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34 Rechtliche Zuordnung eines bahnnahen Nebenbetriebs im "übrigen
Gebiet" einer Gemeinde.
- Verhältnis zwischen dem bundesrechtlichen Plangenehmigungsver-
fahren und dem kantonalen Bau- und Raumplanungsrecht (Erw. 2).
- Als "übriges Gebiet" bezeichnetes Areal gilt als Bauzone, wenn es
sich mitten im Baugebiet befindet, selbst wenn die Nutzungsordnung
die Subsumtion unter Art. 24 RPG vorschreibt (Erw. 3).
- Zulässigkeit eines Speisekiosks als "standortgebundener" bahnnaher
Nebenbetrieb; zu prüfende Kriterien (Erw. 4).
Entscheid des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 1. März 2006 in Sa-
chen B. AG gegen Regierungsrat.
Aus den Erwägungen
1. Streitgegenstand bildet das Aufstellen eines Speisekiosks mit
separatem WC durch die Beschwerdegegnerin. Der Kiosk mit einer
Grundfläche von 3.36 m x 2.26 m soll samt dem WC (Condecta-
Einmanntoilette mit einer Grundfläche von 1.26 m x 1.11 m) neben
dem Güterschuppen Nr. 242 der SBB auf der bestehenden Rampe er-
richtet werden. Zu diesem Zweck hat die Beschwerdegegnerin mit
den SBB einen entsprechenden Mietvertrag abgeschlossen; dessen
Gültigkeit ist seitens der SBB bestätigt worden.
2. Da die Bauparzelle Nr. 2 zum Bahnareal der SBB gehört, ist
vorab das Verhältnis zwischen dem bundesrechtlichen Plangenehmi-
gungsverfahren und dem kantonalen Bau- und Raumplanungsrecht
zu klären.
2.1. Bauten und Anlagen, die ganz oder überwiegend dem Bau
und Betrieb einer Eisenbahn dienen (Eisenbahnanlagen), dürfen nur
mit einer Plangenehmigung erstellt oder geändert werden (Art. 18
Abs. 1 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 [EBG, Fas-
sung vom 18. Juni 1999; SR 742.101]). Kantonale Bewilligungen
und Pläne sind für solche Anlagen nicht erforderlich (Art. 18 Abs. 4
EBG). Die Abgrenzung zu anderen Bauten und Anlagen hat dabei
auf Grund einer funktionellen Betrachtung zu erfolgen. Von einer
ganz oder überwiegend dem Bahnbetrieb dienenden Anlage kann nur
gesprochen werden, wenn sachlich und räumlich ein notwendiger,
enger Zusammenhang derselben mit dem Bahnbetrieb besteht (BGE
127 II 234 mit Hinweisen). Auch bei grösseren, nicht nur baulich,
sondern auch funktionell und betrieblich zusammenhängenden Bau-
ten und Anlagen stellt das Bundesgericht darauf ab, ob das Gesamt-
bauwerk überwiegend dem Bahnbetrieb diene; in diesem Sinne wur-
den die Ladenzentren im Zürcher Hauptbahnhof und im Bahnhof Zü-
rich-Stadelhofen in das bundesrechtliche Plangenehmigungsverfah-
ren gewiesen und nicht als selbständige Teile dem kantonalen Be-
willigungsverfahren unterstellt (BGE 122 II 272 f.; 116 Ib 407 ff.).
Dagegen wurde ein enger Zusammenhang mit einem Busbahnhof
sowie einer Allee und Unterführung im Bereich des Bahnhofs Siss-
ach verneint (BGE vom 23. Mai 1995 [1A.147/1994], publiziert in:
ZBl 97/1996, S. 377 f.), ebenso derjenige mit einer neu auf einem
SBB-Grundstück zu errichtenden Lagerhalle, in welcher Alteisen ge-
sammelt, verarbeitet, gelagert und anschliessend mittels der Eisen-
bahn weitertransportiert werden sollte (BGE 111 Ib 42 ff.). Im Lichte
dieser Rechtsprechung besteht offensichtlich kein enger Zusammen-
hang zwischen dem geplanten Speisekiosk und dem Bahnbetrieb der
SBB, weshalb eine bundesrechtliche Plangenehmigungspflicht ge-
mäss Art. 18 Abs. 1 EBG ausser Betracht fällt.
