14 Stationäre automatische Verkehrsüberwachungsanlage ( Blitzer )
Von einer Gemeinde beabsichtigter Einsatz einer stationären automati-
schen Verkehrsüberwachungsanlage (AVÜ) auf einer Kantonsstrasse in-
nerorts; rechtliche Beurteilung unter besonderer Berücksichtigung der
Gemeindeautonomie.
Aus dem Entscheid des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 27. März
2019, in Sachen Stadt Baden gegen Regierungsrat (WBE.2018.70).
Aus den Erwägungen:
2.
2.1.
Die Vorinstanz prüfte, ob für die Nutzung der kantonalen Infra-
struktur eine kantonale Bewilligung erforderlich ist und gegebenen-
falls ob diese erteilt werden kann. Dass für den Einsatz der AVÜ die
kantonale Infrastruktur genutzt werden soll, trifft zunächst zu: Einer-
seits ist vorgesehen, dass die Überwachungs- und Kontrollgeräte der
Beschwerdeführerin an Bestandteilen der Kantonsstrasse (Signalträ-
ger) installiert werden (vgl. § 80 Abs. 2 lit. c BauG); andererseits sol-
len die Rotlichtmissachtungen ab dem Steuergerät der Lichtsignalan-
lage (der Kantonsstrasse) erfasst werden. Es erscheint daher nach-
vollziehbar, wenn mit Blick auf §§ 102 ff. BauG geprüft wurde, ob
eine kantonale Bewilligung erforderlich ist und gegebenenfalls ob
diese erteilt werden kann. Offen bleiben kann dabei, ob die AVÜ als
Bestandteil der öffentlichen Strasse zu qualifizieren ist (vgl. § 80
Abs. 2 BauG). Selbst wenn dem nämlich so wäre, müsste geprüft
werden, ob die Nutzung der kantonalen Infrastruktur durch die Be-
schwerdeführerin - welche nicht Eigentümerin der Kantonsstrasse ist
(vgl. § 81 Abs. 1 und 2 BauG) - einer kantonalen Bewilligung bedarf
und, falls ja, ob eine solche Bewilligung erteilt werden kann.
2.2.
Die Nutzung von öffentlichen Sachen richtet sich in erster Linie
nach kantonalem Recht. Dieses umschreibt insbesondere, in wel-
chem Rahmen und Ausmass öffentliche Sachen im Gemeingebrauch
genutzt werden dürfen und wie namentlich öffentlicher Grund von
der Allgemeinheit benützt werden darf. Dabei unterscheiden die kan-
tonalen Rechtsordnungen und die Praxis meist zwischen schlichtem
Gemeingebrauch, gesteigertem Gemeingebrauch und Sondernutzung.
Die Rechtsprechung und die Verwaltungsrechtswissenschaft haben
diese Einteilung konkretisiert (BGE 135 I 306 mit Hinweisen;
ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 2252 ff.;
PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allge-
meines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Bern 2014, § 51 N 1 ff.). Dies
ändert nichts am Umstand, dass insbesondere die Begriffe des
schlichten bzw. des gesteigerten Gemeingebrauchs kantonalrechtlich
bestimmt sind (BGE 135 I 306 f.).
Nach § 46 KV stellt der Kanton Vorschriften über die öffentli-
chen Sachen sowie über deren Gebrauch und Nutzung auf. Die
öffentlichen Strassen dürfen im Rahmen ihrer Zweckbestimmung,
ihrer Gestaltung, der örtlichen Verhältnisse und der geltenden Vor-
schriften durch jedermann unentgeltlich und ohne besondere Erlaub-
nis benutzt werden (Gemeingebrauch; § 102 Abs. 1 BauG). Jede über
den Gemeingebrauch hinausgehende Benutzung einer öffentlichen
Strasse ist nur mit Bewilligung und gegen Gebühr zulässig (bewilli-
gungspflichtige Benutzung; § 103 Abs. 1 BauG). Durch Erlaubnis
kann eine über den Gemeingebrauch hinausgehende Benutzung einer
öffentlichen Strasse gestattet werden (Erlaubnis; § 104 Abs. 1
BauG). Durch Verleihung schliesslich werden Rechtsverhältnisse an
dauernden, fest mit dem Boden verbundene Bauten und Anlagen auf
dem Gebiet von Strassen geordnet (Verleihung; § 105 Abs. 1 BauG).
