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51 Gewerbliche Nutzung in einer Wohnzone.
- Bedeutung der Gemeindeautonomie bei der Auslegung einer kommu-
nalen Bestimmung (Erw. 2/a).
- Die Zulassung von nicht störendem Gewerbe nur als Nebennutzung
bezieht sich auf die Zone als Ganzes, nicht auf das einzelne Grund-
stück; Bauten mit ausschliesslicher gewerblicher Nutzung sind des-
halb nicht zonenfremd (Erw. 2/b).
Entscheid des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 12. Mai 2003 in Sa-
chen R. und Mitb. gegen Baudepartement.
Aus den Erwägungen
1. Vor einiger Zeit richtete die Beschwerdegegnerin im Gebäude
Nr. 586, das bis dahin ausschliesslich für Wohnzwecke verwendet
worden war, verschiedene Geschäftsräume ein. Die Nut-
zungsänderung betrifft vier Zimmer im Erdgeschoss, nämlich das
frühere Wohnzimmer mit einer Bruttogeschossfläche (BGF) von ca.
42 m2 (neu: Büro), zwei frühere Kinderzimmer mit ca. 10 bzw. 12 m2
BGF (neu: Büro bzw. Praxis) sowie das frühere Elternzimmer mit ei-
ner BGF von ca. 20 m2 (neu: Praxis). Benutzer dieser Räume sind
zur Zeit die Beschwerdegegnerin, welche eine Getreidehandelsfirma
mit einer Angestellten leitet und eine esoterische Praxis betreibt,
sowie ihr Ehemann M.R., Facharzt für Rheumatologie, der seine
Hauptpraxis in B. führt. Ausser Renovationsarbeiten wurden keine
baulichen Änderungen vorgenommen. Gegenwärtig wird die Liegen-
schaft nicht bewohnt; eine Wohnnutzung wäre aber jederzeit wieder
möglich.
2. a) Die Wohnzone W2, in welcher die Parzelle Nr. 692 gele-
gen ist, dient dem Wohnen; nicht störendes Gewerbe ist zugelassen
(§ 6 der Bau- und Nutzungsordnung der Gemeinde Unterentfelden
vom 2. Juni / 2. Dezember 1997 [BNO]). Als nicht störende Gewerbe
gelten in Wohnquartiere passende Kleinbetriebe mit geringem
Zubringerverkehr wie Läden, Büros und Geschäfte, die keine erheb-
lich grösseren Auswirkungen entfalten, als sie aus dem Wohnen ent-
stehen (§ 22 Abs. 1 BNO). Im vorliegenden Fall geht es um die Aus-
legung dieser Bestimmungen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die
Gemeinden bei der Ausscheidung und Definition der verschiedenen
Zonen (§ 13 Abs. 1, § 15 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a BauG) auf Grund
von § 106 KV verfassungsrechtlich geschützte Autonomie geniessen;
hierin eingeschlossen ist die Anwendung des autonomen Gemeinde-
rechts. Daraus folgt, dass sich das Verwaltungsgericht bei der Über-
prüfung einschlägiger gemeinderätlicher Entscheide zurückzuhalten
hat, zumindest soweit es bei den zu entscheidenden Fragen um rein
lokale Anliegen geht und weder überörtliche Interessen noch über-
wiegende Rechtsschutzanliegen berührt werden. Die Gemeinde kann
sich in solchen Fällen bei der Auslegung kommunalen Rechts insbe-
sondere dort auf ihre Autonomie berufen, wo eine Regelung unbe-
stimmt ist und verschiedene Auslegungsergebnisse rechtlich vertret-
bar erscheinen. Die kantonalen Rechtsmittelinstanzen sind hier ge-
halten, das Ergebnis der gemeinderätlichen Rechtsauslegung zu
respektieren und nicht ohne Not ihre eigene Rechtsauffassung an die
Stelle der gemeinderätlichen zu setzen. Die Autonomie der Ge-
meindebehörden hat jedoch auch in diesen Fällen dort ihre Grenzen,
wo sich eine Auslegung mit dem Wortlaut sowie mit Sinn und Zweck
des Gesetzes nicht mehr vereinbaren lässt (AGVE 2001, S. 299 f. mit
Hinweis).
