanton deklarierte die Be-
schwerdeführerin die folgenden Grundwasserfördermengen:
23'506 m3 im Jahr 2008, 20'379 m3 im Jahr 2009, 18'654 m3 im Jahr
2010 und 20'478 m3 im Jahr 2011. Diese Werte hat der Stadtrat auf
235'060 m3 im Jahr 2008, 203'790 m3 im Jahr 2009, 186'540 m3 im
Jahr 2010 und 204'780 m3 im Jahr 2011 korrigiert, weil seit Einbau
einer neuen Wasseruhr im Jahr 1994 mit modifiziertem Zählwerk
(gegenüber dem Vorgängermodell) der Wasserstand versehentlich je-
weils um den Faktor 10 zu niedrig abgelesen wurde. Für dieses Ver-
sehen hat sich die Beschwerdeführerin beim Stadtrat entschuldigt.
Für das Jahr 2007, für welches ein Messprotokoll fehlte, ging der
Stadtrat von einer Fördermenge von 207'540 m3aus, was dem Schnitt
der Fördermengen in den Jahren 2008-2011 entspricht. Um dem
Umstand Rechnung zu tragen, dass Kühlwasser einen geringeren
Verschmutzungsgrad aufweist als häusliches oder industrielles
Abwasser, multiplizierte der Stadtrat die genannten Fördermengen,
die nach Gebrauch in die Kanalisation gelangten, mit einem reduzier-
ten Verschmutzungsfaktor von 0,25 - der normale Verschmutzungs-
faktor beträgt 1 - und ermittelte auf diese Weise Abwassermengen
von 51'885 m3 im Jahr 2007, 58'765 m3 im Jahr 2008, 50'947 m3 im
Jahr 2009, 46'635 m3 im Jahr 2010 und 51'195 m3 im Jahr 2011.
Daraus resultieren bei einem Ansatz von Fr. 0.80 pro m3 Abwasser-
Benützungsgebühren von Fr. 41'508.00 für das Jahr 2007,
Fr. 47'012.00 für das Jahr 2008, Fr. 40'758.00 (aufgerundet) für das
Jahr 2009, Fr. 37'308.00 für das Jahr 2010 und Fr. 40'956.00 für das
Jahr 2011. Die Summe dieser Einzelpositionen beläuft sich auf
Fr. 207'542.00.
Die Vorinstanz schützte im Ergebnis den Entscheid des Stadt-
rats, der Beschwerdeführerin für das in die Kanalisation eingeleitete
Kühlwasser respektive eine nach Massgabe des geringeren Ver-
schmutzungsgrades ermittelte Teilmenge davon Abwasser-Benüt-
zungsgebühren von Fr. 0.80 pro m3 zu berechnen. Die Reduktion der
Gebühren von Fr. 207'542.00 auf Fr. 166'034.00 wurde damit be-
gründet, dass der Gebührenanteil 2007 von Fr. 41'508.00 im Verfü-
gungszeitpunkt (22. April 2013) schon verjährt gewesen sei.
2.
2.1. (...)
2.2.
§ 56 Abwasserreglement, dessen Abs. 1 mit dem Grundansatz
für die Abwasser-Benützungsgebühr die Beschwerdeführerin als
bundesrechtswidrig bemängelt, weist den folgenden Wortlaut auf:
"1Für die Benützung der Abwasseranlage wird von den Eigentümern
aller angeschlossenen Liegenschaften eine Gebühr von Fr. --.80 pro m3
verbrauchtem Frischwasser erhoben.
2Es wird eine Minimalgebühr von Fr. 50.-- pro Jahr erhoben.
3Für stark verschmutztes oder schwallweise abgegebenes Industrieab-
wasser werden aufgrund von Betriebsanalysen Zuschläge erhoben. Der
Stadtrat erlässt in solchen Fällen aufgrund der Betriebsanalyse jährlich
individuelle Gebührenverfügungen.
4Kann ein Betrieb eine dauernde wesentliche Reduktion der zur Be-
rechnung der Zuschläge erhobenen Werte nachweisen, so sind die Zu-
schläge entsprechend neu festzusetzen oder aufzuheben. Die neuen
Ansätze können von dem Zeitpunkt an angewendet werden, in welchem
der oben erwähnte Nachweis erbracht ist, frühestens aber von der
Einreichung des Gesuchs beim Stadtrat an.