2.3.
2.3.1.
Zum Gemeingebrauch (§ 102 BauG) gehört die Benutzung
einer öffentlichen Strasse, soweit sie bestimmungsgemäss und ge-
meinverträglich ist. Ob der Gebrauch bestimmungsgemäss ist, muss
mit Blick auf die Zweckbestimmung der Sache beurteilt werden.
Diese Zweckbestimmung ergibt sich ihrerseits aufgrund einer Wid-
mung, aufgrund der natürlich gegebenen oder menschlich gestalteten
Beschaffenheit oder aufgrund des traditionellen Gebrauchs der
Sache. Die Gemeinverträglichkeit ist solange gegeben, als die
gleichartige und gleichzeitige Benutzung der Sache durch mehrere
interessierte Personen praktisch möglich ist, einzelne Interessierte
mithin nicht erheblich an der Nutzung gehindert werden (vgl. BGE
135 I 307; zum Ganzen: TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O.,
§ 51 N 3 ff.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2253 ff.;
ANDREAS BAUMANN, in: Kommentar zum Baugesetz des Kantons
Aargau, Bern 2013 [nachfolgend: Kommentar Baugesetz], § 102
N 2).
Der Gemeingebrauch erstreckt sich bei der öffentlichen Strasse
auf alle Bestandteile, die dem entsprechenden Verkehr zu dienen be-
stimmt sind, d.h. auf die eigentlichen Verkehrsflächen (Fahrbahnen,
Rad- und Gehwege, Kreuzungen, Über- und Unterführungen, Brü-
cken, Tunnels, Treppen), nicht aber auf Bestandteile wie Böschun-
gen, Dämme, Gräben, Stützmauern, Trenn- und Sicherheitsstreifen,
Grünstreifen, Bepflanzungen etc. (vgl. ERICH ZIMMERLIN, Baugesetz
des Kantons Aargau vom 2. Februar 1971, Kommentar, 2. Auflage,
Aarau 1985, § 49 N 4; BAUMANN, Kommentar Baugesetz, § 102
N 9). Notwendigerweise erstreckt sich der Gemeingebrauch auch auf
den Luftraum über den Verkehrsflächen, soweit er in Anspruch ge-
nommen werden muss (ZIMMERLIN, a.a.O., § 49 N 4; BAUMANN,
Kommentar Baugesetz, § 102 N 9).
2.3.2.
Vorliegend sollen - wie dargelegt (Erw. 2.1) - die Signalträger
als Bestandteile der Kantonsstrasse zur Installation der Überwa-
chungs- und Kontrollgeräte sowie der Anschluss / die Schnittstelle
zum Steuergerät der Lichtsignalanlage genutzt bzw. beansprucht
werden. Weder die Signalträger noch der Anschluss / die Schnitt-
stelle zum Steuergerät der Lichtsignalanlage bezwecken indes, von
jedermann unentgeltlich und ohne besondere Erlaubnis benutzt zu
werden. Ein Anwendungsfall von § 102 BauG fällt schon aus diesem
Grund ausser Betracht. Abgesehen davon spricht auch die fixe Instal-
lation von neuen, zusätzlichen Geräten (namentlich an den Signal-
trägern) gegen (schlichten) Gemeingebrauch.
2.4.
2.4.1.
Gehen Benutzungen öffentlicher Sachen über den Gemeinge-
brauch hinaus, so unterscheiden Lehre und Praxis zwischen gestei-
gertem Gemeingebrauch und Sondernutzung (vgl. Erw. 2.2). Da es
aber oft schwierig ist, die Grenze zwischen diesen Benutzungsarten
zu ziehen, wurde im Kanton Aargau darauf verzichtet, die Begriffe
gesteigerter Gemeingebrauch und Sondernutzung ins Gesetz auf-
zunehmen (vgl. ZIMMERLIN, a.a.O., §§ 50-53 N 2 [zum alten Bauge-
setz vom 2. Februar 1971]). Was über den Gemeingebrauch (§ 102
BauG) hinausgeht, fällt unter den Begriff der bewilligungspflich-
tigen Benutzung . Dabei geht es um Benutzungsarten, die der
blossen Erlaubnis bedürfen (§ 104 BauG), und um solche, die eine
Verleihung (Konzession) voraussetzen (§ 105 BauG) (vgl.