2.2. Gemäss Art. 18m Abs. 1 EBG unterstehen die Erstellung
und Änderung von Bauten und Anlagen, die nicht ganz oder über-
wiegend dem Bahnbetrieb dienen (Nebenanlagen), dem kantonalen
Recht; sie dürfen nur mit Zustimmung der Bahnunternehmung be-
willigt werden, wenn die Nebenanlage Bahngrundstücke beansprucht
oder an solche angrenzt (lit. a) oder die Betriebssicherheit beein-
trächtigen könnte (lit. b). Ob es sich beim Speisekiosk um eine Ne-
benanlage in diesem Sinne oder um eine Baute handelt, die in keiner
Art und Weise mit dem Eisenbahnrecht des Bundes im Zusammen-
hang steht, kann offen gelassen werden, da der Speisekiosk unstreitig
einer Baubewilligung bedarf, so oder so kantonalem Recht untersteht
und die Zustimmung der Bahnunternehmung in Form des Mietver-
trags vom 16./19. September 2003 vorliegt.
3. 3.1. Die Parzelle Nr. 2 ist im Bauzonenplan der Gemeinde
Döttingen vom 9. Dezember 1988 / 3. November 1992 als weisse
Fläche dargestellt, d.h. keiner besonderen Zone zugewiesen. § 26 der
Bau- und Nutzungsordnung der Gemeinde Döttingen vom 11. Juni
1999 / 29. Mai 2002 (BNO) bestimmt dazu Folgendes:
"1Das keiner Nutzungs- oder Schutzzone zugewiesene und
nicht zum Wald oder zu den Gewässern gehörende Areal wird
als übriges Gebiet bezeichnet.
2Für Bauten und Anlagen gilt Art. 24 RPG."
Das fragliche Bahnareal liegt mitten im Baugebiet der Ge-
meinde Döttingen bzw. ist allseitig von Bauzonen umgeben (Kern-
zone, Gewerbe- und Wohnzone 3, Gewerbe- und Industriezone,
Wohnzone 3, Dorfzone). Auch die Richtplan-Gesamtkarte weist es
vollumfänglich dem Siedlungsgebiet zu. Diese Umstände legen die
Frage nahe, was der Verweisung auf Art. 24 RPG in § 26 Abs. 2
BNO für eine Bedeutung zukommt; die erwähnte Bestimmung des
Bundesrechts regelt die Ausnahmen für Bauten und Anlagen ausser-
halb der Bauzonen.
3.2. Das Bundesgericht hat sich in zwei Fällen mit ähnlichen
Problemstellungen auseinandergesetzt:
3.2.1. Im einen Fall aus dem Jahre 1988 sollte auf dem "Her-
renacker", einem Platz in der Altstadt der Stadt Schaffhausen, ein
unterirdisches Parkhaus errichtet werden. Der "Herrenacker" war,
wie die anderen öffentlichen Strassen und Plätze im Zonenplan der
Stadt, weiss gelassen worden. Für die Frage, ob der mitten in der
Altstadt liegende Platz zur Bauzone gehöre oder eine nicht überbau-
bare Insel in der Bauzone bilde, hielt das Bundesgericht fest, es sei
auf die kantonalen Vorschriften, die kommunalen Nutzungsbestim-
mungen und den Willen der für die Ortsplanung zuständigen Instan-
zen abzustellen, soweit dieser sich aus dem Zonenplan selbst oder
aus den Vorarbeiten ergebe. Es kam zum Ergebnis, dass für den
"Herrenacker" keine nutzungsmässige Sonderregelung getroffen
worden sei, die ihn von der Bauzone ausgeschlossen hätte; er sei
deshalb gleich wie die anderen Erschliessungsflächen der Zone zuzu-
rechnen, in der er liege, d.h. der Altstadtzone. Zwar sei einzuräumen,
dass die Bauvorschriften dieser Zone nicht auf Bauten wie das um-
strittene Parkhaus zugeschnitten seien und auch das kantonale Bau-
gesetz keine Spezialbestimmungen für grössere unterirdische Anla-
gen enthalte. Dieser Mangel sei jedoch durch Änderung des kanto-
nalen und kommunalen Rechts zu beheben und nicht durch Anwen-
dung von Art. 24 RPG, dessen Zweck darin bestehe, das vom Sied-
lungsgebiet abzugrenzende Kulturland von zonenwidrigen Bauten
möglichst freizuhalten und für Ausnahmen eine einheitliche Rege-
lung zu schaffen (BGE 114 Ib 344 ff., insbesondere 349 f.).