5Die Benützungsgebühr kann ermässigt werden, wenn und soweit
nachgewiesenermassen, erlaubterweise und in erheblicher Menge
Frischwasser nach dem Gebrauch nicht der Kanalisation zugeleitet wird
(Landwirtschaftsbetriebe, Gärtnereien, Produktionsbetriebe, Kühlwasser
usw.). Der erforderliche Nachweis ist vom Abwassererzeuger zu
erbringen.
6Der Stadtrat ist ermächtigt, die Benützungsgebühr unter Berücksichti-
gung der Tarifstruktur derart festzusetzen, dass die Eigenwirtschaft-
lichkeit gewährleistet ist."
Für die Berechnung der Abwasser-Benützungsgebühr ist dem-
zufolge in der Regel auf die Menge verbrauchten Frischwassers ab-
zustellen, wobei unter dem Begriff "Frischwasser" nicht nur das aus
dem öffentlichen Wasserleitungsnetz der Gemeinde bezogene Wasser
zu verstehen ist, sondern beispielsweise auch das von Grundeigentü-
mern selbständig geförderte Grundwasser. Das stellt der nachfolgend
zitierte § 58 Abwasserreglement klar.
"1Der Wasserverbrauch wird als Summe der Bezüge aus dem öffentli-
chen Wasserleitungsnetz und aller übrigen verbrauchten Wassermen-
gen berechnet. Grundeigentümer mit eigener Wasserversorgung
(Quellen, Grundwasser, Bachwasserpumpenwerk), welche der öffent-
lichen Kanalisation Abwasser zuleiten, haben sich über die bezogene
Wassermenge auszuweisen und werden zu den gleichen Ansätzen wie
die Bezüger aus dem Gemeindewasserversorgungsnetz gebühren-
pflichtig. Liegen keine Messergebnisse oder sonstige genügende Nach-
weise vor, so stellt der Stadtrat den mutmasslichen Wasserverbrauch
nach Ermessen fest.
2Meteorwasser wird nur in die Berechnungen einbezogen, wenn es im
Betrieb verwendet wird (0.9 m3 pro m2 und Jahr)."
Keine Rolle spielt grundsätzlich, ob das verbrauchte und in die
Kanalisation eingeleitete Frischwasser nicht oder weniger als üblich
verschmutzt ist. § 56 Abwasserreglement differenziert lediglich zwi-
schen verbrauchtem Frischwasser und stark verschmutztem Indu-
strieabwasser. Für Letzteres werden Zuschläge erhoben. Abzüge für
nicht oder weniger als üblich verschmutztes Abwasser sind demge-
genüber nicht vorgesehen. Das ergibt sich auch unmissverständlich
aus § 30 Abwasserreglement, der wie folgt lautet:
"1Als Abwasser werden sämtliche Wässer bezeichnet, die abgeleitet
werden müssen.
2Die Abwässer umfassen die flüssigen und zum Teil festen Abgänge
aus Haushalt, Gewerbe und Industrie (Waschwasser, Spülwasser, Ba-
dewasser, Fäkalwasser, Regenwasser, Schnee, Schmelz- und Sicker-
wasser, Wasser von laufenden Brunnen, zufliessende Grund- und
Bachwässer usw.), gleichgültig, ob diese verschmutzt oder unver-
schmutzt sind."
Nur unverbrauchtes Meteorwasser wird aus der Berechnung der
Abwassermenge ausgeklammert (§ 58 Abs. 2 Abwasserreglement).
Immerhin gestattet § 31 Abs. 2 Abwasserreglement, dass neben
Brunnenwasser, Dachwasser von Wohnbauten und wärmeentzoge-
nem Wasser auch unverschmutztes Kühlwasser mit Bewilligung des
Stadtrates und der kantonalen Fachstelle in die Gewässer abgeleitet
werden kann. Durch den Verzicht auf die Einleitung in die Kanalisa-
tion fallen alsdann keine Abwasser-Benützungsgebühren an.
2.3.
Von der Möglichkeit, das zur Kühlung ihrer Maschinen verwen-
dete Grundwasser anstatt in die Kanalisation in ein oberirdisches Ge-
wässer abzuleiten oder versickern zu lassen (zur Versickerung vgl.
§ 31 Abs. 1 Abwasserreglement), hat die Beschwerdeführerin nach
übereinstimmender Parteidarstellung keinen Gebrauch gemacht. Die
Gründe hierfür sind umstritten. (...)
