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57 Verfahrenskosten (§ 35 Abs. 1 VRPG); Beschwerdeverfahren betreffend
Mobilfunkanlagen.
- Allgemeine Voraussetzungen, unter denen ein Gemeinwesen aus-
nahmsweise kostenpflichtig wird (Erw. 2).
- Kompetenzordnung bei der Anwendung der Vorschriften zum
Schutz vor nichtionisierender Strahlung (Erw. 3).
- Präzisierung der Rechtsprechung zur ausnahmsweisen Kostenpflicht
des Gemeinwesens (Erw. 4).
- Unzulässigkeit der in AGVE 2004, S. 503 f. eingeführten regierungs-
rätlichen Praxis (Erw. 5).
Entscheid des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 28. August 2006 in
Sachen Einwohnergemeinde B. gegen Regierungsrat.
Aus den Erwägungen
1. Im vorliegenden Verfahren ist einzig die Verlegung der Ver-
fahrenskosten durch den Regierungsrat streitig.
1.1. Der Gemeinderat B. wies als zuständige Baubewilligungs-
behörde das Baugesuch der X. AG für die Errichtung einer GSM-
Mobilfunkanlage innerhalb der Bauzone der Gemeinde B. ab. Zur
Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass gesundheitliche Be-
denken schwerer wögen als wirtschaftliche Aspekte und andere
Standorte in Frage gekommen wären, zudem sei das Standortdaten-
blatt (welches als Grundlage für die NIS-Berechnung dient) nicht
vollständig ausgefüllt worden. In der zuvor erteilten Zustimmungs-
verfügung der Koordinationsstelle Baugesuche des Baudepartements
wurde (auf Antrag der NIS-Fachstelle) festgehalten, dass die Immis-
sions- und Anlagegrenzwerte der Verordnung über den Schutz vor
nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember 1999 (NISV;
SR 814.710) eingehalten waren. Die von der X. AG erhobene Be-
schwerde hiess die Vorinstanz weitgehend gut und auferlegte der
Einwohnergemeinde B. sieben Achtel der Verfahrenskosten.
1.2. Die Vorinstanz begründet ihren Kostenentscheid damit,
dass der Gemeinderat B. das Baugesuch vorab aus Gründen des
Umweltschutzes abgewiesen habe. Umweltrechtliche Belange seien
aber im Anwendungsbereich der NISV abschliessend durch die kan-
tonalen Fachstellen zu beurteilen. Die Fälle häuften sich, in denen
Gemeinderäte trotz klaren rechtlichen Verhältnissen Baugesuche be-
treffend Mobilfunkanlagen abwiesen und dabei die kantonale Zu-
stimmung übergingen. Die umweltrechtliche Beurteilung von Mobil-
funkanlagen liege ausserhalb des Kompetenzbereichs der Gemein-
den. Eine Ausnahme von der Regel, dass dem Gemeinwesen keine
Verfahrenskosten auferlegt werden, sei in diesem Fall angebracht.
Dies entspreche der neueren Praxis des Regierungsrats (siehe AGVE
2004, S. 503 f.).
Die Beschwerdeführerin vertritt die Auffassung, trotz ihres
Unterliegens im vorinstanzlichen Verfahren müssten die Verfahrens-
kosten praxisgemäss auf die Staatskasse genommen werden. Der
Gemeinderat habe seine Kompetenzen mit der Abweisung des Bau-
gesuchs für die Errichtung einer Mobilfunkanlage nicht überschrit-
ten. Als Baupolizeibehörde habe er sich mit den im Zeitpunkt der
Entscheidung vorhandenen Unterlagen befassen müssen und nicht
wissen können, ob die kantonale NIS-Fachstelle eine in 200 m Ent-
fernung projektierte Mobilfunkanlage in die NIS-Beurteilung einbe-
zogen hatte oder nicht. Insofern seien die Baugesuchsunterlagen un-
vollständig gewesen. Zudem habe man sich auch Gedanken zum
Ortsbildschutz gemacht.
2. In den Beschwerdeverfahren sind dem Unterliegenden
grundsätzlich die Verfahrenskosten, bestehend aus einer Gebühr und
den Auslagen, aufzuerlegen; bei teilweiser Gutheissung der Be-
schwerde sind die Kosten anteilmässig zu verlegen (Art. 33 Abs. 2
Sätze 1 und 2 VRPG). Den am Verfahren beteiligten Amtsstellen
werden in der Regel keine Verfahrenskosten auferlegt (§ 35 Abs. 1
VRPG). Diese Regelung findet ihre Begründung darin, dass das
Gemeinwesen öffentliche Interessen zu vertreten hat. § 35 Abs. 1
VRPG findet für die Verwaltungsbeschwerde wie für die Verwal-
tungsgerichtsbeschwerde Anwendung.
