XI. Personalrecht
43 Besoldung Lehrpersonen Kindergarten
- Lehrpersonen Kindergarten üben einen typischen Frauenberuf aus
(Erw. 1).
- Die ABAKABA-Punktewerte des Verwaltungspersonals sowie der
Lehrpersonen sind direkt miteinander vergleichbar (Erw. 5).
- Es lässt sich grundsätzlich nicht beanstanden, dass für die Lohn-
einstufung des Verwaltungspersonals einerseits und der Lehrperso-
nen andererseits Vergleichslöhne unterschiedlich berücksichtigt wer-
den (Erw. 6).
- Anforderungen an die Erhebung der Vergleichslöhne (Erw. 7).
- Soweit die Besoldung der Lehrpersonen Kindergarten an deren
Besoldung gemäss dem früheren Lohnsystem anknüpft, bedarf es des
Nachweises, dass diese frühere Besoldung diskriminierungsfrei war
(Erw. 8).
Aus dem Entscheid des Verwaltungsgerichts, 1. Kammer, vom 29. Januar
2014 in Sachen. B. gegen Schulpflege V. (WBE.2013.151).
Aus den Erwägungen
1.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, ihre Lohneinstufung sei
diskriminierend. Der entsprechenden Argumentation legt sie die Be-
hauptung zugrunde, als Lehrperson Kindergarten übe sie einen typi-
schen Frauenberuf aus. Diese Qualifikation ist ohne weiteres zutref-
fend; sie deckt sich mit der Rechtsprechung des Bundesgerichts (Ur-
teil des Bundesgerichts vom 15. Juni 2007 [2A.79/2007], Erw. 2;
BGE 125 II 530, Erw. 2b) sowie des Verwaltungsgerichts
(VGE IV/89 vom 7. Dezember 2007 [WNO.2005.1-4], S. 23). Allein
durch eine Besoldungserhöhung wird die Qualifikation als typischer
Frauenberuf nicht hinfällig.
2.
2.1.
Die Beschwerdeführerin bezieht sich im Zusammenhang mit ih-
rer Rüge der Diskriminierung primär auf den Vergleich mit Funktio-
nen der Kantonalen Verwaltung (Sachbereichsleiter/in, Sachbearbei-
ter/in II und Fachspezialist/in I). (...)
2.2.
(Darstellung des Besoldungssystems für das aargauische Ver-
waltungspersonal; dieses richtet sich primär nach dem Arbeitsplatz-
bewertungssystem ABAKABA)
2.3.
(Darstellung des Besoldungssystems für die aargauischen Lehr-
personen; zusammenfassend wird die Lohneinstufung aufgrund fol-
gender Gewichtung festgelegt: 37,5 % bisheriger Positionslohn
[= Minimallohn gemäss dem früheren Besoldungssystem], 12,5 %
ABAKABA-Lohn, 50 % Marktlohn [= Vergleichslohn, der in be-
stimmten anderen Kantonen ausbezahlt wird])
3.
(Darstellung der Rechtsprechung betreffend die Lohngleichheit
von Mann und Frau)
4. (...)
5.
5.1.
Die Behauptung, die Tätigkeit der Lehrpersonen Kindergarten
sei gegenüber den ähnlich besoldeten Tätigkeiten der Verwaltung
deutlich höher einzustufen, ist vorab nach Massgabe der Arbeits-
platzbewertung ABAKABA zu prüfen. Umstritten ist in diesem Zu-
sammenhang die Bedeutung des ABAKABA-Merkmals "Fd" betref-
fend die "Verantwortung für die Erreichung von Lernzielen". Nach
Darstellung des Beigeladenen ist dieses Merkmal "systemwidrig"
und einzig darauf ausgerichtet, die unterschiedlichen Funktionen von
Lehrpersonen präziser abbilden zu können. Da es nur bei den
Lehrpersonen erhoben werde bzw. nur sie hier Punkte generieren
könnten, sei ein Quervergleich der ABAKABA-Punktezahlen des
Verwaltungspersonals einerseits sowie der Lehrpersonen andererseits
ausgeschlossen.
5.2.
Der sachverständige Zeuge erklärte an der Verhandlung vor
Verwaltungsgericht, gemäss seinen Informationen sei der Merkmals-
bereich "F" (Führung) für die beiden Personalgruppen Lehrpersonen
und Verwaltungspersonal gleich ausgestaltet. Das Merkmal "Fd"
(Verantwortung für die Erreichung von Lernzielen) sei zwar beson-
ders für Lehrpersonen konzipiert worden, finde aber auch bei der Be-
wertung der Arbeitsplätze des Verwaltungspersonals Anwendung.
