24 Baubewilligungspflicht; Asylbewerberunterkunft
Die Umnutzung eines Mehrfamilienhauses in eine Unterkunft für Asylbe-
werber gilt als Wohnnutzung und benötigt in der vorliegenden Wohn- /
Gewerbezone WG 3A keine Baubewilligung.
Urteil des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 4. Juni 2015 in Sachen
Einwohnergemeinde A. gegen Kanton Aargau sowie Gemeinderat A. und De-
partement Bau, Verkehr und Umwelt (WBE.2014.293).
Aus den Erwägungen
2.2.
Bauten und Anlagen dürfen nur mit behördlicher Bewilligung
errichtet oder geändert werden (Art. 22 Abs. 1 RPG). Alle Bauten
und Anlagen und ihre im Hinblick auf die Anliegen der Raument-
wicklung, des Umweltschutzes oder der Baupolizei wesentliche Um-
gestaltung, Erweiterung oder Zweckänderung sowie die Beseitigung
von Gebäuden bedürfen der Bewilligung durch den Gemeinderat
(§ 59 Abs. 1 BauG). Massstab dafür, ob eine bauliche Massnahme
erheblich genug ist, um sie dem Baubewilligungsverfahren zu unter-
werfen, ist die Frage, ob mit der Realisierung der Baute oder Anlage
im Allgemeinen, nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge, so wich-
tige räumliche Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der Öffent-
lichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht
(BGE 139 II 139 f.; 120 Ib 384; Urteil des Bundesgerichts vom
27. August 2014 [1C_790/2013], Erw. 2.3.; AGVE 2007, S. 426;
2001, S. 288).
Zweckänderungen liegen vor, wenn sich die in einer Baute
ausgeübte Nutzung wandelt. Zweck- bzw. Nutzungsänderungen kön-
nen wegen vermehrter Einwirkungen auf die Umgebung, wegen er-
höhter Anforderungen an die Erschliessung oder aus andern Gründen
einer baupolizeilichen Bewilligung bedürfen, auch wenn mit ihnen
bauliche Änderungen nicht verbunden sind. Ob eine Zweckänderung
vorliegt, entscheidet sich durch Vergleich der neuen mit der ur-
sprünglich bewilligten Nutzung (AGVE 1993, S. 357; 1990, S. 246;
ERICH ZIMMERLIN, Baugesetz des Kantons Aargau, Kommentar,
2. Auflage, Aarau 1985, § 150 N 2d; ANDREAS BAUMANN, Kom-
mentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, § 59 N 17).
Auch für Zweckänderungen gilt, dass sie keiner Baubewilligung
bedürfen, wenn sie nur nebensächlicher Natur sind. Der Begriff der
Zweckänderung ist dabei nicht kleinlich auszulegen. Keine solche
Änderung liegt vor, wenn die neue Nutzung weder anderen Bauvor-
schriften unterliegt noch erhöhte, gegebenenfalls auch neue Ge-
fahren, Nachteile oder Auswirkungen für die Nachbarschaft mit sich
bringt (AGVE 1993, S. 357; 1991, S. 544; 1990, S. 246; ZIMMERLIN,
a.a.O., § 150 N 3; BAUMANN, a.a.O., § 59 N 17).
2.3. (...)
2.4.
2.4.1.
Das streitige Mehrfamilienhaus liegt in der Wohn- / Gewerbe-
zone WG 3A (vgl. § 6 Abs. 1 und § 8 der Bau- und Nutzungsordnung
der Gemeinde A. vom 21. Juni 2001/15. Mai 2002 [BNO]). Der
WG 3A ist die Empfindlichkeitsstufe III gemäss Art. 43 LSV zuge-
wiesen. Die WG 3A ist für Wohnen sowie mässig störende Gewerbe-
und Dienstleistungsbetriebe bestimmt; verboten sind Betriebe des
Sexgewerbes wie Massagesalons, Erotikmärkte und dergleichen (§ 8
Abs. 1 BNO). Die streitbetroffene Liegenschaft wurde vor Jahr-
zehnten erstellt und diente stets ausschliesslich zu Wohnzwecken.
Wie dargelegt erteilte der Gemeinderat am 8. Juni 2012 die Baube-
willigung für die Sanierung des Mehrfamilienhauses und den Ausbau
des Dachgeschosses in zwei 5 - Zimmer Wohnungen. Die dies-
bezüglichen Bauarbeiten sind abgeschlossen. Insgesamt umfasst die
Liegenschaft zwölf 3 - Zimmer Wohnungen und zwei 5 - Zim-
mer Wohnungen.