b) aa) Der Gemeinderat vertrat im ablehnenden Bauge-
suchsentscheid vom 23. April 2001 den Standpunkt, der Souverän
habe das Schwergewicht der Wohnzonen W2 und W3 eindeutig auf
die Wohnnutzung gelegt. Als Nebennutzung - und nicht als Haupt-
nutzung - sei nicht störendes Gewerbe zugelassen. Dies bedeute, dass
die in den fraglichen Zonen liegenden Gebäude nebst einer unterge-
ordneten, nicht störenden Gewerbenutzung zum grössten Teil der
Wohnnutzung dienen müssten. Ein Haus, in dem ein nicht störendes
(Neben-)Gewerbe betrieben werde, müsse demzufolge bewohnt sein.
Das Wohnen müsse überwiegen. Hätte der Souverän eine Wohn- und
Gewerbezone gewollt, in der entweder Wohnen oder Gewerbe bzw.
Wohnen und Gewerbe gleichberechtigt zugelassen sind, hätte er
analog der Wohn- und Gewerbezone 3 eine Wohn- und Gewerbezone
2 ausgeschieden. Auch im vorinstanzlichen Verfahren hielt der Ge-
meinderat daran fest, dass die Wohnzonen in erster Linie dem Woh-
nen dienten. Aus dem Wortlaut von § 6 BNO gehe eindeutig hervor,
dass die beiden Sätze nicht gleichwertig seien: Satz 1 lege den
Hauptzweck der Zone, nämlich das Wohnen, fest, und im zweiten
Satz werde stipuliert, welche zusätzlichen oder ergänzenden (unter-
geordneten) Nutzungen möglich seien. In Unterentfelden verfügten
sämtliche Häuser in den Wohnzonen über Wohnräume. In einzelnen
Gebäuden seien zusätzliche stille Gewerbe integriert. Mit einer
Gutheissung der Beschwerde würde ein Präjudiz geschaffen, dessen
Folgen für die Gemeinde und speziell das Gebiet "Distelberg" mit
seiner bevorzugten Wohnlage nicht absehbar wären. Häuser könnten
so zu Bürokomplexen werden. Im verwaltungsgerichtlichen Be-
schwerdeverfahren hat der Gemeinderat dann auf eine Antragsstel-
lung verzichtet, und er führt dazu aus, die Argumente im vorinstanz-
lichen Entscheid hätten ihn bewogen, von einer Anfechtung beim
Verwaltungsgericht abzusehen; der Entscheid werde akzeptiert. Auf
Nachfrage des Verwaltungsgerichts hat der Gemeinderat klargestellt,
dass ihn die Auffassung des Baudepartements nicht überzeuge und er
nach wie vor der Meinung sei, Bauten mit ausschliesslich gewerbli-
cher Nutzung seien unabhängig von ihrer Immissionsträchtigkeit in
einer reinen Wohnzone zonenfremd; die Gewerbenutzung müsse dort
der Wohnnutzung so untergeordnet sein, wie das Umgekehrte in
einer reinen Gewerbezone der Fall sei.
bb) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine Norm
in erster Linie aus sich selbst heraus, d.h. nach Wortlaut, Sinn und
Zweck und den ihr zu Grunde liegenden Wertungen, aber auch nach
der Entstehungsgeschichte auszulegen. Auszugehen ist vom Wort-
laut, doch kann dieser nicht allein massgebend sein. Besonders wenn
der Text unklar ist oder verschiedene Deutungen zulässt, muss nach
seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung
weiterer Auslegungselemente, wie namentlich der Entstehungsge-
schichte der Norm, ihrem Zweck und ihrem Zusammenhang mit
andern Bestimmungen (Bundesgericht, in: ZBl 102/2001, S. 84, und
BGE 125 II 152, je mit Hinweisen; AGVE 1997, S. 336 mit Hinwei-
sen).