Das Merkmal gelte demnach für beide Personalgruppen gleichermas-
sen. Die Verantwortung für die Erreichung von Lernzielen erwachse-
ner Personen werde weniger hoch bewertet als diejenige für die
Erreichung von Lernzielen von Kindern und Jugendlichen, weil die
Eigenverantwortung bei Erwachsenen grösser sei. Es sei jedoch nicht
so, dass die Lehrpersonen im Vergleich zum Verwaltungspersonal
Zusatzpunkte erhalten würden. Immerhin könnten die Lehrpersonen
bei den Merkmalen "Fa-c" keine Punkte sammeln. Im Übrigen gebe
es immer Merkmale, die nur für einen Teil der Funktionen relevant
seien, beispielsweise das Merkmal "Pd6" (Kälte, Hitze, Nässe, Arbeit
im Freien). Ein einzelnes Merkmal könne nur dann ausgeklammert
werden, wenn bei einem Arbeitgeber keine einzige Funktion vorhan-
den sei, für die es relevant sein könnte. Das System sei darauf ange-
legt, alle Arbeitsplätze nach dem gleichen Raster zu beurteilen, so
dass eine vollumfängliche Vergleichbarkeit der Punktewerte gewähr-
leistet sei. Dies sei auch in Bezug auf die Lehrpersonen sowie das
Verwaltungspersonal "absolut" erfüllt. Die Behauptung des Beigela-
denen, wonach im Zusammenhang mit dem Merkmal "Fd" die Ver-
gleichbarkeit nicht gegeben sein soll, könne er (der sachverständige
Zeuge) nicht nachvollziehen.
5.3.
Die erwähnten Aussagen des sachverständigen Zeugen, nota-
bene eines der beiden Begründer des Arbeitsplatzbewertungssystems
ABAKABA, sind schlüssig und nachvollziehbar. Es besteht kein An-
lass, an deren Richtigkeit zu zweifeln bzw. die Vergleichbarkeit der
ABAKABA-Punktewerte der Lehrpersonen einerseits sowie des Ver-
waltungspersonals andererseits in Frage zu stellen. Dies gilt umso
mehr, als es sich dabei ausschliesslich um eine rein arbeitswissen-
schaftliche Problematik handelt. Der Umstand, dass beim Merkmal
"Fd" primär Lehrpersonen Punkte generieren, vermag an der erwähn-
ten Einschätzung nichts zu ändern. Im Übrigen existieren ausweis-
lich der vom Beigeladenen zu den Akten gereichten ABAKABA-
Protokolle beim Verwaltungspersonal mit dem/der Fachspezialist(in)
Informatik und dem/der Zivilschutzinstruktor(in) mindestens zwei
Funktionen, die für das umstrittene, angeblich den Lehrpersonen vor-
behaltene Merkmal "Fd" ebenfalls Punkte erhielten. Dass die
ABAKABA-Punktewerte der Lehrpersonen und des Verwaltungsper-
sonals "eins zu eins" miteinander vergleichbar sind, zeigt sich
schliesslich nicht zuletzt auch darin, dass der Beigeladene die sich
aus den ABAKABA-Protokollen für die Lehrpersonen ergebenden
Punktewerte auf den Lohnstufenplan für das Verwaltungspersonal
referenzierte, um den in das Vektorenmodell einzusetzenden
"ABAKABA-Lohn" zu erhalten.
5.4. (...)
5.5.
Die Lehrpersonen Kindergarten erreichten bei der Arbeitsplatz-
bewertung nach ABAKABA 478 Punkte (Total gewichtet). Damit
wären sie nach der entsprechenden Umrechnungsskala in die Lohn-
stufe 13 des Lohnstufenplans für das Verwaltungspersonal (für Funk-
tionen mit 440 bis 479,99 Punkten) einzureihen, für welche 2011 ein
Minimal- oder Positionslohn von Fr. 96`478.50 bzw. ein Maximal-
lohn von Fr. 135'069.90 galt. Tatsächlich wurde die Beschwer-
deführerin in die Lohnstufe 2 des Lohnstufenplans für die Lehrper-
sonen mit einem Minimal- bzw. Positionslohn von Fr. 70`622.00 und
einem Maximallohn von Fr. 112'995.00 eingereiht (Anhänge I und
IIA LDLP).