Der Beschwerdegegner beabsichtigt, im Mehrfamilienhaus bis
zu 90 Asylsuchende unterzubringen. Dabei handle es sich vor allem
um Familien oder Frauen mit Kindern, wobei die Zuweisung des
Wohnraums abhängig von den Asylsuchenden sei, welche dem Kan-
ton durch die Bundesbehörden zugewiesen würden. Aktuell bestehe
ein grosses Bedürfnis, Asylsuchenden aus Syrien eine Unterkunft an-
zubieten, wobei diese Entwicklung zum Teil raschen Änderungen un-
terworfen sei. Die Asylsuchenden würden auf die Wohnungen aufge-
teilt. Sie würden sich dort aufhalten und leben, sie würden dort schla-
fen, im Familienverbund kochen (keine Gemeinschaftsküche) und
sich verpflegen. Tagsüber könnten die Asylsuchenden an Beschäfti-
gungsprogrammen teilnehmen, sofern dafür ausreichend Plätze vor-
handen seien. Zudem könnten sie Deutschkurse besuchen. Schul-
pflichtige Kinder besuchten aufgrund der allgemeinen Schulpflicht
die Schule. Zusätzlich zu den Wohnungen der Asylsuchenden sei im
Erdgeschoss ein kleines Büro für die Betreuung vorgesehen. Dort
würden tagsüber ein bis zwei Personen tätig sein.
Es liegt auf der Hand, dass die beschriebene Nutzung grund-
sätzlich eine Wohnnutzung darstellt, wie dies auch z.B. bei Studen-
tenunterkünften und bei Wohngemeinschaften der Fall ist. Im frag-
lichen Mehrfamilienhaus werden (wie bis anhin) Menschen zum
Wohnen untergebracht. Dass zu einer Nutzungsart übergegangen
würde, die nicht mehr dem Wohnen im eigentlichen Sinne zugerech-
net werden kann, ist nicht ersichtlich. Dass die Räumlichkeiten an-
stelle von Nichtasylsuchenden durch Asylsuchende bewohnt werden,
bringt keine raumrelevanten Auswirkungen mit sich. Insbesondere
kommt es nicht zu zusätzlichen Auswirkungen auf die Umwelt, die
Erschliessung und den Verkehr. Dem Baurecht ist es zudem fremd,
dass einzig je nach Art der Bewohner eine neue Bau- bzw. Nutzungs-
bewilligung einzuholen wäre. Dass eine Wohngelegenheit für Men-
schen geschaffen wird, die einer andern sozialen Gruppe angehören,
ist unter dem rein baupolizeilichen Gesichtspunkt an sich irrelevant.
Massgebend ist vielmehr, wie eine bestimmte Baute aufgrund ihrer
Bauweise, Gestaltung etc. genutzt werden kann (vgl. AGVE 1991,
S. 544). Zwar trifft es vorliegend zu, dass eine Belegung von bis zu
90 Personen höher als eine durchschnittliche Belegung von Wohn-
räumen ist. Die Intensivierung der Wohnnutzung bildet für sich allein
betrachtet jedoch ebenso wenig wie die Art der Bewohner eine
Baubewilligungspflicht (vgl. AGVE 1991, S. 544 f.; Entscheid des
BVU vom 7. Juli 2014 [BVURA.14.327], Erw. 3.3 mit Hinweisen).
Das Verwaltungsgericht hielt dazu in einem kürzlich gefällten Ent-
scheid fest, dass die Auffassung, wonach über die Ausnützungsziffer
eine Art Bewohnernutzungsdichte definiert würde, im Recht keine
Grundlage finde. Eine solche Auffassung widerspräche auch den
Raumplanungszielen, insbesondere der haushälterischen Nutzung des
Bodens (vgl. Art. 75 Abs. 1 BV; Art. 1 Abs. 1 RPG) und dem Ansin-
nen, verdichtetes Bauen zu fördern (vgl. § 46 BauG) (VGE III/5 vom
23. Januar 2014 [WBE.2013.113], S. 14).
2.4.2.