Klar ist zunächst, dass in der Wohnzone W2 dem Wohnen der
Vorrang zukommt; dies ist der Hauptzweck, und die gewerbliche
Nutzung darf nur eine untergeordnete Rolle spielen (Erich
Zimmerlin, Baugesetz des Kantons Aargau, Kommentar, 2. Auflage,
Aarau 1985, §§ 130-33 N 4; AGVE 1994, S. 370). Nach dem Wort-
laut von § 6 BNO ist dieses Verhältnis von Haupt- und Nebennut-
zung aber auf die Zone als Ganzes und nicht auf das einzelne Grund-
stück bezogen. Insoweit lässt die Bestimmung keinen Auslegungs-
spielraum. Es ist also zulässig, eine Liegenschaft ausschliesslich
einer gewerblichen Nutzung zuzuführen, wie es die Beschwerdegeg-
nerin getan hat. Der Gemeinderat befürchtet nun allerdings, bei einer
solchen Auslegung könne die gewerbliche Nutzung als Folge der
präjudiziellen Wirkung ein von den Zonenvorschriften nicht mehr
abgedecktes Übergewicht erhalten bzw. der Zonenzweck vereitelt
werden. Rein theoretisch ist dies zwar möglich. Ein Blick auf die
Gegebenheiten in den Wohnzonen ganz allgemein zeigt indessen,
dass die Nutzungsweise eine andere ist und die Wohnnutzung in aller
Regel weit überwiegt. Dies hängt wohl weitgehend mit der Steue-
rung durch den Markt zusammen. Wohnzonenland ist normalerweise
einer Preiskategorie zugeordnet, die für gewerbliche Aktivitäten
nicht ohne Weiteres attraktiv ist. Dazu kommt, dass ausschliesslich
"in Wohnquartiere passende Kleinbetriebe mit geringem Zu-
bringerverkehr" zugelassen sind (§ 22 Abs. 1 BNO), womit sich der
Kreis der möglichen Nutzungen relativ stark reduziert. Schliesslich
stehen einem unkontrollierbaren Überhandnehmen von Gewerbebe-
trieben in den Wohnzonen auch der - zumindest für gewisse Nutzun-
gen zu bejahende - "Standortnachteil" und die auf das Wohnen aus-
gerichtete Infrastruktur entgegen. Die Gefahr, dass das Gebiet des
"Distelbergs" plötzlich von Bürohäusern dominiert sein könnte, er-
weist sich somit als denkbar minim. Sollte sich eine Entwicklung in
dieser Richtung trotzdem je einmal abzeichnen, könnte dem bei-
spielsweise mit kommunalen Vorschriften über einen minimalen
Wohnflächenanteil pro Gebäude entgegengewirkt werden (siehe etwa
§ 12 Abs. 1 i.V.m. § 41 der Bau- und Nutzungsordnung der Stadt
Baden vom 24. Januar 1995 / 11. Juni 1996).
Zusammenfassend ist unter diesem Titel somit festzuhalten,
dass die vom Gemeinderat favorisierte Auslegung von § 6 BNO
durch den Gesetzeswortlaut nicht abgedeckt ist und auch vom Sinn
der Bestimmung her nicht auf der Hand liegt, weshalb Überlegungen
der Gemeindeautonomie zurückzutreten haben (vorne, Erw. a). Das
Umnutzungsvorhaben der Beschwerdegegnerin erweist sich mithin
als grundsätzlich zulässig.
Redaktionelle Anmerkung
Das Bundesgericht, I. Öffentlichrechtliche Abteilung, hat eine gegen
den Entscheid vom 12. Mai 2003 erhobene Staatsrechtliche
Beschwerde mit Urteil vom 17. November 2003 abgewiesen, soweit
es darauf eintrat (BGE 1P.543/2003).