ZIMMERLIN, a.a.O., §§ 50-53 N 2).
Gemäss § 103 BauG ist jede über den Gemeingebrauch hinaus-
gehende Benutzung einer öffentlichen Strasse nur mit Bewilligung
und gegen Gebühr zulässig (Abs. 1). Die Bewilligung setzt voraus,
dass ein beachtliches, auf andere Weise nicht oder nur mit unverhält-
nismässigen Kosten zu befriedigendes Bedürfnis besteht und weder
für die Strasse noch für den Verkehr schwerwiegende Nachteile er-
wachsen (Abs. 2). Die Bewilligungspflicht dient nicht nur (oder nur
mittelbar) dem Schutz von Polizeigütern, sondern vielmehr der
Koordination und Prioritätensetzung zwischen verschiedenen
Nutzungen an öffentlichen Strassen und Wegen (vgl. BGE 135 I 307;
127 I 169; BAUMANN, Kommentar Baugesetz, § 103 N 5; HÄFE-
LIN
/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2285).
2.4.2.
Die Vorinstanzen verweigerten die Bewilligung weder aus
Gründen der Koordination und Prioritätensetzung zwischen ver-
schiedenen Nutzungen an der öffentlichen Strasse noch mit der Be-
gründung, dass durch die Nutzung der kantonalen Infrastruktur - d.h.
durch die Installation der Überwachungs- und Kontrollgeräte am
Signalträger sowie dem Anschluss zum Steuergerät der Lichtsignal-
anlage - für die Strasse oder den Verkehr schwerwiegende Nachteile
entstünden. Die Vorinstanz verweigerte die Bewilligung vielmehr aus
anderen Gründen, nämlich deshalb, weil ihrer Ansicht nach eine
AVÜ nur dann zum Einsatz gelangen solle, wenn der Bedarf durch
die Unfallstatistik und Unfallanalyse nachgewiesen und vom Ein-
satz der Anlage eine signifikante Verbesserung der Verkehrssicher-
heit zu erwarten sei, was vorliegend nicht der Fall sei. Die von der
Vorinstanz vorgenommene Beurteilung bzw. Begründung ist sach-
fremd, sie betrifft nicht die im Rahmen einer Bewilligung gemäss
§ 103 Abs. 2 BauG zu prüfenden Punkte (Erw. 2.4.1), sondern sie
bezieht sich auf die Frage, ob beim Knoten Gstühl aus verkehrs-
polizeilicher Sicht (ihrer Ansicht nach) eine AVÜ eingesetzt werden
soll oder nicht. Die Beurteilung dieser Frage fällt indes in den Auf-
gaben- und Autonomiebereich der Beschwerdeführerin (vgl. hinten
Erw. 3.2 und 3.3.1).
Dass die Beschwerdeführerin an der Nutzung der kantonalen
Infrastruktur ein beachtliches Bedürfnis hat, zeigt sich bereits darin,
dass die Überwachung und Kontrolle des fliessenden Strassenver-
kehrs beim Knoten Gstühl in den Aufgaben- und Autonomie-
bereich der Beschwerdeführerin fällt (Erw. 3.2 und 3.3.1). Weiter
liegt auf der Hand, dass eine konstante Kontrolle rund um die Uhr
nicht auf andere Weise bzw. nur mit unverhältnismässigen Kosten er-
reicht werden könnte: Es wäre nicht realistisch, mit einer mobilen
Kontrolle in vergleichbarer Weise konstant und gleichzeitig mehrere
Spuren überwachen zu wollen; dies umso mehr, als Rotlicht und Ge-
schwindigkeit kontrolliert werden müssten. Zudem wäre die mobile
Kontrolle auch mit unverhältnismässigen Kosten (namentlich Perso-
nalaufwand) verbunden. Dass ein beachtliches, auf andere Weise
nicht oder nur mit unverhältnismässigen Kosten zu befriedigendes
Bedürfnis im Sinne von § 103 Abs. 2 BauG besteht, lässt sich bei
richtiger Betrachtung somit nicht abstreiten. Mit der Inanspruchnah-
me der kantonalen Infrastruktur erwachsen für die Strasse und den
Verkehr auch keine schwerwiegenden Nachteile (vgl. § 103 Abs. 2
BauG). Im Gegenteil, soll mit der AVÜ doch gerade die Verkehrs-
sicherheit erhöht werden (Standortdisziplinierung beim Knoten
Gstühl ).