Entscheidend ist vorliegend, dass § 56 Abs. 1 i.V.m. § 58 Abs. 1
Abwasserreglement den Stadtrat B. - die Verjährung von öffentlich-
rechtlichen Gebührenforderungen (§ 5 VRPG und § 46 Abwasserreg-
lement) vorbehalten - ermächtigt, für das von der Beschwerdeführe-
rin - zu Recht oder zu Unrecht - in die Kanalisation eingeleitete
Kühlwasser Abwasser-Benützungsgebühren von Fr. 0.80 pro m3 ein-
geleitetes Wasser zu erheben, und zwar unabhängig davon, ob und
wie stark dieses Kühlwasser verschmutzt war. Nicht geteilt werden
kann aufgrund des Wortlauts und der Systematik der in Erw. 2.2 hier-
vor wiedergegebenen Reglementsbestimmungen die Auffassung der
Beschwerdeführerin, wonach § 56 Abs. 1 Abwasserreglement unver-
schmutztes Abwasser allenfalls gar nicht erfasse und insoweit eine
Gesetzeslücke vorliegen könnte (...). Dass mit Ausnahme von nicht
betrieblich verwendetem Meteorwasser auch sauberes in die Kanali-
sation eingeleitetes Fremdwasser unter den reglementarischen Ab-
wasserbegriff fällt, dient nicht zuletzt auch der angestrebten Len-
kungswirkung, dass nur verschmutztes Abwasser in die Kanalisation
eingeleitet und die Abwasserreinigungsanlage (ARA) nicht unnötig
mit zusätzlichen Mengen sauberen Abwassers belastet wird. Der vom
Stadtrat im vorliegenden Fall wegen fehlender Verschmutzung bzw.
eines geringen Verschmutzungsgrades des Kühlwassers gewährte
Abzug von 75 % (durch Reduktion des Verschmutzungsfaktors auf
0,25) lässt sich zwar aufgrund der Härtefall- und Ausnahmeklausel in
§ 49 durchaus mit dem Abwasserreglement vereinbaren, war aber
nicht zwingend, sondern stand im Ermessen des Stadtrats. Das Ab-
wasserreglement verleiht den Rechtsunterworfenen keinen durch-
setzbaren Anspruch auf eine Gebührenreduktion für nicht oder weni-
ger als üblich verschmutztes Abwasser.
Ausgehend davon stellt sich die Frage, ob § 56 Abs. 1 i.V.m.
§ 58 Abs. 1 Abwasserreglement - wie von der Beschwerdeführerin
postuliert - höherrangigem Recht widerspricht.
3.
3.1.-3.2. (...)
3.3.
3.3.1. (...)
3.3.2.
Davon ausgehend, dass die Ableitung von sauberem Fremdwas-
ser geringere Betriebskosten für die Abwasserbeseitigung verursacht
als (normal) verschmutztes Abwasser, verstösst eine Regelung wie
§ 56 Abs. 1 i.V.m. § 58 Abs. 1 Abwasserreglement, die für die Ablei-
tung von sauberem Fremdwasser und normal verschmutztem Abwas-
ser gleich hohe Benützungsgebühren (nach Massgabe der verbrauch-
ten Wassermenge) vorsieht und den unterschiedlichen Verschmut-
zungsgrad dieser beiden Abwasserarten ausser Acht lässt, gegen das
in Art. 74 Abs. 2 BV und Art. 60a Abs. 1 GSchG normierte umwelt-
schutzrechtliche Verursacherprinzip.
§ 49 Abwasserreglement kann aus zweierlei Gründen nicht als
Korrektiv herangezogen werden, um den § 56 Abs. 1 i.V.m. § 58
Abs. 1 Abwasserreglement inhärenten Verstoss gegen das Verursa-
cherprinzip wirksam auszugleichen.
Zum einen handelt es sich dabei, wie bereits dargelegt (siehe
Erw. 2.3 vorne), um eine Kann-Vorschrift, die den Stadtrat berech-
tigt, aber nicht verpflichtet, in offensichtlichen Härtefällen oder wo
die Anwendung des Reglements unangemessen wäre, Gebühren aus-
nahmsweise den besonderen Verhältnissen anzupassen. Einen justi-
ziablen Anspruch auf eine Gebührenreduktion für unverschmutztes
Abwasser gewährleistet diese Bestimmung, die dem Stadtrat ein
grosses Ermessen einräumt, nicht.