3.2.2. Im BGE vom 18. März 2004 [1A.140/2003] ging es um
die Baubewilligung für eine Mobilfunkantenne auf dem Bahnareal
Rothenburg Dorf. Das Bundesgericht hielt hierzu u.a. Folgendes fest
(Erw. 2.5):
"Im vorliegenden Fall geht es um ein Areal, das dem Bahnbe-
trieb dient und deshalb grundsätzlich der Eisenbahnhoheit des Bun-
des und nicht dem kommunalen und kantonalen Planungsrecht un-
terliegt (Art. 18 EBG; BGE 115 Ib 166 E. 3 und 4 S. 172 ff.). Dieser
Tatsache trägt der Zonenplan der Gemeinde Emmen Rechnung,
wenn er das Bahnareal weiss darstellt und es nicht selbst einer be-
stimmten Nutzung zuordnet. Die Nutzung dieses Grundstücks ist
nicht unbestimmt; vielmehr ist es bereits durch eisenbahnrechtliche
Plangenehmigung dem Eisenbahnverkehr gewidmet. Dann aber ist es
nicht willkürlich, die Anwendbarkeit von § 56 PBG/LU im vorlie-
genden Fall zu verneinen. Der Verzicht auf eine eigene Planung die-
ses Gebiets durch die Gemeinde, die ohnehin nur für allfällige be-
triebsfremde Nutzungen des Bodens Wirkung entfalten könnte (BGE
115 Ib 166 E. 4 S. 174), folgt aus der Zuständigkeitsordnung des
EBG und ist nicht als bewusster Ausschluss des Bahnhofareals aus
der umgebenden Bauzone zu verstehen.
Das Verwaltungsgericht hat deshalb für die Frage, ob das Areal
als Bauzone oder Nichtbauzone zu betrachten sei, zu Recht nicht al-
lein auf die Darstellung (weisse Fläche) im Zonenplan, sondern auf
weitere Kriterien abgestellt, namentlich die bereits erfolgte Überbau-
ung des Gebiets zu Zwecken des Bahnbetriebs, seine Lage inmitten
von Bauzonen und seine Zuordnung zum Siedlungsgebiet im Richt-
plan. Es hat ferner geprüft, ob mit der Bewilligung einem be-
schränkten Mobilfunkantennenverbot der Gemeinde im Wege der
Nutzungsplanung, insbesondere aus Gründen der Ästhetik, des Orts-
bilds- oder Landschaftsschutzes zuvorgekommen werde, und hat dies
verneint. Diese Erwägungen widersprechen weder den leitenden
Prinzipien des Raumplanungsrechts, namentlich der Trennung von
Siedlungs- und Nichtsiedlungsgebiet, noch liegt ihnen eine willkürli-
che Auslegung und Anwendung kantonalen Planungsrechts zu-
grunde. Zumindest in der vorliegenden Konstellation besteht, wie das
Verwaltungsgericht zu Recht festgehalten hat, auch keine Gefahr der
Nichteinhaltung der vom RPG vorgeschriebenen Entscheidfolge:
Während bei einer Lücke in einem Nutzungsplan im allgemeinen ein
Handlungsbedarf für die Nutzungsplanung besteht (...), ist eine
kommunale Planung des fraglichen Bahnareals erst möglich, wenn
der Bahnbetrieb an dieser Stelle einmal aufgegeben werden sollte
(BGE 115 Ib 166 E. 4 S. 174). Bis dahin erscheint es aber durchaus
sinnvoll, Bahnareale, die im Siedlungsgebiet liegen, baulich zu nut-
zen, z.B. für die Erstellung von Mobilfunkanlagen; ein Interesse an
der Freihaltung solcher Areale besteht nicht."
