[...]
35 Zonenkonformität einer Selbstbedienungs-Autowaschanlage in einer
gemischten Zone.
- Verhältnis zwischen den Nutzungsvorschriften des kantonalen und
kommunalen Rechts und dem Umweltschutzrecht des Bundes
(Erw. 2/c). Anwendung dieser Grundsätze auf eine kommunale Be-
stimmung, welche als mässig störend Auswirkungen bezeichnet, die
im Rahmen herkömmlicher Handwerks- und Gewerbebetriebe blei-
ben, auf die üblichen Arbeits- und Öffnungszeiten beschränkt sind
und nur vorübergehend auftreten (Erw. 2/d/bb).
- Auslegung dieser Bestimmung (Erw. 2/e/aa). Eine Selbstbedienungs-
Autowaschanlage, die den Benützern täglich (einschliesslich des
Sonntags) von 06.00 bis 22.00 Uhr zur Verfügung steht, weist weder
"übliche" Arbeits- und Öffnungszeiten auf noch lässt sie sich als
"herkömmlichen" Gewerbebetrieb bezeichnen (Erw. 2/e/bb).
Entscheid des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 30. März 2005 in Sa-
chen H. und Mitb. gegen Regierungsrat.
Aus den Erwägungen
1. Die Beschwerdegegnerin beabsichtigt, auf der Parzelle
Nr. 678 eine Selbstbedienungs-Autowaschanlage für Personenwagen
zu erstellen. Geplant sind eine automatische Portal-Waschanlage mit
Trocknungsanlage (2 Waschstrassen), 4 überdeckte Handwaschplätze
sowie eine überdeckte und eine offene Staubsaugeranlage mit je 4
Plätzen. Beim Waschvorgang sind die Tore der Portal-Waschanlage
geschlossen. Zum Nachtrocknen sind 4 offene Parkplätze vorge-
sehen. Auf der Nordost- und Nordwestseite ist die Anlage eingewan-
det bzw. mit verglasten Fassaden versehen. Projektiert ist ferner ein
mit Schotterrasen versehener Ausstellungsplatz für 4 bis 6 Neuwa-
gen. Weiter soll im Grenzbereich zur Parzelle Nr. 676 eine abgewin-
kelte, 4 m hohe und insgesamt rund 24 m lange Lärmschutzwand er-
richtet werden. Die Waschanlage soll an 7 Tagen pro Woche jeweils
von 6.00 bis 22.00 Uhr geöffnet sein; in bezug auf die Staubsau-
geranlagen hat der Gemeinderat eingeschränkte Betriebszeiten ver-
fügt, nämlich montags bis freitags von 6.00 bis 22.00 Uhr und sams-
tags von 6.00 bis 20.00 Uhr. Die verkehrsmässige Erschliessung er-
folgt westlich der Anlage über die bestehende Einmündung in die
Bahnhofstrasse und über den Gartenweg.
2. a) Die Parzelle Nr. 678 liegt gemäss dem Bauzonenplan der
Gemeinde Dintikon vom 30. Mai / 28. Oktober 1997 in der Wohn-
und Gewerbezone 2 Geschosse (WG 2). Diese Zone ist für Wohnen
und Gewerbe gemäss § 25 Abs. 2 der Bau- und Nutzungsordnung der
Gemeinde Dintikon (BNO, mit den gleichen Beschluss- und Geneh-
migungsdaten wie der Zonenplan) bestimmt (§ 11 BNO). § 25 Abs. 2
BNO lautet unter dem Randtitel "Gewerbe" wie folgt:
"Als mässig störend gelten Betriebe mit Auswirkungen, die im Rah-
men herkömmlicher Handwerks- und Gewerbebetriebe bleiben, auf
die üblichen Arbeits- und Öffnungszeiten beschränkt sind und nur
vorübergehend auftreten. Betriebe, die ein hohes Mass von quartier-
fremdem Verkehr verursachen, sind nur in der Gewerbezone zu-
lässig."