Die Beschwerdeführerin nimmt weiterhin Bezug zu
AGVE 1994, S. 367 ff. und beruft sich auf die "Bewohnerdichte". Im
genannten Entscheid wurde ein Erstaufnahmezentrum für Asyl-
suchende aufgrund der Bewohnerdichte und der Tatsache, dass ein
Erstaufnahmezentrum auch von der Art des Betriebs mit einer her-
kömmlichen Wohnnutzung nur wenig gemeinsam habe, in einer rei-
nen Wohnzone als nicht zonenkonform qualifiziert. Die vorliegend
beabsichtigte Nutzung und die zugrunde liegende Zonierung unter-
scheiden sich vom genannten Entscheid jedoch massgeblich:
Zum einen stand im genannten Entscheid ein Erstaufnahme-
zentrum für Asylsuchende und nicht die Unterbringung von asylsu-
chenden Menschen in Wohnungen zur Beurteilung. Diese Nutzungen
sind nicht vergleichbar: Im genannten Erstaufnahmezentrum hätten
sich die Asylbewerber durchschnittlich lediglich während einer kur-
zen Zeitdauer von acht bis zehn Tagen aufgehalten; es herrscht
Betriebsamkeit (vgl. AGVE 1994, S. 371 und 373). Demgegenüber
leben und wohnen die Asylsuchenden in einer kantonalen oder
Gemeindeunterkunft bzw. in durch den Kanton angemieteten Woh-
nungen bis zum definitiven Abschluss des Asylverfahrens während
längerer Zeit, was von wenigen Wochen bzw. Monaten bis zu meh-
reren Jahren dauern kann. Hier herrscht an sich Sesshaftigkeit und
Beständigkeit (vgl. AGVE 1994, S. 373).
Zum andern weisen kantonale oder Gemeindeunterkünfte wie
auch durch den Kanton angemietete Wohnungen zwar eine etwas er-
höhte Bewohnerdichte auf, diese ist jedoch, wie der Beschwerdegeg-
ner nachvollziehbar darlegt, von vornherein nicht vergleichbar mit
der Bewohnerdichte in einem Erstaufnahmezentrum, wo viele Perso-
nen auf relativ geringem Raum untergebracht werden. Auch von er-
höhten Lärmemissionen ist ausweislich der Akten nicht auszugehen.
Ohnehin befindet sich die Liegenschaft in einer Zone mit Lärm-
empfindlichkeitsstufe III.
Sodann bestehen auch bezüglich der Zonierung wesentliche
Unterschiede: Das im zitierten Entscheid beurteilte Erstaufnahme-
zentrum sollte in einer reinen Wohnzone (Zone W2D gemäss
damaligem § 36 BO der Gemeinde Brittnau) betrieben werden (vgl.
AGVE 1994, S. 370). Die vorliegend zu beurteilende Liegenschaft
befindet sich demgegenüber in der Wohn- und Gewerbezone WG 3A
von A. (§ 8 BNO). Bei der WG 3A handelt es sich um eine gemischte
Zone, die neben dem Wohnen auch für mässig störende Gewerbe-
und Dienstleistungsbetriebe bestimmt ist; entsprechend ist ihr die
Lärmempfindlichkeitsstufe III zugewiesen (§ 6 Abs. 1 und § 8 Abs. 1
BNO). Die WG 3A lässt mehr zu als eine reine Wohnzone.
Festzustellen ist schliesslich, dass sich Unterkünfte für Asylsu-
chende regelmässig in reinen Wohnzonen befinden. Gemäss dem zi-
tierten Entscheid befanden sich rund die Hälfte der Asylunterkünfte
in reinen Wohnzonen (vgl. AGVE 1994, S. 372). Die vorliegend zu
beurteilende Liegenschaft befindet sich von der Zonierung her - im
Vergleich zu einer reinen Wohnzone - in einem weniger sensiblen
Gebiet (nämlich der WG 3A von A.). Dieser Umstand untermauert
umso mehr, dass die vorliegende Nutzung in der WG 3A von A. zo-
nenkonform ist.
2.4.3.
Zusammenfassend entspricht die Nutzung der Wohnungen
durch Asylsuchende einer Wohnnutzung und ist in der Wohn- und
Gewerbezone WG 3A von A. zonenkonform. Eine baubewilligungs-
pflichtige Zweck- bzw. Nutzungsänderung liegt nicht vor.
(Hinweis: Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffent-
lich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid abgewie-
sen, soweit es darauf eingetreten ist; Urteil des Bundesgerichts vom
7. Dezember 2015 [1C_395/2015])