Zum anderen, und das steht hier im Vordergrund, ist § 49 Ab-
wasserreglement zu unbestimmt formuliert, um als gesetzliche
Grundlage für die Bemessung der Benützungsgebühren für die Ablei-
tung von sauberem Fremdwasser dienen zu können. Die Beschwer-
deführerin weist zu Recht auf das Erfordernis der genügenden Be-
stimmtheit des Rechtssatzes als Teilgehalt des Legalitätsprinzips hin,
dem § 49 Abwasserreglement in diesem Zusammenhang nicht zu ge-
nügen vermag. Im Bereich des Abgaberechts wird das Legalitätsprin-
zip besonders streng gehandhabt. Die Abgabe muss in einer generell-
abstrakten Rechtsnorm vorgesehen sein, die genügend bestimmt ist
(ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 2795 ff.).
Dieses Bestimmtheitserfordernis bezieht sich auf die wesentlichen
Elemente einer Abgabe (Kreis der Abgabepflichtigen, Gegenstand
der Abgabe und Bemessungsgrundlage in den Grundzügen), die in
einem Gesetz im formellen Sinn enthalten sein müssen. Die Festle-
gung der absoluten Höhe der Abgabe kann zwar nach hinreichend im
Gesetz bestimmten Kriterien an die Exekutive delegiert werden. Ge-
meint ist damit eine Übertragung der Rechtssetzungsbefugnis an den
Verordnungsgeber (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 2799 ff.). Die Bemessung von Kausalabgaben, namentlich von
Abwasser-Benützungsgebühren vollständig der rechtsanwendenden
Behörde zu überlassen, die Einzelfallentscheidungen trifft, würde
hingegen dem Legalitätsprinzip zuwiderlaufen, gleichgültig, ob für
die Bemessung der Kausalabgabe eine Praxis besteht oder nicht. Mit
dem Legalitätsprinzip wird nicht nur die Gleichbehandlung der
Rechtsunterworfenen, die Voraussehbarkeit staatlichen Handelns und
die Willkürfreiheit geschützt, sondern auch dem Gewaltenteilungs-
prinzip zum Durchbruch verholfen.
§ 49 Abwasserreglement umschreibt nicht einmal in den Grund-
zügen, wie und anhand welcher Kriterien die Abwasser-Benützungs-
gebühr für sauberes, in die Kanalisation eingeleitetes Fremdwasser,
die wegen des Verursacherprinzips geringer ausfallen muss als dieje-
nige für verschmutztes Abwasser, womit § 56 Abs. 1 Abwasserregle-
ment als Bemessungsgrundlage ausscheidet, zu bemessen ist.
Dementsprechend sah sich der Stadtrat B. veranlasst, beim Inge-
nieurbüro C. AG einen Bericht darüber einzuholen, wie die Benüt-
zungsgebühr für das von der Beschwerdeführerin in die Kanalisation
eingeleitete Kühlwasser zu berechnen ist, um dem Verursacherprin-
zip gerecht zu werden. Der betreffende Bericht vom 7. Februar 2013
mag dabei eine sachgerechte Methode für die Bemessung der in die-
sem speziellen Fall geschuldeten Benützungsgebühr präsentieren, die
möglicherweise sogar Allgemeingültigkeit beanspruchen kann. Das
ändert aber nichts daran, dass sich aus dem Abwasserreglement sel-
ber nicht die geringsten Anhaltspunkte dafür ergeben, aufgrund wel-
cher Überlegungen die Benützungsgebühr für die Ableitung von
unverschmutztem Abwasser auf einen Viertel des Ansatzes für ver-
schmutztes Abwasser zu reduzieren ist. Das Äquivalenzprinzip hilft
in dieser Situation nicht weiter. Solange nämlich nicht feststeht, wel-
cher Anteil an den Gesamtbetriebskosten für die Abwasserbeseiti-
gung auf sauberes Fremdwasser entfällt, kann der Wert der staatli-
chen Leistung nicht zuverlässig ermittelt werden.