Im Übrigen sind in der Zone WG 2 zwei Vollgeschosse und eine
Ausnutzung von 0.45 zulässig, und es gelten ein Grenzabstand von
4 m und die Empfindlichkeitsstufe III (§ 7 Abs. 1 BNO).
b) Die Beschwerdeführer betrachten das Bauvorhaben als zo-
nenwidrig. Eine Autowaschanlage sei weder ein herkömmlicher
Handwerks- und Gewerbebetrieb, noch seien Betriebszeiten von
Montag bis Sonntag, 6.00 bis 22.00 Uhr, als "übliche Arbeits- und
Öffnungszeiten" zu qualifizieren. Beim Erlass der BNO habe man an
einen Laden, an Bürobetriebe sowie Handwerksbetriebe mit 5-Tage-
Woche, allenfalls 5½-Tage-Woche gedacht, nicht jedoch an einen 7-
Tage-Betrieb mit erheblichsten Immissionen. Der Ermessensspiel-
raum des Gemeinderats habe in einem Fall wie dem vorliegenden,
wo die geplante Autowaschanlage neben vorbestehende Einfamilien-
häuser gestellt werden solle, seine Grenze.
Der Regierungsrat hat im Wesentlichen erwogen, § 25 Abs. 2
BNO komme nur insofern selbständige Bedeutung zu, als er ortspla-
nerisch motiviert sei. Nach den Angaben der Gemeindevertreter solle
mittels dieser Bestimmung vermieden werden, dass ein Ge-
werbebetrieb ein hohes Mass von quartierfremdem Verkehr durch ein
Wohngebiet verursache. Dem entspreche es, Gewerbebauten im vor-
deren, dem Kreisel bzw. der Kantonsstrasse zugewandten Abschnitt
des nördlichen Teils der Zone WG 2 anzusiedeln. Dort befänden sich
denn auch bereits eine unter dem Regime von § 25 Abs. 2 BNO be-
willigte Tankstelle sowie das Betriebsgebäude der Firma K. AG. Der
Begriff "herkömmlicher Handwerks- und Gewerbebetrieb" sei ob-
jektiv-zeitgemäss auszulegen. Im fraglichen Gebiet sei das Flächen-
verhältnis zwischen Wohnnutzung, Gewerbenutzung und unüber-
bautem Land ungefähr je ein Drittel mit der Tendenz, die freie Fläche
mit Gewerbebauten zu überbauen. Das Bauvorhaben würde sich in
unmittelbarer Nachbarschaft zur bestehenden Tankstelle in optischer
und funktionaler Hinsicht in das umliegende Gewerbegebiet einglie-
dern. Angesichts der bereits vorhandenen Gewerbebauten im fragli-
chen Teil der Zone WG 2 und des ortsbaulichen Charakters des
Quartiers erfülle der geplante Betrieb die Voraussetzungen von § 25
Abs. 2 BNO; er sei also zonenkonform. Der Gemeinderat ergänzt, es
gebe genügend Beispiele vergleichbarer Autowaschanlagen in andern
Gemeinden, etwa in Sarmenstorf, Fahrwangen und Holderbank. Was
die "üblichen Arbeits- und Öffnungszeiten" anbelange, könne nicht
der Bäckerladen mit einer Autowaschanlage verglichen werden.
Tankstellen lägen da viel näher. Auch Gastgewerbebetriebe seien in
der Zone WG 2 kaum bestritten, und Restaurants hätten
üblicherweise andere Öffnungszeiten als Verkaufsgeschäfte. Anläss-
lich der verwaltungsgerichtlichen Augenscheinsverhandlung bestä-
tigte der Gemeindevertreter den Standpunkt des Gemeinderats, wo-
nach das Bauvorhaben im fraglichen Bereich der WG 2 zonenkon-
form sei.