Eine Ausnahme von der Regel des § 35 Abs. 1 VRPG macht das
Verwaltungsgericht dann, wenn die Behörde das Beschwerdever-
fahren selber als Beschwerdeführerin eingeleitet hat oder wenn eine
besondere Interessenlage gegeben ist, die jener im Klageverfahren
oder Zivilprozess entspricht, wenn es also um Interessen des Ge-
meinwesens namentlich finanzieller Natur geht. In diesen Fällen hat
das Gemeinwesen auch die Verfahrenskosten zu tragen, wenn es un-
terliegt (AGVE 1977, S. 121). Von der Regel des § 35 Abs. 1 VRPG
wird auch dann abgewichen, wenn das Gemeinwesen einen formel-
len Fehler begangen hat, durch den das Verfahren ganz oder im We-
sentlichen veranlasst worden ist (AGVE 1996, S. 384 f. mit Hinwei-
sen; VGE III/107 vom 13. Dezember 2004 [BE.2003.00342],
S. 14 f.).
Zur in AGVE 2004, S. 503 f. publizierten Praxis des Regie-
rungsrats, wonach den Gemeinden die Verfahrenskosten auferlegt
werden, wenn die kommunale Baubewilligungsbehörde bei Mobil-
funk-Fällen eine von der kantonalen Fachstelle abweichende um-
weltrechtliche Beurteilung in den Baubewilligungsentscheid einflies-
sen lässt und der Entscheid im Beschwerdeverfahren in diesem Punkt
aufgehoben wird, musste sich das Verwaltungsgericht bisher nicht
äussern.
3. Die Vorinstanz begründet die Auferlegung der Verfahrens-
kosten auf die Beschwerdeführerin im Wesentlichen damit, dass der
Gemeinderat B. seine Kompetenzen überschritten habe, indem er die
umweltrechtliche Beurteilung der kantonalen Fachstelle nicht voll-
ständig in den Baubewilligungsentscheid übernommen habe. Die
Kompetenzaufteilung gestaltet sich in diesem Bereich wie folgt:
3.1. Für den Vollzug des Bundesumweltrechts - darunter fallen
auch die Regelungen über den Schutz vor nichtionisierender Strah-
lung - sind die Kantone bzw. nach Massgabe des kantonalen Rechts
die Gemeinden verantwortlich (siehe Art. 74 Abs. 1 und 3 BV). Ge-
stützt auf § 2 lit. k und § 3 Abs. 3 lit. g USD ist die Abteilung für
Umwelt des Departements Bau, Verkehr und Umwelt für die NIS-
Beurteilung zuständig, und auf Antrag der NIS-Fachstelle eröffnet
die Koordinationsstelle Baugesuche der Baubewilligungsbehörde
den Teilentscheid. Die Beurteilung der Koordinationsstelle Baugesu-
che stellt für die Bewilligungsbehörde nicht lediglich eine Empfeh-
lung oder einen Antrag, sondern einen bindenden Teilentscheid dar.
Die NIS-Beurteilung liegt nach aargauischem Recht abschliessend
bei der kantonalen Behörde. Für die Gemeinden besteht kein Spiel-
raum für eine eigene Beurteilung der immissionsschutzrechtlichen
Vorschriften (inklusive Vorsorgeprinzip) im Baubewilligungsent-
scheid. Ihnen verbleibt die Überprüfung der baurechtlichen Vor-
schriften, insbesondere Aspekten des Ortsbildschutzes, sowie der Na-
tur- und Heimatschutzvorschriften, soweit der Kanton nicht zu-
ständig ist.
3.2. Will die Gemeinde umweltrechtliche Rügen anbringen,
muss sie dies im Beschwerdeverfahren tun. Den Gemeinden kommt
gestützt auf Art. 57 USG das Beschwerderecht zu. Danach sind Ge-
meinden berechtigt, unter anderem gegen Verfügungen der kantona-
len Behörden in Anwendung des Umweltschutzrechtes die Rechts-
mittel des eidgenössischen und kantonalen Rechts zu ergreifen, so-
fern sie durch die Verfügung berührt werden und ein schutzwürdiges
Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung haben. Mit der Über-
prüfung eines Baugesuchs betreffend eine Mobilfunkanlage auf die
Vereinbarkeit mit der Umweltschutzgesetzgebung verfolgt die Ge-
meinde Schutzanliegen, denn die Bevölkerung in der Umgebung der
Sendeanlage soll vor gesundheitsschädigender Strahlung geschützt
werden. Dadurch ist die Gemeinde in ihrem hoheitlichen Aufgaben-
bereich berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an der Einhal-
tung der Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV. Sie ist zur
Beschwerde legitimiert und kann die Verletzung der umweltschutz-
rechtlichen Bestimmungen rügen (siehe BGE vom 5. April 2004
[1A.134/2003], Erw. 1.2).