Nach dem Gesagten sind die Voraussetzungen für die Erteilung
einer Bewilligung nach § 103 Abs. 2 BauG im Grundsatz somit er-
füllt. In einem weiteren Schritt ist zu prüfen, ob der Einsatz einer
AVÜ auch in verkehrspolizeilicher Hinsicht zulässig ist.
3.
3.1.
Gemäss Art. 82 Abs. 1 BV erlässt der Bund Vorschriften über
den Strassenverkehr. Es steht ihm die umfassende Ge-
setzgebungskompetenz im Bereich der polizeilichen Verkehrsrege-
lung zu (BGE 127 I 69; Urteil des Bundesgerichts vom 14. Juni 2013
[6B_656/2012], Erw. 1.3.3). Der Vollzug der Strassengesetzgebung
obliegt den Kantonen, welche die dafür notwendigen Massnahmen
treffen und die zuständigen kantonalen Behörden bezeichnen
(Art. 106 Abs. 2 SVG; Urteil des Bundesgerichts vom 14. Juni 2013
[6B_656/2012], Erw. 1.3.3; Urteil des Bundesgerichts vom 25. Juli
2002 [2P.34/2002], Erw. 2.3). Der Bundesrat wird in Art. 106 Abs. 1
SVG ermächtigt, die zum Vollzug dieses Gesetzes notwendigen Vor-
schriften zu erlassen und das Bundesamt für Strassen (ASTRA) mit
der Regelung von Einzelheiten zu betrauen. An entsprechende Rege-
lungen, insbesondere an Vorschriften über technische Anforderungen
zur verkehrspolizeilichen Überwachungen, sind die Kantone gebun-
den (Urteil des Bundesgerichts vom 14. Juni 2013 [6B_656/2012],
Erw. 1.3.3). Die Verkehrskontrollen, die damit zusammenhängenden
Massnahmen, Meldungen und statistischen Erhebungen werden
durch die Verordnung über die Kontrolle des Strassenverkehrs vom
28. März 2007 (Strassenverkehrskontrollverordnung, SKV;
SR 741.013) geregelt (vgl. Art. 1 SKV). Die Kontrolle des Verkehrs
auf öffentlichen Strassen obliegt der nach kantonalem Recht zustän-
digen Polizei (vgl. Art. 3 Abs. 1 Satz 1 SKV). Die kantonalen Behör-
den richten die Kontrollen schwerpunktmässig nach sicherheitsrele-
vantem Fehlverhalten, den Gefahrenstellen und der Unterstützung
des Verlagerungsziels nach dem Bundesgesetz über die Verlagerung
des alpenquerenden Güterschwerverkehrs von der Strasse auf die
Schiene vom 19. Dezember 2008 (Güterverkehrsverlagerungsgesetz,
GVVG; SR 740.1) aus (Art. 5 Abs. 1 SKV). Die Kontrollen erfolgen
stichprobenweise, systematisch oder im Rahmen von Grosskontrol-
len (Art. 5 Abs. 2 Satz 1 SKV). Nach Möglichkeit sind bei den Kon-
trollen technische Hilfsmittel einzusetzen, insbesondere bei der Kon-
trolle der Geschwindigkeit (Art. 9 Abs. 1 lit. a SKV) oder der Beach-
tung von Lichtsignalen (Art. 9 Abs. 1 lit. b SKV). Nach Art. 10 der
Verordnung des ASTRA zur Strassenverkehrskontrollverordnung
vom 22. Mai 2008 (VSKV-ASTRA; SR 741.013.1) dienen Rotlicht-
überwachungssysteme in erster Linie der Feststellung von Wider-
handlungen gegen das Haltegebot durch Lichtsignale (Abs. 1); sie
können mit Systemen zur Geschwindigkeitsmessung kombiniert
werden (Abs. 2). Bei den Messarten, welche bei der Durchführung
von Geschwindigkeitskontrollen in erster Linie zu wählen sind,
nennt Art. 6 VSKV-ASTRA u.a. explizit Messungen mit stationären
Messsystemen, die autonom betrieben werden (Art. 6 lit. b VSKV-
ASTRA).