c) Normen des kantonalen und kommunalen Rechts, welche den
direkten Schutz vor Immissionen regeln, haben mit dem Inkrafttreten
des USG ihre selbständige Bedeutung verloren, soweit sich ihr
materieller Gehalt mit dem Bundesrecht deckt oder weniger weit
geht als dieses; es hat sie dort behalten, wo es die bundesrechtlichen
Normen ergänzt oder, soweit erlaubt, verschärft. Das Bundesrecht
regelt abschliessend namentlich die vorsorgliche Emissions-
begrenzung, die Verschärfung der Emissionsbegrenzungen bei
Überschreitung der Immissionsgrenzwerte und die Planungswerte für
Lärm (Art. 1 Abs. 2, Art. 11 ff., Art. 23 und Art. 65 Abs. 2 USG;
Art. 7 f., Art. 36 ff. und Art. 40 ff. LSV; Art. 1 Abs. 2, Art. 3 ff.,
Art. 7 ff., Art. 27 ff., Art. 31 ff. LRV; BGE 118 Ia 114 f. und 118 Ib
595 f., je mit Hinweisen; BGE vom 5. Juni 2001 [1A.199/2000,
1P.373/2000], Erw. 1/b/aa; AGVE 1993, S. 394 ff., und 1998,
S. 317 f., je mit Hinweisen). In diesem Sinne haben Nutzungsvor-
schriften des kantonalen und kommunalen Rechts nach wie vor
selbständigen Gehalt, soweit sie die Frage regeln, ob eine Baute am
vorgesehenen Ort erstellt und ihrer Zweckbestimmung übergeben
werden darf. Namentlich ist es weiterhin Sache des kantonalen und
kommunalen Rechts, die für den Charakter eines Quartiers wesentli-
chen Vorschriften über Nutzungsart und -intensität zu erlassen.
Kantonal- und kommunalrechtliche Begriffe wie "wenig oder mässig
störendes Gewerbe" können daher trotz des erwähnten Inkrafttretens
des USG noch eine selbständige Bedeutung behalten. So lassen sich
etwa Bauten und Betriebe, die mit dem Charakter einer Wohnzone
unvereinbar sind, untersagen, auch wenn die Lärmimmissionen, zu
denen sie führen, bundesrechtliche Schranken nicht überschreiten,
sofern die Unzulässigkeit nicht einzig mit der konkreten
Lärmbelästigung begründet wird. Auch erfasst das Umweltschutz-
recht des Bundes nicht alle erdenklichen Auswirkungen oder
Sekundärimmissionen (erwähnter BGE vom 5. Juni 2001,
Erw. 1/b/aa; BGE 118 Ia 115 und 118 Ib 595, je mit Hinweisen;
AGVE 1993, S. 395 mit Hinweisen; siehe zum Ganzen auch:
VGE III/50 vom 6. Juli 2004 [BE.2004.00168], S. 11 f.).
d) Im Folgenden ist zu prüfen, ob und inwieweit § 25 Abs. 2
BNO vor dem Hintergrund des Bundesumweltschutzrechts noch ein
Anwendungsbereich verbleibt.
aa) Der Regierungsrat hält dafür, § 25 Abs. 2 BNO knüpfe bei
der Konkretisierung des Begriffs "mässig störend" an Kriterien an,
die sich einerseits auf die mit den Gewerbebetrieben verbundenen
Immissionen bezögen. Die Beschränkung auf Betriebe mit üblichen
Arbeits- und Öffnungszeiten sowie der Ausschluss von Betrieben mit
einem hohen Mass an quartierfremdem Verkehr deuteten darauf hin.