Dementsprechend ging das Bundesgericht davon aus, dass es
sich beim fraglichen Bauvorhaben um ein solches innerhalb der Bau-
zone handle, das keiner Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG
bedürfe (a.a.O., Erw. 2.6).
3.2.3. In Anlehnung an diese Entscheide ist auch § 26 BNO
auszulegen. Es ist klarerweise unlogisch, eine mitten im Baugebiet
liegende Landfläche Nutzungsbestimmungen zu unterstellen, deren
Hauptzweck in der Freihaltung von Bauten und Anlagen besteht. Das
raumplanerische Ziel, in Befolgung des Gebots der haushälterischen
Nutzung des Bodens (Art. 1 Abs. 1 Satz 1 RPG) die Siedlungstätig-
keit in Bauzonen zusammenzufassen und die Streubauweise für nicht
freilandgebundene Bauten zu verhindern (BGE 124 II 395 mit Hin-
weisen), wird in der zur Diskussion stehenden Situation in keiner
Weise aufgeweicht, wenn das Areal des Bahnhofs Döttingen grund-
sätzlich als Bauzone betrachtet wird. Es besteht diesbezüglich weit-
gehende Parallelität mit dem zweitgenannten BGE betreffend das
Bahnareal Rothenburg Dorf; auch dort hat das Bundesgericht entge-
gen dem Wortlaut des einschlägigen § 56 Abs. 2 des Planungs- und
Baugesetzes des Kantons Luzern vom 7. März 1989 ("In dieser Zone
gelten die Bestimmungen der Landwirtschaftszone.") dafür gehalten,
es mache von der Sache her keinen Sinn, Land, das bereits jetzt
durch die Bahn baulich genutzt werde sowie grossmehrheitlich von
Bauland umgeben und gemäss Richtplan dem Siedlungsgebiet zuge-
ordnet sei, als Nichtbauzone zu betrachten (a.a.O., Erw. 2.1, 2.5, 2.6).
Diese Überlegungen gewinnen noch an Gewicht, wenn in Rechnung
gestellt wird, dass das in Frage stehende "Übrige Gebiet" im Zuge
einer unmittelbar bevorstehenden Gesamtrevision des Zonenplans
der Bauzone zugewiesen werden soll. Damit sind die Argumente,
welche die Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit Art. 24 RPG
vorbringt, obsolet.
4. 4.1. Die erstinstanzlich zuständige Abteilung für Baubewilli-
gungen des BVU verfolgt die Praxis, sog. bahnnahe Nebenbetriebe
auf dem Areal der SBB als "standortgebunden" zuzulassen. Eine sol-
che Nutzung diene zwar nicht ganz oder überwiegend dem Bahnbe-
trieb, stehe aber dem Bahnbetrieb insofern nahe, als so die Kunden-
bedürfnisse befriedigt werden könnten. Dazu gehörten etwa ein Le-
bensmittelgeschäft, ein Blumenladen, Taxistandplätze, Postautoab-
stellplätze, Reklameständer, ein Take-away-Betrieb sowie Waren-
oder andere Automaten. An der Augenscheinsverhandlung vom 1.
März 2006 haben die Vertreter der Abteilung für Baubewilligungen
dem Verwaltungsgericht drei einschlägige Teilverfügungen überge-
ben, wovon zwei (datierend vom 7. Juni 2004) die Erstellung von
Park-and-Rail-Anlagen auf den Bahnhöfen Beinwil a.S. und Birrwil
betreffen. Der Regierungsrat trägt diese Praxis mit.
Das BVU vertritt weiter die Meinung, auch ein Speisekiosk
könne im erwähnten Sinne als "standortgebunden" bezeichnet wer-
den. Ein solcher Kiosk befriedige die Bedürfnisse der Bahnreisen-
den. Dass auch andere Kunden den Kiosk aufsuchten, könne nicht
ganz ausgeschlossen werden. Dieser Umstand schliesse aber die
"Standortgebundenheit" nicht aus. Der Regierungsrat argumentiert in
der gleichen Richtung: In örtlicher Hinsicht genüge es, wenn sich ein
Bahnnebenbetrieb an einem Bahnhof, d.h. in der Nähe der Bahn-
steige, der Geleise oder an den Hauptverkehrswegen im Bahnhof zu
oder von den Geleisen befinde. Mit zunehmender räumlicher Distanz
von den genannten Bahnanlagen könne allerdings eine Baute ihre
Qualifikation als Bahnnebenbetrieb verlieren.