3.2.
3.2.1.
Art. 50 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Mass-
gabe des kantonalen Rechts. Gemäss § 106 KV sind die Gemeinden
im Rahmen von Verfassung und Gesetz befugt, sich selbst zu organi-
sieren, ihre Behörden und Beamten zu wählen, ihre Aufgaben nach
eigenem Ermessen zu erfüllen und ihre öffentlichen Sachen selbst-
ständig zu verwalten. Nach der Praxis des Bundesgerichts sind Ge-
meinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht
diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise
der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr in diesem Bereich eine
relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (statt vieler: BGE
143 I 278; 142 I 180; 138 I 150; AGVE 2013, S. 269 f.; 2011,
S. 199 f.; 2003, S. 470; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 1910). Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Be-
fugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften be-
ziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des
kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der
Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufga-
bengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus (vgl. BGE
142 I 180; 139 I 172 f.; 138 I 244 f.; 136 I 397). Im Einzelnen ergibt
sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den ent-
sprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Ge-
setzesrecht (BGE 142 I 180; 136 I 397 f.). Verfassung und Gesetz ,
die den Rahmen gemäss § 106 Abs. 1 KV abgeben, sind grossteils
kantonales Recht, können aber auch eidgenössisches, interkantonales
und internationales sein. Das der Kantonsverfassung nachgeordnete
kantonale Recht muss nicht ausschliesslich in Gesetzesform gegos-
sen sein; es gelten die üblichen Regeln der Rechtsetzungszuständig-
keiten, insbesondere § 78 (Grosser Rat: Gesetze; Dekrete) und § 91
KV (Regierungsrat: Entwürfe zu Verfassungsänderungen, Gesetzen
und Dekreten; Verordnungen) (vgl. KURT EICHENBERGER, Verfas-
sung des Kantons Aargau, Textausgabe mit Kommentar,
Aarau/Frankfurt am Main/Salzburg 1986, § 106 N 4).
3.2.2.
Nach § 27 KV gewährleisten Kanton und Gemeinden die
öffentliche Ordnung und Sicherheit. Sie schützen insbesondere Le-
ben, Freiheit, Gesundheit und Sittlichkeit, wobei der Polizeigüter-
schutz zu den klassischen Aufgaben der Gemeinden gehört
(AGVE 2003, S. 453; ANDREAS BAUMANN, Aargauisches Polizeige-
setz, Praxiskommentar, Zürich/Basel/Genf 2006 [nachfolgend: Poli-
zeigesetz], Rz. 87; ANDREAS BAUMANN, Aargauisches Gemeinde-
recht, 4. Auflage, Zürich/Basel/Genf 2017 [nachfolgend: Gemeinde-
recht], S. 287). Gestützt auf § 37 Abs. 2 lit. f GG obliegt dem Ge-
meinderat die Sorge für die lokale Sicherheit gemäss Polizeigesetz
sowie der Erlass eines entsprechenden Reglements. Das Gesetz über
die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit vom 6. Dezember
2005 (Polizeigesetz, PolG; SAR 531.200) bestimmt in § 4 Abs. 1 so-
dann, dass die Gemeinden (nach Massgabe von § 19 PolG) die lokale
Sicherheit auf dem Gemeindegebiet gewährleisten. Die lokale
Sicherheit umfasst u.a. die Überwachung und Kontrolle des ruhenden
Strassenverkehrs auf dem ganzen Gemeindegebiet sowie des flies-
senden Strassenverkehrs innerorts und auf Gemeindestrassen ausser-
orts (§ 4 Abs. 2 lit. c PolG; vgl. auch AGVE 2013, S. 258 f.). In § 3
Abs. 1 lit. b des Dekrets über die Gewährleistung der öffentlichen
Sicherheit vom 6. Dezember 2005 (Polizeidekret, PolD;
SAR 531.210) wird abermals explizit festgehalten, dass die Überwa-
chung und Kontrolle des fliessenden Strassenverkehrs auf dem Ge-
meindegebiet (ausgenommen Kantonsstrassen ausserorts) zu den
verkehrspolizeilichen Aufgaben der Gemeinden gehört.