Dass mit dem Kriterium "hohes Mass an quartierfremdem Verkehr"
die vom Gewerbe zu erwartenden Sekundärimmissionen gemeint
seien, die nicht vom Umweltschutzrecht erfasst würden, sei unwahr-
scheinlich. Bei den in § 25 Abs. 2 BNO aufgeführten Kriterien gehe
es in erster Linie um den Lärmschutz. Ob die geplante Autowasch-
anlage als "mässig störend" betrachtet werden könne, sei demnach in
erster Linie aufgrund des USG und der LSV zu beurteilen. Nicht zu
übersehen sei allerdings, dass mit Begriffen wie "herkömmlicher
Handwerks- und Gewerbebetrieb" und "Betriebe, die ein hohes Mass
von quartierfremdem Verkehr verursachen" auch bestimmte
Nutzungsarten oder bestimmte Arten oder Typen von Gewerben und
deren ortsbauliche Eingliederung in die betreffende Zone beschrie-
ben würden. Nur soweit komme § 25 Abs. 2 BNO selbständige Be-
deutung zu.
bb) Geht es, wie im vorliegenden Falle, um die Anwendung
kommunaler Bestimmungen, ist zu berücksichtigen, dass die Ge-
meinden bei der Ausscheidung und Definition der verschiedenen
Zonen (§§ 13 Abs. 1, 15 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a BauG) aufgrund von
§ 106 KV verfassungsrechtlich geschützte Autonomie geniessen
(AGVE 2003, S. 190 mit Hinweis). Vor diesem Hintergrund hat der
Regierungsrat zu Recht erforscht, was für Intentionen des kommuna-
len Gesetzgebers hinter der Schaffung von § 25 Abs. 2 BNO standen.
Dabei zeigte sich - soweit auf Gemeindestufe überhaupt eigenstän-
dige Überlegungen angestellt wurden, was darum nicht ganz klar er-
scheint, weil die erwähnte Bestimmung offenbar eher unreflektiert
aus der Musterbauordnung des Kantons übernommen worden war -,
dass es nach Meinung des Gemeinderats bei den in § 25 Abs. 2 Satz
1 BNO aufgeführten Kriterien in erster Linie um den Lärmschutz
geht; jedenfalls wurde anlässlich der vorinstanzlichen Augenscheins-
verhandlung die Frage des Verhandlungsleiters, ob § 25 Abs. 2 BNO
neben den Lärmschutzbestimmungen des Bundes noch selbständige
Bedeutung zukomme, vom Gemeindeammann spontan verneint. Vor
Verwaltungsgericht hat sich nichts anderes ergeben.
Die gemeinderätliche Auffassung muss nun freilich aufgrund
des Gesetzeswortlauts, der bei jeder Auslegung den Ausgangspunkt
bildet (Bundesgericht, in: ZBl 102/2001, S. 84, und BGE 125 II 525,
je mit Hinweisen; AGVE 2003, S. 191 f.), kritisch hinterfragt wer-
den. § 25 Abs. 2 BNO umschreibt die Auswirkungen bzw. Immissio-
nen, welche den Typus des (höchstens) mässig störenden Betriebs
kennzeichnen. Diese Auswirkungen müssen u.a. im Rahmen her-
kömmlicher Handwerks- und Gewerbebetriebe bleiben und auf die
üblichen Arbeits- und Öffnungszeiten beschränkt sein. Derartige Ka-
tegorisierungen finden sich nun weder im USG noch in den ausfüh-
renden Verordnungen (LSV und LRV). Zwar enthält Anhang 6 der
LSV spezifische "Belastungsgrenzwerte für Industrie- und Gewer-
belärm", wobei die in der Zone WG 2 geltende Empfindlichkeitsstufe
III (vorne Erw. a) auf die Immissionsstufe der "mässig störenden
Betriebe" abgestimmt ist (Art. 43 Abs. 1 lit. c LSV). Das spezi-
fizierende Beiwort "herkömmlich" wird durch diese Bestimmungen
aber nicht abgedeckt. Die LSV legt die Belastungsgrenzwerte für
Anlagen der Industrie, des Gewerbes und der Landwirtschaft ganz
allgemein fest (Ziff. 1 Abs. 1 lit. a des erwähnten Anhangs) und
differenziert nicht in Bezug auf die Art der Anlage. Ebenso wenig
wird der Anforderung der "üblichen" Arbeits- und Öffnungszeiten
schon damit Rechnung getragen, dass es Belastungsgrenzwerte für
den Tag (07 bis 19 Uhr) und (um 10 dBA tiefere) für die Nacht (19
bis 07 Uhr) gibt (Ziff. 2 und 31 der LSV des erwähnten Anhangs).