Allein aufgrund der im Vergleich zum Verwaltungspersonal
tieferen Einstufung ist jedoch eine Diskriminierung im Sinne von
Art. 8 Abs. 3 BV und Art. 3 GlG weder dargetan noch auch bloss
glaubhaft gemacht. Dies ergibt sich bereits daraus, dass das Vek-
torenmodell, welches letztlich zur Tiefereinstufung führt (vgl. Bot-
schaft Änderung LDLP, Tabelle S. 12), für sämtliche Lehrpersonen
Anwendung findet, also nicht nur für den frauenspezifischen Beruf
der Lehrpersonen Kindergarten. Im Folgenden ist indessen zu prüfen,
ob die Vektoren "Marktlohn" und "bisheriger Lohn" für die Lehrper-
sonen Kindergarten diskriminierende Auswirkungen haben.
6.
6.1.
6.1.1.
Für die Lohneinstufung des Verwaltungspersonals spielt der
Marktvergleich gegenüber der ABAKABA-Bewertung eine weniger
gewichtige Rolle. Dies ergibt sich schon aus dem Wortlaut von
§ 5 LD: Gemäss Abs. 3 legt der Regierungsrat die Positionslöhne
nach einem Bericht über die Bewertung der Arbeitsplätze fest; ge-
mäss Abs. 4 bildet dieser Bericht auch die Basis für den Lohnstufen-
plan sowie den Einreihungsplan. § 5 Abs. 4 LD verlangt indessen
ausdrücklich, dass zusätzlich auch die Arbeitsmarktsituation zu be-
rücksichtigen ist. Ursprünglich wurden bei der Zuordnung der
ABAKABA-Punktezahl zu den einzelnen Lohnstufen verschiedent-
lich dauerhafte Marktkorrekturen um plus oder minus ein oder zwei
Lohnstufen vorgenommen. Im Rahmen der Revision wurde demge-
genüber speziell darauf geachtet, die Notwendigkeit derartiger
Marktkorrekturen soweit als möglich zu vermeiden. Effektiv konnten
die Ergebnisse der Arbeitsplatzbewertung so auf die Marktsituation
abgestimmt werden, dass aus der Zuordnung der ABAKABA-Punk-
tewerte zu den einzelnen Lohnstufen marktgerechte Löhne resul-
tierten. § 5 Abs. 1 LD bietet indessen weiterhin die Möglichkeit, bei
Bedarf die sich aus ABAKABA ergebenden Löhne dauerhaft nach
Massgabe des Marktes zu reduzieren oder zu erhöhen.
6.1.2.
Im Lohnsystem für die Lehrpersonen spielt der Marktlohn eine
bedeutend zentralere Rolle, kommt ihm doch im Rahmen des Vekto-
renmodells ein Gewicht von 50 % zu. Dies wird damit begründet,
dass der Arbeitsmarkt Lehrpersonen weitgehend in sich geschlossen
ist und primär eine Konkurrenz zu den umliegenden Kantonen be-
steht (vgl. Botschaft LDLP, S. 15).
6.2.
Gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist es einem
Kanton nicht verwehrt, sein Lohnsystem auf einen grösseren Markt
auszurichten und die dort bezahlten Gehälter mit zu berücksichtigen.
Der Arbeitgeber darf das Arbeitsmarktargument jedoch nicht derart
anwenden, dass er daraus ohne sachliche, geschlechtsunabhängige
Gründe nur zum Nachteil des einen Geschlechts bzw. von vorwie-
gend weiblichen Funktionsbereichen Schlüsse zieht, nicht aber beim
anderen Geschlecht bzw. bei neutralen oder vorwiegend männlichen
Funktionsbereichen. Demnach muss sich der Arbeitgeber - vor allem
wenn es um Herabsetzungen geht - vergewissern, dass die Ver-
gleichslöhne auf dem Markt nicht selber diskriminierende Züge auf-
weisen. Ansonsten würden allfällige auf dem Markt bestehende Ge-
schlechterdiskriminierungen (wieder) Einfluss in das Lohnsystem
finden, obwohl es gerade ein Ziel der analytischen Arbeitsplatz-
bewertung war, sie auszuräumen. Im Weiteren müssen die geltend
gemachten arbeitsmarktlichen Verhältnisse tatsächlich vorhanden ge-
wesen sein und den Lohnentscheid beeinflusst haben (BGE 131 II
393, Erw. 7.4 mit zahlreichen Hinweisen). Dem erwähnten Urteil des
Bundesgerichts lag ein sogenannter Minusklassenentscheid zugrun-
de, d.h. es wurde - unter Verweis auf den Marktlohn - zum Nachteil
geschlechtsspezifischer Funktionen eine tiefere Lohneinreihung vor-
genommen, als sie gemäss systematischer Arbeitsbewertung ange-
zeigt gewesen wäre. Das Bundesgericht hielt in diesem Zusammen-
hang fest, dass ein derartiges Vorgehen begründungsbedürftig ist und
in der Regel zur Vermutung einer Diskriminierung führt; die Beweis-
last wird nach Art. 6 GlG umgekehrt (BGE 131 II 393, Erw. 7.1 mit
Hinweisen).