Aus dem kantonalen Recht ergibt sich somit klar, dass die lo-
kale Sicherheit, namentlich die Überwachung und Kontrolle des
fliessenden Strassenverkehrs auf dem Gemeindegebiet (ausgenom-
men Kantonsstrassen ausserorts), in den Aufgabenbereich der Ge-
meinden fällt. Innerhalb der Schranken des höherrangigen Rechts
haben die kommunalen Behörden in diesem Bereich eine relativ er-
hebliche Entscheidungsfreiheit, d.h. sie geniessen Autonomie. § 2
Abs. 2 PolG sieht im Weiteren zwar vor, dass die Kantonspolizei die
Führungsfunktion bei der allgemeinen Polizeitätigkeit im Kanton
wahrnimmt und Weisungen zur Sicherstellung der Koordination und
der einheitlichen Praxis der Polizeitätigkeit erlassen kann. Und § 1
Abs. 2 PolD hält fest, dass die Kantonspolizei eine einheitliche Ein-
satzdoktrin aller Polizeikräfte sicherstellt. Blosse Weisungen
und/oder eine Einsatzdoktrin der Kantonspolizei vermögen jedoch
die sich aus dem kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht erge-
bende Gemeindeautonomie (siehe Erw. 3.2.1) nicht zu beschränken.
3.3.
3.3.1.
Der Knoten Gstühl liegt an der Kantonsstrasse K 117 im
Innerortsbereich, womit die Überwachung und Kontrolle der Einhal-
tung der Lichtsignale sowie der Geschwindigkeit an diesem Ort in
den Autonomiebereich der Gemeinde, d.h. der Beschwerdeführerin,
fällt. Nach der bundesrechtlichen Vorgabe von Art. 5 Abs. 1 SKV
haben sich die Kontrollen schwerpunktmässig nach sicherheitsrele-
vantem Fehlverhalten und den Gefahrenstellen (und der Unter-
stützung des Verlagerungsziels nach dem GVVG) auszurichten. Die
Kontrollen erfolgen stichprobenweise, systematisch oder im Rahmen
von Grosskontrollen (Art. 5 Abs. 2 Satz 1 SKV). Gemäss Art. 9
Abs. 1 SKV sind bei den Kontrollen zudem nach Möglichkeit tech-
nische Hilfsmittel einzusetzen, insbesondere bei der Kontrolle der
Geschwindigkeit (lit. a) sowie der Beachtung von Lichtsignalen
(lit. b) (vgl. zum Ganzen bereits Erw. 3.1).