Auch in dieser Hinsicht generalisiert die LSV ohne weitere Spezifi-
zierung. Die Frage, ob § 25 Abs. 2 BNO selbständig anwendbar ist,
muss folglich bejaht werden; es sind in dieser Bestimmung Elemente
enthalten, welche die Nutzungsstruktur der Zone WG 2 als einer ge-
mischten Zone definieren (vorne Erw. c). Auch dem Regierungsrat
ist im Übrigen nicht entgangen, dass mit Begriffen wie "herkömmli-
cher Handwerks- und Gewerbebetrieb" bestimmte Nutzungsarten
oder bestimmte Arten und Typen von Gewerben und deren ortsbau-
liche Eingliederung in die betreffende Zone beschrieben werden, was
die selbständige Bedeutung derartiger Normen indiziert.
e) aa) Einen fassbaren Sinn gewinnen die in Frage stehenden
Umschreibungen in § 25 Abs. 2 Satz 1 BNO, wenn man sich auf das
in den gemischten Zonen - die Zone WG 2 stellt klarerweise eine
solche dar - geltende Nutzungsprinzip besinnt, wonach dort ein
grundsätzlich gleichberechtigtes Nebeneinander von Wohnen und
Gewerbe herrschen soll. Dies setzt voraus, dass keine der beiden
Nutzungen so intensiv auf die andere einwirkt, dass diese andere
Nutzung überhaupt nicht mehr oder nur noch unter übermässig er-
schwerten Bedingungen ausgeübt werden kann. Wohnbauten können
also insoweit nicht denselben Schutz beanspruchen wie in einer rei-
nen Wohnzone; es ist ein Mehreres an unliebsamen Einwirkungen in
Kauf zu nehmen. Anderseits muss aber auch nicht jede beliebige Be-
einträchtigung geduldet werden; die Grenze ist dort zu ziehen, wo
die Erholungsfunktion der Wohnnutzung nicht mehr gewährleistet
ist. Insbesondere besteht ein gewisser Vorrang der Wohnnutzung,
wenn es um den Schutz der Nacht- oder Sonntagsruhe geht
(AGVE 1999, S. 253 f. mit Hinweisen). Gerade diesem Bedürfnis
kommt es in hohem Masse entgegen, wenn Betriebe, die weder als
"herkömmlich" bezeichnet werden können noch "übliche" Arbeits-
und Öffnungszeiten aufweisen, aus der Zone WG 2 ausgeschlossen
werden. Damit entfallen jene Betriebe, welche der Nacht- und
Sonntagsruhe nicht genügend Rechnung tragen. Die Kriterien der
"Herkömmlichkeit" und der "Üblichkeit" verweisen dabei auf einen
Massstab, der in der breiten Bevölkerung aufgrund einer längeren
Übung Akzeptanz geniesst. Diese Deutung überzeugt das Verwal-
tungsgericht mehr als eine "objektiv-zeitgemässe, dynamische"
Auslegungsmethode, deren sich der Regierungsrat bedient; dem steht
namentlich entgegen, dass mit dem Begriff des "Herkömmlichen"
zweifellos eine gewisse Tradition angesprochen wird. Auch kann
nicht entscheidend sein, "ob sich der zu beurteilende Betrieb auf-
grund seiner Dimensionierung und Nutzungsart optisch und funktio-
nal in die betreffende Zone bzw. den Zonenabschnitt eingliedert";
nach dem normalen Sprachgebrauch kann der Ausdruck "herkömm-
lich" nicht derart kleinräumig verstanden werden.
bb) Eine Autowaschanlage, wie sie die Beschwerdegegnerin
erstellen will, entspricht dem erwähnten Anforderungsprofil nicht.