6.3.
6.3.1.
Es lässt sich grundsätzlich nicht beanstanden, dass für das Ver-
waltungspersonal einerseits sowie die Lehrpersonen andererseits
zwei verschiedene Besoldungssysteme vorgesehen sind. Der Um-
stand, dass die beiden Systeme dem Markt in verschiedener Art und
Weise Rechnung tragen, vermag an dieser Einschätzung nichts zu än-
dern. Dies ergibt sich insbesondere daraus, dass bei den Lehrperso-
nen im Gegensatz zum Verwaltungspersonal zum einen eine hohe
Vergleichbarkeit gegeben ist und zum anderen ein geschlossener
Markt besteht (siehe vorne Erw. 6.1.2). Es erscheint daher gerecht-
fertigt, dass der Beigeladene in besonderem Masse auf diesen Markt
abstellt bzw. das Lohnniveau der Lehrpersonen wesentlich nach
demjenigen der Nachbarkantone ausrichtet.
Hinzu kommt, dass sich die Zuordnung der ABAKABA-
Punktezahl zur entsprechenden Lohnstufe stark nach den Bedürfnis-
sen des Marktes für das allgemeine Verwaltungspersonal richtet
(siehe vorne Erw. 6.1.1) und dennoch die ABAKABA-Punktewerte
der Lehrpersonen auf den Lohnstufenplan des allgemeinen Verwal-
tungspersonals referenziert werden. Aufgrund dieser Konstellation
erscheinen Korrekturen unvermeidbar, damit bei der Lohneinstufung
der Lehrpersonen dem diesbezüglichen Markt gebührend Rechnung
getragen werden kann. Alternativ wäre es nach Darstellung des sach-
verständigen Zeugen möglich gewesen, bei der erwähnten Zuord-
nung sowohl den Markt des allgemeinen Verwaltungspersonals als
auch denjenigen der Lehrpersonen zu berücksichtigen; dabei hätte je-
doch kaum auf Korrekturen in der Form von dauerhaften Marktan-
passungen verzichtet werden können.
6.3.2.
Problematisch mag erscheinen, wie stark bei zwei parallelen
Lohnsystemen desselben Arbeitgebers die Gewichtungen des Mark-
tes voneinander abweichen dürfen. Dies kann jedoch vorliegend auf-
grund der nachstehenden Erwägungen offen gelassen werden. (...)
7.
7.1.
7.1.1.
Wird ein Lohnsystem wesentlich auf den Markt ausgerichtet, so
ist im Sinne der erwähnten bundesgerichtlichen Rechtsprechung
vorauszusetzen, dass in einem ersten Schritt die Vergleichslöhne
sorgfältig und hinreichend differenziert erhoben werden. Eine ent-
sprechend durchgeführte Marktanalyse ist eine grundlegende Voraus-
setzung für jegliche Anpassung der aus einer analytischen Arbeits-
platzbewertung resultierenden Löhne an davon abweichende Markt-
löhne. Je stärker das Gewicht des Marktlohnes im Vergleich zum
ABAKABA-Lohn ist, eine umso höhere Bedeutung kommt der sorg-
fältigen Erhebung des Marktlohnes zu.
7.1.2.
Der Marktvergleich betreffend die Lehrpersonen Kindergarten
wurde - wie bei allen Lehrpersonen - mit den sechs Nachbarkanto-
nen (Basel-Land, Solothurn, Bern, Luzern, Zug, Zürich) sowie mit
den Kantonen Basel-Stadt und St. Gallen durchgeführt. Die Konkur-
renzsituation mit den Nachbarkantonen erscheint offensichtlich und
wird letztlich auch von der Beschwerdeführerin nicht in Frage ge-
stellt. Dasselbe gilt in Bezug auf den nicht direkt angrenzenden, je-
doch nahe gelegenen Kanton Basel-Stadt. Fraglich erscheint demge-
genüber der Einbezug des Kantons St. Gallen, zu welchem im
Gegensatz zu den Nachbarkantonen nur eine untergeordnete Konkur-
renzsituation besteht. Es mag zutreffen, dass dieser Kanton ver-
gleichbare wirtschaftliche Strukturen aufweist (Botschaft LDLP,
S. 15). Diese Parallelität genügt jedoch nicht, um die Lohneinstufung
der Lehrpersonen (auch) nach dem Kanton St. Gallen auszurichten.