Auf den Knoten Gstühl treffen von vier Seiten neun Fahrspu-
ren, es hat vier Fussgängerstreifen mit je einer Mittelinsel und über
die Kreuzung führt auch der Veloverkehr. Im Jahre 1994 wurde nörd-
lich des Knotens Gstühl (auf der Bruggerstrasse) ein durchschnitt-
licher täglicher Verkehr (DTV) von 25'300 gemessen, wobei die
Vorinstanz darauf hinweist, dass die Strassenbelastung (seit 1994)
grundsätzlich zugenommen habe. Von einem wenig befahrenen
Knoten kann insoweit keine Rede sein. Eine Erhebung der Rotlicht-
verstösse motorisierter Verkehrsteilnehmer beim Knoten Gstühl
ergab sodann, dass an den drei kontrollierten Tagen - die Lichtsig-
nalanlagen waren während insgesamt 55 Stunden in ordentlichem
Betrieb - das Rotlicht 621-mal missachtet wurde, davon 473-mal in
den Hauptfahrtrichtungen. 10 % der Rotlichtübertretungen waren
von einer Dauer von mehr als 2 Sekunden, was selbst nach Darstel-
lung der Vorinstanz zu einem direkten Konflikt mit andern Verkehrs-
strömen führen könne. Auf der Bruggerstrasse ist - so die Beschwer-
deführerin - zudem von rund 100 bis 200 Geschwin-
digkeitsübertretungen pro Tag auszugehen. Unbestritten ist weiter,
dass es beim Knoten Gstühl seit dem Jahr 2011 zu verschiedenen
Unfällen gekommen ist. Die Antwort des Regierungsrats vom
5. April 2017 auf die Motion Martin Keller (betreffend Verhinderung
von Radarfallen auf Kantonsstrassen; Grosser Rat, Ges.-Nr. 17.18)
spricht - unter Hinweis auf die Unfallstatistik - z.B. von zwölf poli-
zeilich registrierten Unfällen an der Gstühl -Kreuzung zwischen
1. Januar 2012 und 30. Juni 2016 (S. 2). Die Unfallkarte des ASTRA
weist zwischen April 2011 und September 2017 neun Unfälle mit
Personenschäden (Leichtverletzte) beim bzw. im näheren Bereich des
Knotens aus (Karte abrufbar: https://www.astra.ad-
min.ch/astra/de/home/dokumentation/unfalldaten.html [Seite besucht
am 27. März 2019]); Unfälle mit blossen Sachschäden sind in dieser
Karte (soweit ersichtlich) nicht eingetragen.
Dass die Beschwerdeführerin vor diesem Hintergrund eine AVÜ
einsetzen will, um die Verkehrssicherheit zu erhöhen, ist unter Be-
achtung der rechtlichen Vorgaben - namentlich des relativ erheb-
lichen Entscheidungsspielraums der Beschwerdeführerin (Gemein-
deautonomie) - nicht zu beanstanden: Es sprengt den Spielraum der
Beschwerdeführerin jedenfalls nicht, wenn sie die Rotlichtmissach-
tungen und die Geschwindigkeitsüberschreitungen beim Knoten
Gstühl als sicherheitsrelevantes Fehlverhalten und den Knoten als
Gefahrenstelle einstuft und eine (systematische) stationäre Kontrolle
als erforderlich erachtet (vgl. Art. 5 Abs. 1 und 2 SKV). Ob die in
den letzten Jahren verzeichneten Unfälle beim Knoten Gstühl mit
einer AVÜ mutmasslich verhindert worden wären, ist letztlich nicht
entscheidend (und wäre teilweise wohl auch spekulativ). Es ent-
spricht jedoch den gesetzlichen Vorgaben, wenn die für die Gewähr-
leistung der lokalen Sicherheit zuständige Beschwerdeführerin (bzw.
der Stadtrat) präventiv - im Sinne einer Standortdisziplinierung - das
Risiko vermindern will, dass es beim Knoten Gstühl wegen Rot-
lichtmissachtungen und Geschwindigkeitsüberschreitungen zu ge-
fährlichen Situationen bzw. Unfällen kommt. Standorte von stationä-
ren Kontrollanlagen sind erfahrungsgemäss relativ schnell bekannt,
weshalb schon dieses Wissen allein disziplinierende Wirkung haben
dürfte. Der Stadtrat rechnet z.B. mit einer Verbesserung der Rot-
lichtmissachtungen von 95 % und bei den Geschwindigkeitsüber-
schreitungen dürfte sich ebenfalls eine Verbesserung ergeben. Mit
mobilen Rotlicht- und Geschwindigkeitskontrollen könnte das ver-
folgte Ziel beim Knoten Gstühl im Übrigen nicht gleichwertig er-
reicht werden. Mobile Kontrollen werden nur sporadisch und wäh-
rend ein paar Stunden durchgeführt. Mit einer AVÜ kann dagegen
sichergestellt werden, dass der Knoten konstant, d.h. rund um
die Uhr, überwacht und kontrolliert wird. Ob hinter dem geplanten
Einsatz einer AVÜ teilweise auch fiskalische Motive eine Rolle spie-
len, ist mit Blick auf die Vorgeschichte zwar nicht auszuschliessen,
ändert am ausgewiesenen öffentlichen Interesse an der Erhöhung der
Verkehrssicherheit beim Knoten Gstühl (Standortdisziplinierung)
jedoch nichts. Abgesehen davon sind allfällige finanzielle Interessen
ohnehin zu relativieren, da Standorte von stationären Kontrollanla-
gen - wie dargelegt - relativ schnell bekannt sind und die Anzahl
Verfehlungen entsprechend abnehmen dürfte. Von selbst ergibt sich
im Übrigen, dass das mit der AVÜ verfolgte öffentliche Interesse an
der Erhöhung der Verkehrssicherheit (Standortdisziplinierung) höher
wiegt als das private Interesse der fehlbaren Verkehrslenker, einer
Ordnungsbusse bzw. Strafverfolgung zu entgehen.