Die Beschwerdeführerin wendet sich in grundsätzlicher Hin-
sicht nicht gegen diese Verwaltungspraxis. Sie leuchtet auch dem
Verwaltungsgericht ein, zumal sie sich an Art. 39 Abs. 1 EBG an-
lehnt. Danach sind die Bahnunternehmungen befugt, an Bahnhöfen
und in Zügen Nebenbetriebe einzurichten, soweit diese auf die Be-
dürfnisse der Bahnkunden ausgerichtet sind (siehe zur einschlägigen
Rechtsprechung BGE vom 22. März 2002 [2A.255/2001] Erw. 4.1;
BGE vom 22. März 2002 [2A.256/2001] Erw. 6.1 und 6.2).
4.2. Bezogen auf den konkreten Einzelfall hält der Regierungs-
rat fest, das Warenangebot der Beschwerdegegnerin umfasse Imbiss-
Gerichte (Kebab, Bratwürste, Hot Dogs, Hamburger und gebackene
Kartoffeln), Bier und alkoholfreie Getränke. Ein solches Angebot sei
für einen Bahnnebenbetrieb typisch. Im Weitern befinde sich zwar
der geplante Standort rund 150 m vom Bahnhofsgebäude entfernt
und sei für ortsunkundige Bahnreisende, die nicht aus südlicher
Richtung zum Bahnhof gelangten, kaum wahrnehmbar. Es sei aber
zu berücksichtigen, dass die fraglichen Bauten auf die Rampe eines
noch in Gebrauch befindlichen Güterschuppens der SBB zu stehen
kämen. Auch grenze der Speisekiosk an die Gleisanlagen, und er sei
von zahlreichen Park-and-Ride-Parkplätzen der SBB umgeben. Es
sei daher naheliegend, dass ihn vorwiegend Bahnkunden aufsuchen
würden. Bei einer Gesamtbetrachtung sei davon auszugehen, dass
der Speisekiosk vornehmlich den Bahnkunden diene. Dem hält die
Beschwerdeführerin im Wesentlichen die Distanz bzw. den fehlenden
Sichtkontakt zum Bahnhof entgegen. Das Schwergewicht des Bahn-
hofs sei nach dessen Umgestaltung markant nach Norden verlegt
worden. Der ehemalige Güterschuppen der SBB sei zum heutigen
Zeitpunkt an eine gemeinnützige Stiftung vermietet und habe mit
dem Bahnbetrieb nichts mehr zu tun. Das Bauvorhaben sei vom
Bahnhof "abgenabelt".
Der streitbetroffene Speisekiosk erfüllt in sachlicher Hinsicht
die Anforderungen an einen bahnnahen Nebenbetrieb; angeboten
werden darin wie erwähnt herkömmliche Imbiss-Gerichte sowie Bier
und alkoholfreie Getränke. In örtlicher Hinsicht befindet sich der
Speisekiosk zwar nicht unmittelbar im Bahnhofsgebäude, sondern in
ca. 150 m Distanz dazu. Indessen ist nach der Rechtsprechung zu den
Bahnnebenbetrieben nicht erforderlich, dass sich diese im Bahnhof
selbst befinden. Entscheidend ist vielmehr der funktionale Bezug des
Betriebs zum Bahnhof, und dieser Bezug ist hier klarerweise zu be-
jahen; der Speisekiosk grenzt unmittelbar an die Gleisanlagen an, ist
vor einem Güterschuppen der SBB situiert und überdies von zahlrei-
chen Park-and-Ride-Parkplätzen der SBB umgeben. Dass der Güter-
schuppen heute nicht mehr von den SBB genutzt wird, tut nichts zur
Sache; wesentlicher ist seine Erscheinungsweise, die immer noch
dieselbe ist wie vorher und ihn seitens der Passanten ohne weiteres
dem Bahnbetrieb zuordnen lässt.
5. Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass die Be-
schwerde unbegründet und deshalb abzuweisen ist.