Jedes Gesetz weist naturgemäss einen gewissen Grad an Unbe-
stimmtheit auf, was auch mit der beschränkten Voraussehbarkeit
künftiger Entwicklungen zusammenhängt (HÄFELIN/MÜLLER/UHL-
MANN, a.a.O., Rz. 344). Auch wenn der Beschwerdegegnerin lange
Zeit nicht bewusst gewesen sein sollte, dass die Beschwerdeführerin
im grossen Stil der Kanalisation unverschmutztes Kühlwasser zu-
führte, worauf weiter hinten zurückzukommen sein wird (...), musste
sie auf jeden Fall damit rechnen, dass eine bestimmte Menge saube-
res Fremdwasser in die Kanalisation gelangt. Obschon dieses grund-
sätzlich versickern zu lassen oder in oberirdische Gewässer einzulei-
ten ist, kann es nicht immer konsequent von der Kanalisation fernge-
halten werden. Diese Problematik war der Beschwerdegegnerin ge-
läufig. Das zeigt nicht zuletzt § 30 Abs. 2 Abwasserreglement, der
mit einem umfassenden Abwasserbegriff darauf aufbaut, dass eben
nicht nur Schmutzwasser in die Kanalisation eingeleitet wird. Diese
Bestimmung manifestiert auch den Willen der Beschwerdegegnerin,
für unverschmutztes Abwasser Benützungsgebühren zu verlangen.
Dafür hätte ein genügend bestimmter generell-abstrakter Rechtssatz
geschaffen werden können und müssen, anhand welcher sich die Be-
nützungsgebühren - abweichend von § 56 Abs. 1 Abwasserreglement
- verursachergerecht berechnen lassen.
In der heutigen Form bietet jedoch das Abwasserreglement kei-
ne Handhabe, für in die Kanalisation eingeleitetes sauberes Fremd-
wasser eine verursachergerecht ausgestaltete und aus dem Gesetzes-
text heraus hinreichend bestimmbare Benützungsgebühr zu erheben.
Insofern erweist sich § 56 Abs. 1 i.V.m. § 58 Abs. 1 Abwasserregle-
ment auch mit Rücksicht auf § 49 desselben Erlasses, der Gebühren-
reduktionen im Falle einer Ableitung von unverschmutztem Fremd-
wasser zwar ermöglicht, aber nicht zwingend vorschreibt, und vor
allem keine Bemessungsgrundlagen für den Umfang der Gebühren-
reduktion beinhaltet, als bundesrechtswidrig. § 56 Abs. 1 i.V.m. § 58
Abs. 1 Abwasserreglement genügt nicht nur den Anforderungen nach
Art. 60a Abs. 1 GschG nicht, sondern verletzt auch das Äquivalenz-
prinzip, das besagt, dass sich der individuelle Beitrag des Abgabe-
pflichtigen nach dem wirtschaftlichen Sondervorteil bemessen muss,
den er aus der betreffenden öffentlichen Einrichtung zieht (HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2788). Dieser wirtschaftliche
Sondervorteil ist für denjenigen, der sauberes Fremdwasser in die
Kanalisation einleitet, entsprechend den geringeren Betriebskosten
für die Abwasserbeseitigung kleiner als für den Verursacher von ver-
schmutztem Abwasser, was im Benützungsgebührentarif zwingend
abgebildet werden muss (vgl. das Urteil des Bundesgerichts vom
26. Oktober 2010 [2C_275/2009], Erw. 6.3).
4.
Wie gesehen (...), ist das Verwaltungsgericht nach § 95 Abs. 2
KV und § 2 Abs. 2 VRPG gehalten, Erlassen, die Bundesrecht wider-
sprechen, die Anwendung zu versagen. Wird § 56 Abs. 1 i.V.m. § 58
Abs. 1 Abwasserreglement auf die Ableitung von sauberem Fremd-
wasser wegen Bundesrechtswidrigkeit (Verletzung des Verursacher-
und des Äquivalenzprinzips) nicht angewandt, fehlt es an einer ge-
setzlichen Grundlage, um von der Beschwerdeführerin überhaupt Be-
nützungsgebühren für das Kühlwasser fordern zu können, das sie (in
den Jahren 2008-2011) in die Kanalisation eingeleitet hat, seien die
Gebühren nun (angemessen) reduziert worden oder nicht. Folglich ist
die streitgegenständliche Gebührenforderung unberechtigt. Das führt
zur von der Beschwerdeführerin beantragten Abänderung des vorin-
stanzlichen Urteils dahingehend, dass die Gebührenverfügung des
Stadtrats B. vom 22. April 2013 samt bestätigendem Einspracheent-
scheid vom 17. Juni 2013 aufgehoben wird.