Ein Betrieb, der an allen 7 Wochentagen von 6.00 bis 22.00 Uhr den
Benützern zur Verfügung steht, weist klarerweise keine "üblichen"
Arbeits- und Öffnungszeiten auf. Ein normaler Produktions- und
Dienstleistungsbetrieb arbeitet in der Regel an den Werktagen ohne
Inanspruchnahme der Abend- und Nachtstunden. Erschwerend
kommt im vorliegenden Falle dazu, dass es sich um einen reinen
Publikumsbetrieb mit sehr eingeschränkter Beaufsichtigung handelt.
Zwar ist "in der ersten Phase (...) geplant, dass immer jemand vor Ort
ist", und später soll "im Drei- bis Vierstundentakt kontrolliert" wer-
den, doch hat dies offenbar primär damit zu tun, dass die Bezahlung
mit Kassenautomaten erfolgt und man für einen reibungslosen Ab-
lauf sorgen will. Bei einem "herkömmlichen" Gewerbebetrieb dage-
gen unterstehen die Mitarbeiter, Kunden usw. einer Hausordnung, die
jederzeit durchgesetzt werden kann. In Bezug auf die Immis-
sionsintensität ist dieser Gesichtspunkt nicht ohne Bedeutung. Zu
bedenken ist auch, dass bei einer Autowaschanlage ein grosser Teil
des Umsatzes nebst dem Freitagabend und Samstag am Sonntag
erwirtschaftet wird, an einem Tag also, an welchem den Anwohnern
ein erhöhter Anspruch auf Ruhe und Erholung zugebilligt wird.
Abgesehen davon erscheint fraglich, ob noch von "vorübergehend"
auftretenden Auswirkungen (§ 25 Abs. 2 Satz 1 BNO) gesprochen
werden kann, wenn auf der Anlage zumindest zeitweise ein praktisch
pausenloser Betrieb herrscht. Insgesamt steht für das Verwal-
tungsgericht jedenfalls fest, dass die geplante Autowaschanlage den
Vorgaben von § 25 Abs. 2 Satz 1 BNO nicht entspricht, mehr als
"mässig störend" und deshalb zonenwidrig ist; es stehen für sie an-
dere Zonen wie namentlich die Gewerbezone (§ 12 BNO) zur Verfü-
gung. Das Gericht ist sich dabei sehr wohl bewusst, dass es im Hin-
blick auf die autonome Stellung der Gemeinden (vorne Erw. aaa)
Zurückhaltung zu üben hat und nicht ohne Not seine eigene Rechts-
auffassung an die Stelle der gemeinderätlichen setzen darf. Die
Autonomie der Gemeindebehörden hat jedoch dort ihre Grenzen, wo
sich eine Auslegung mit dem Wortlaut sowie mit Sinn und Zweck
des Gesetzes nicht mehr vereinbaren lässt (AGVE 2003, S. 190 mit
Hinweis). Ein solcher Fall ist hier gegeben. § 25 Abs. 2 Satz 1 BNO
ist so abgefasst, dass der Wortlaut in einem unzulässigen Mass
strapaziert werden müsste, wollte man das Bauvorhaben der
Beschwerdegegnerin darunter subsumieren. Bei diesem Ergebnis
kann offen bleiben, ob es sich auch um einen Betrieb handelt, der ein
hohes Mass von quartierfremdem Verkehr verursacht (§ 25 Abs. 2
Satz 2 BNO).
cc) (...)
f) Zusammenfassend ist mithin festzuhalten, dass eine Auto-
waschanlage der projektierten Art und Dimension keine "üblichen"
Arbeits- und Öffnungszeiten aufweist und auch den Begriff des
"Herkömmlichen" sprengt. Das Baugesuch der Beschwerdegegnerin
ist daher wegen fehlender Zonenkonformität nicht bewilligungsfähig,
was zur Gutheissung der Beschwerde führt. (...).