Ergeben sich folglich für den Kanton St. Gallen über- oder unter-
durchschnittliche Vergleichswerte, ist ihre Berücksichtigung mangels
genügender Konkurrenzsituation nicht gerechtfertigt; bei durch-
schnittlichen Werten ist ein Einbezug ohne erkennbaren Nutzen.
Der Vollständigkeit halber sei darauf hingewiesen, dass gewisse
Anhaltspunkte für eine unterdurchschnittliche Besoldung der Lehr-
personen Kindergarten im Kanton St. Gallen sprechen (vgl. dazu den
"Lohnvergleich 2013" des Zentralverbands Öffentliches Personal
Schweiz auf http://oeffentlichespersonal.ch/downloads/Lohnver-
gleich_2013_deutsch.pdf sowie den Artikel "Lohnklagen der Lehre-
rinnen könnten Kantone Millionen kosten" vom 12. Dezember 2013
auf http:///www.tagesanzeiger.ch/schweiz/Lohnklagen-der-Lehrerin-
nen-koennten-Kantone-Millionen-kosten-/story/24621331). Aller-
dings muss vorliegend offen bleiben, ob die entsprechenden Verglei-
che auf gesicherten Zahlen beruhen.
7.1.3.
Bei der letzten Erhebung der Vergleichslöhne wurde offenbar
nur danach gefragt, wie hoch der Minimallohn der betroffenen Lehr-
personen ist. Mehr gibt das vom Beigeladenen mit der Eingabe vom
20. November 2013 eingereichte Datenblatt jedenfalls nicht her. Es
zeigt für acht anonymisierte Kantone je die Jahreslöhne (Marktwerte,
Stand Mai 2010) für die Lehrpersonen Kindergarten einerseits und
die Lehrpersonen Primarstufe / Einschulungsklasse andererseits.
Nimmt man den Schnitt aus den acht für die Kindergartenlehrperso-
nen präsentierten Lohnzahlen (Fr. 57'599.00, Fr. 65'476.00,
Fr. 66'170.00, Fr. 68'712.00, Fr. 69'438.00, Fr. 69'548.00,
Fr. 70'763.00 und Fr. 71'245.00), resultiert der in der Botschaft Ände-
rung LDLP (Tabelle S. 12) verzeichnete Marktmittellohn von aufge-
rundet Fr. 67'370.00.
Ein umfassender Besoldungsvergleich würde eine Vielzahl von
Komponenten beinhalten, d.h. nicht nur den Lohn im engeren Sinne,
sondern auch sämtliche weiteren wirtschaftlichen Leistungen des Ar-
beitgebers (Pensionskassenlösungen, Lohnfortzahlung bei Krank-
heit/Unfall, Dienstaltersgeschenke etc.) sowie namentlich die
Arbeitszeit (Pflichtstunden pro Woche, Ferien). Ein solcher Vergleich
wäre indessen überaus aufwendig und würde den Rahmen dessen,
was im Hinblick auf die Lohneinstufung angezeigt erscheint, spren-
gen. Auf der anderen Seite erscheint es jedenfalls dort, wo zuun-
gunsten eines frauenspezifischen Berufes von einer analytischen Ar-
beitsplatzbewertung abgewichen wird, als ungenügend, für die Be-
stimmung des Marktlohnes bloss auf die in anderen Kantonen ausbe-
zahlten Minimallöhne abzustellen. Vielmehr erweist es sich für eine
aussagekräftige Marktanalyse als zwingend, zusätzliche Erhebungen
vorzunehmen. Dazu gehören namentlich Abklärungen betreffend die
in anderen Kantonen vorausgesetzte Ausbildung (siehe hinten
Erw. 7.4.2), betreffend den Lohnrahmen (Differenz zwischen Mini-
mal- und Maximallohn) oder betreffend die Lohnentwicklung (wie
wird der Anfangslohn festgesetzt und aufgrund welcher Kriterien er-
folgt der Anstieg innerhalb des Lohnrahmens?).