3.3. Aufgrund der aargauischen Kompetenzordnung und dem
Beschwerderecht der Gemeinden bei der Anwendung der NISV er-
gibt sich folgende Rechtslage: Für die Gemeinden ist der Teilent-
scheid der kantonalen Fachstelle betreffend die NIS-Beurteilung bin-
dend und abschliessend, d.h. sie muss für die umweltrechtliche Be-
urteilung des Baugesuchs übernommen werden. Will die Gemeinde
von ihrem Beschwerderecht gestützt auf Art. 57 USG Gebrauch ma-
chen, muss sie die (von der eigenen Baubewilligungsbehörde er-
teilte) Baubewilligung mit Beschwerde an den Regierungsrat an-
fechten.
4. Um bei Mobilfunk-Fällen die öffentlichen Interessen im Be-
reich des Umweltschutzes wahrnehmen zu können, muss die Ge-
meinde das Beschwerdeverfahren einleiten. Die Ausnahmeregelung
zu § 35 Abs. 1 VRPG, wonach das Gemeinwesen im Falle des (teil-
weisen) Unterliegens von den Verfahrenskosten nicht befreit wird,
wenn die Behörde das Beschwerdeverfahren selber als Beschwerde-
führerin eingeleitet hat, ist für Mobilfunk-Fälle wie folgt zu präzisie-
ren:
Als Konsequenz der aargauischen Zuständigkeitsordnung kann
die Gemeinde ihre berechtigten, im öffentlichen Interesse liegenden
umweltrechtlichen Bedenken nur im Beschwerdeverfahren geltend
machen. Dies soll Sinn und Zweck von § 35 Abs. 1 VRPG ent-
sprechend keine Kostenfolge zeitigen. Für die immissionsschutz-
rechtliche Beurteilung von Mobilfunkanlagen bildet die Beschwerde
gestützt auf Art. 57 USG das Korrektiv zum kommunalen Baubewil-
ligungsentscheid, in welchem die Gemeinde keine umweltrechtliche
Prüfung vornehmen darf. Eine Auferlegung der Verfahrenskosten
kommt nur in Betracht, wenn die Beschwerde missbräuchlich oder
trölerisch ist, mithin überhaupt keine substantiierten Mängel der
kantonalen NIS-Beurteilung geltend gemacht werden (etwa wenn nur
allgemeine gesundheitliche Bedenken vorgebracht werden), aber
nicht, wenn die Gemeinde in guten Treuen sachliche Gründe für eine
abweichende Beurteilung aufführen kann.
5. Der Umstand allein, dass der Gemeinderat B. in Unkenntnis
dieser Rechtsprechung seine umweltrechtlichen Bedenken bereits im
Bewilligungsverfahren einbrachte, rechtfertigt - in Abweichung zur
in AGVE 2004, S. 503 f. publizierten Praxis des Regierungsrats -
noch keine Auferlegung der Verfahrenskosten zu Lasten der Ge-
meinde. Vielmehr ist zu prüfen, ob der Gemeinderat in guten Treuen
handelte.
5.1. Die Beschwerdeführerin hat als Begründung zur Abwei-
sung des Baugesuchs der X. AG (unter anderem) angeführt, dass dem
Vorsorgeprinzip zu wenig Beachtung geschenkt worden sei,
Alternativstandorte in Frage kämen und das Standortdatenblatt nicht
vollständig ausgefüllt worden sei. Zum Ortsbildschutz hat sie ledig-
lich summarische Hinweise angebracht. Die Beschwerdeführerin hat
damit nicht eigene, finanzielle Interessen verfolgt, sondern öffentli-
che Interessen wahrgenommen. Auch wenn sich diese Argumente in
materieller Hinsicht als nicht stichhaltig herausgestellt haben, fehlte
ihnen nicht jegliche sachliche Begründung: So ging es auch um eine
nähere Prüfung der Frage, ob für die NIS-Beurteilung alle rechtser-
heblichen Sachverhaltselemente berücksichtigt wurden. Dies war
nicht von vornherein klar, konnte sich doch die Beschwerdeführerin
in guten Treuen fragen, ob eine in rund 200 m Entfernung auf der
Parzelle Nr. 428 geplante Mobilfunkanlage nicht in das Standortda-
tenblatt hätte aufgenommen werden müssen. Der Entscheid des Ge-
meinderats kann jedenfalls nicht als missbräuchlich oder trölerisch
bezeichnet werden.