Aus den in Erw. 7.1.2 erwähnten Vergleichen ergibt sich, dass
der Beigeladene unter den deutschsprachigen Kantonen mit dem An-
fangslohn im Mittelfeld liegt, mit zunehmender Dauer des Anstel-
lungsverhältnisses aber schlechter abschneidet. Auch wenn die er-
wähnten Zahlen - soweit ersichtlich - nicht aus gesicherten Quellen
stammen und daher mit Vorsicht zu geniessen sind, zeigt sich darin
beispielhaft, dass ein Marktvergleich, der sich lediglich auf die Mini-
mallöhne beschränkt, letztlich nicht zu genügen vermag. Ein solches
Vorgehen erfüllt die Voraussetzungen an einen hinreichend verlässli-
chen Marktvergleich nicht. Der Fokus ist vielmehr zu erweitern.
7.2.
Der korrekten Erhebung aller notwendigen Daten für einen ver-
lässlichen Marktvergleich müsste die Klärung der Frage folgen, ob
die zum Vergleich herangezogenen Löhne in den anderen Kantonen
diskriminierungsfrei festgelegt wurden (siehe vorne Erw. 6.2). Wie
umfassend diese Prüfung zu erfolgen hat, lässt sich der bundes-
gerichtlichen Rechtsprechung nicht entnehmen. Zumindest in Bezug
auf unterdurchschnittliche Löhne erscheint es indessen unverzicht-
bar, sie anhand einfacher einschlägiger Indizien auf eine allfällige
Diskriminierung hin zu überprüfen. Im Vordergrund dürften dabei
die Fragen stehen, wann im betroffenen Vergleichskanton die letzte
Besoldungsrevision stattgefunden hat, ob die entsprechende Einstu-
fung der Lehrpersonen Kindergarten bereits gerichtlich überprüft
wurde oder ob der tiefe Marktlohn allenfalls auf ein generell tieferes
Lohnniveau im betreffenden Kanton zurückzuführen ist. Vorzugswei-
se sind nur diejenigen (Nachbar-)Kantone in den Marktvergleich ein-
zubeziehen, die aufgrund der erwähnten groben Prüfung eine gewis-
se Gewähr für eine diskriminierungsfreie Lohneinstufung bei den
Lehrpersonen Kindergarten bieten.
7.3.
Der Umstand, dass das Vektorenmodell auf sämtliche Lehrper-
sonen anwendbar ist und nicht nur auf die (geschlechtsspezifische)
Funktion der Lehrpersonen Kindergarten, vermag an der Notwendig-
keit, den Marktlohn korrekt und diskriminierungsfrei zu erheben,
nichts zu ändern. Dies gilt umso mehr, als der vom Beigeladenen
vorgenommene Marktvergleich die Lehrpersonen Kindergarten ge-
genüber allen anderen Lehrfunktionen benachteiligt. Aus der Bot-
schaft Änderung LDLP (Tabelle S. 12) geht hervor, dass der für die
Kindergartenlehrpersonen zum Vergleich herangezogene Marktlohn
mit Fr. 67'370.00 beinahe 20 % tiefer ist als der in das Vektorenmo-
dell eingesetzte ABAKABA-Lohn von Fr. 83'583.00. Die Differenz
zwischen dem für die Primarlehrpersonen ermittelten Marktlohn von
Fr. 76'188.00 und dem dazugehörigen ABAKABA-Lohn von
Fr. 83'583.00 ist mit rund 9 % nicht einmal halb so hoch. Bei den an-
deren Lehrpersonen liegt der ABAKABA-Lohn lediglich zwischen
1,4 % (Lehrpersonen Berufsfachschule) und 8 % (Lehrpersonen
Kantonale Schule für Berufsbildung) über dem Marktlohn; bei eini-
gen Funktionen (Lehrpersonen Instrumentalunterricht Sekundarstufe
II, Lehrpersonen Höhere Fachschule und Lehrpersonen Mittel-
schule/Berufsmittelschule) ist der Marktlohn sogar höher. Durch-
schnittlich (ohne Lehrpersonen Kindergarten) ist der Marktlohn rund
3 % tiefer als der ABAKABA-Lohn. Wegen der hohen Gewichtung
des Marktlohns und der geringen Gewichtung des ABAKABA-
Lohns (siehe vorne Erw. 6.1.2) hat die überdurchschnittlich hohe
Differenz zwischen dem Markt- und dem ABAKABA-Lohn für die
Lehrpersonen Kindergarten besonders gravierende Auswirkungen;
der Vektor Marktlohn hat hier eine bedeutend höhere Reduktion des
ABAKABA-Lohns zur Folge als bei allen anderen Lehrkräften.
7.4.
7.4.1.
Aufgrund der im vorliegenden Prozess verfügbaren Unterlagen
ergeben sich somit erhebliche Zweifel an der Rechtmässigkeit des
Einbezugs des Kantons St. Gallen in den Marktvergleich. Im Weite-
ren erscheint dieser insofern unvollständig, als er sich lediglich auf
die Minimallöhne stützt. Schliesslich wurde selbst auf eine minimale
Überprüfung verzichtet, ob die erhobenen Vergleichszahlen allenfalls
diskriminierend sind, obwohl dies vom Bundesgericht ausdrücklich
verlangt wird. Der vom Beigeladenen erhobene Marktvergleich ist
dementsprechend nicht geeignet, die diesbezüglich massgebenden
Kriterien zu erfüllen. Dies wiegt umso schwerer, als sich vorliegend
der Marktvergleich einseitig zuungunsten der Lehrpersonen Kinder-
garten auswirkt.
Demzufolge rechtfertigt es sich, in teilweiser Gutheissung der
Beschwerde die angefochtene Verfügung aufzuheben. Der Beigela-
dene hat in Bezug auf die Lehrpersonen Kindergarten einen Markt-
vergleich durchzuführen, der den entsprechenden Anforderungen zu
genügen vermag. In der Folge ist die Lohneinstufung neu festzulegen
(siehe zusätzlich hinten Erw. 8).
7.4.2.
Der Vollständigkeit halber ist zusätzlich auf die folgende
Problematik hinzuweisen: Nach dem Arbeitsplatzbewertungssystem
ABAKABA bedarf eine Kindergartenlehrperson einer Grundausbil-
dung auf Stufe Bachelor (siehe dazu das Merkmal "Ia1" im
ABAKABA-Protokoll für die Funktion Lehrpersonen Kindergarten).
Bis vor wenigen Jahren waren die Ausbildungsanforderungen gerin-
ger. Der Beigeladene macht geltend, es könne nicht verlangt werden,
dass eine neue Ausbildungsanforderung umgehend lohnmässig be-
rücksichtigt werde. Dies mag insofern zutreffen, als eine Änderung
der Ausbildungsanforderungen kaum einen Anspruch auf eine sofor-
tige Besoldungsrevision zu begründen vermag. Demgegenüber darf
jedoch im Rahmen einer Besoldungsrevision nicht über die in diesem
Zeitpunkt relevanten Ausbildungsanforderungen hinweggegangen
werden. Will man verhindern, dass Lehrpersonen Kindergarten mit
einer "alten" Ausbildung von der relativ hohen Lohneinstufung von
Lehrpersonen Kindergarten mit einer "neuen" Ausbildung profitie-
ren, so ist diesem Anliegen mit einer entsprechenden Übergangsrege-
lung Rechnung zu tragen. Die gewählte Lösung, bei der Arbeitsplatz-
bewertung ABAKABA von den aktuellen Ausbildungsanforderungen
auszugehen und beim Marktvergleich etwaige unterschiedliche
Ausbildungsanforderungen unberücksichtigt zu lassen, lässt demge-
genüber die nötige Differenzierung vermissen (siehe vorne
Erw. 7.1.3 und hinten Erw. 8.3).
8.
8.1.
Ein weiteres Element der Lohneinstufung der Lehrpersonen bil-
det das "bestehende Lohngefüge" (§ 5 Abs. 2 LDLP). Gestützt darauf
wird im Vektorenmodell der bisherige Positionslohn ("Ist-Anfangs-
lohn" oder "Positionslohn alt") berücksichtigt und mit 37,5 % ge-
wichtet.
Für die Lohneinstufung des Verwaltungspersonals spielt demge-
genüber der bisherige (Positions-)Lohn grundsätzlich keine Rolle
(...). Vielmehr beschränkt sich die Relevanz des bisherigen Lohns
auf die Überführungsproblematik: Liegt er innerhalb des massgeben-
den Lohnbandes, wird er unverändert überführt. Falls der bisherige
Lohn über dem massgebenden Lohnband liegt, besteht allenfalls eine
Besitzstandsgarantie nach Massgabe von Ziff. 4 Anhang III LD.
8.2.
Analog zur bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Markt-
lohn (siehe vorne Erw. 6.2) erscheint es für den Einbezug des "Ist-
Anfangslohnes" bei der Lohneinstufung der Lehrpersonen Kinder-
garten unabdingbar, dass er seinerseits keinerlei diskriminierende
Züge aufweist. Andernfalls würde mit der Berücksichtigung des
bisherigen Positionslohns die frühere Diskriminierung in die neue
Lohneinstufung überführt und damit perpetuiert (vgl. Urteil des Bun-
desgerichts vom 7. Mai 2009 [1C_62/2008], Erw. 5.4 mit Hinwei-
sen).
Der Beigeladene hat demzufolge sicherzustellen, dass sich ge-
stützt auf die Berücksichtigung des früheren Positionslohns keinerlei
Diskriminierung ergibt. Dieser Nachweis wurde - soweit erkennbar
- bis dato nicht erbracht und ist, falls am Vektor "Positionslohn alt"
festgehalten werden soll, zwingend nachzuholen. Die entsprechende
Notwendigkeit besteht umso mehr, als der "Positionslohn alt"
(Fr. 64'088.00) 23,3 % unter dem ABAKABA-Lohn (Fr. 83'583.00)
liegt (Botschaft Änderung LDLP [Tabelle, S. 12]). Selbst unter Be-
rücksichtigung dessen, dass bei der Festsetzung des ABAKABA-
Lohns neu ein Bachelor-Abschluss vorausgesetzt ist (siehe vorne
Erw. 7.4.2), erscheint die erwähnte Differenz sehr gross und könnte
Ausdruck einer bisherigen Diskriminierung sein. Hinzu kommt, dass
bereits bei der Einführung des LDLP der Lohn nach dem
Vektorenmodell festgesetzt wurde. Dies bedeutet, dass bei der Be-
stimmung des "Positionslohn alt" der vor Einführung des LDLP gel-
tende Anfangslohn ebenfalls mit 37,5 % berücksichtigt wurde. Es ist
gerichtsnotorisch, dass dieser frühere Anfangslohn für Lehrpersonen
Kindergarten sehr tief war und eine Diskriminierung nicht a priori
ausgeschlossen werden kann.
Schliesslich erscheint wesentlich, dass - ähnlich wie beim
Marktlohn - durch die hohe Gewichtung des bisherigen Positions-
lohns den Lehrpersonen Kindergarten deutlich grössere Nachteile er-
wachsen als dem gesamten übrigen Lehrkörper. Dies ergibt sich aus
der Botschaft Änderung LDLP (Tabelle, S. 12): Während bei den
Lehrpersonen Kindergarten die Differenz zwischen dem ABAKA-
BA-Lohn und dem "Ist-Anfangslohn" 23,3 % beträgt, beläuft sie sich
bei den anderen Lehrpersonen auf maximal 11,1 % (Lehrpersonen
Kantonale Schule für Berufsbildung); im Durchschnitt liegt sie bei
lediglich 4,9 %. Auch aus diesem Grund bedarf die Frage einer
allfälligen früheren Diskriminierung einer eingehenden Überprüfung.
8.3.
Allenfalls lässt sich die grosse Differenz zwischen dem bisheri-
gen Positionslohn und dem ABAKABA-Lohn damit erklären, dass
gemäss ABAKABA neu ein Bachelor-Abschluss vorausgesetzt wird
(siehe vorne Erw. 7.4.2 und 8.2). Diesfalls wäre es aber dennoch
nicht gerechtfertigt, unbesehen auf den bisherigen Lohn abzustellen.
Vielmehr wäre eine differenzierte (Übergangs-)Regelung für Kinder-
gartenlehrpersonen mit "altem" und mit "neuem" Abschluss vorzuse-
hen (siehe vorne Erw. 7.4.2 hiervor).
9.
9.1.
Zusammenfassend ist in teilweiser Gutheissung der Beschwerde
die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Sache an die Vorin-
stanz zurückzuweisen. Der Beigeladene hat gestützt auf einen Markt-
vergleich, der sämtlichen diesbezüglich massgebenden Kriterien zu
genügen vermag, die Lohneinstufung der Lehrpersonen Kindergarten
zu überprüfen, worauf die Vorinstanz den Lohn der Beschwerdefüh-
rerin neu festsetzen muss. Der bisherige Positionslohn darf dabei nur
insoweit berücksichtigt werden, als dadurch keine frühere Lohndis-
kriminierung fortgeführt wird.
Es ist Sache des Beigeladenen zu entscheiden, ob gestützt auf
den vorliegenden Entscheid eine isolierte Überprüfung der Lohnein-
stufung der Lehrpersonen Kindergarten genügt oder ob die Lohnein-
stufungen sämtlicher Lehrpersonen einzubeziehen sind. Immerhin sei
darauf hingewiesen, dass aus Gründen der Rechtsgleichheit eine iso-
lierte Betrachtungsweise nicht unproblematisch erscheint.