Der von der Beschwerdeführerin geplante Einsatz einer AVÜ
beim Knoten Gstühl ist somit auch in verkehrspolizeilicher Hin-
sicht zulässig, d.h. mit den massgeblichen gesetzlichen Vorgaben
vereinbar.
3.3.2.
Der aktenkundige Dienstbefehl 216 Policy für die Durchfüh-
rung von Geschwindigkeitskontrollen der Kantonspolizei (letzte
Änderung: 01.04.2017 [nachfolgend: Dienstbefehl 216]) ändert an
diesem Ergebnis im Übrigen nichts. Blosse Weisungen und/oder die
Einsatzdoktrin der Kantonspolizei (vgl. § 2 Abs. 2 PolG; § 1 Abs. 2
PolD) vermögen die Gemeindeautonomie nicht zu beschränken (vgl.
Erw. 3.2.2). (...)
4.
Soweit die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid unter Bezug-
nahme auf die Beantwortung der Motion Keller festhielt, eine AVÜ
solle nur dann zum Einsatz gelangen, wenn der Bedarf durch die Un-
fallstatistik und Unfallanalyse nachgewiesen sei und vom Einsatz der
Anlage eine signifikante Verbesserung der Verkehrssicherheit zu er-
warten sei, ist darauf hinzuweisen, dass dies zwar die Meinung des
Regierungsrats ist, dies jedoch gesetzlich so nicht ausdrücklich ver-
ankert ist und von der Beschwerdeführerin in ihrem Autono-
miebereich nicht mitgetragen werden muss (siehe Erw. 3.2). Wollte
man solches im Zuständigkeitsbereich der Gemeinden erreichen,
müsste eine stufengerechte und klare gesetzliche Grundlage geschaf-
fen werden.
Keiner vertieften Erwägungen bedarf es sodann zu den Ausfüh-
rungen im Zusammenhang mit dem disziplinarischen Nutzen von
fest installierten Blitzern , zumal selbst die Vorinstanz diesen Nutzen
im Bereich des jeweiligen Standorts bejaht und es vorliegend gerade
um die Erhöhung der Verkehrssicherheit konkret beim Knoten
Gstühl geht (Standortdisziplinierung).
Nicht gefolgt werden kann schliesslich den Ausführungen der
Vorinstanz betreffend Gemeindeautonomie. Die Vorinstanz erwog, es
könne keine Rede davon sein, dass das kantonale Recht die Nutzung
und den Gebrauch der Kantonsstrasse nicht regle und der Beschwer-
deführerin in diesem Bereich Autonomie zukomme. Die Beschwer-
deführerin machte dies jedoch gar nicht so geltend. Sie berief sich
vielmehr bereits vor Vorinstanz darauf, dass für die Überwachung
und Kontrolle des fliessenden Strassenverkehrs innerorts einzig die
Gemeinde zuständig sei. Damit müsse es auch den Gemeinden über-
lassen werden, auf welche Art und Weise sie diese verkehrspolizeili-
chen Aufgaben gemäss PolG und PolD erfüllen möchten, zumal kei-
ne gesetzliche Regelung ersichtlich sei, die den Handlungsspielraum
der Gemeinden rechtmässig einschränke. Indem der Kanton die Be-
willigung zur Nutzung der Signalanlage verweigere, schränke er den
Handlungsspielraum der Gemeinde ein. Damit schreibe der Kanton
den Gemeinden indirekt vor, wie sie ihre verkehrspolizeilichen Auf-
gaben wahrnehmen müssten und greife in den Zuständigkeitsbereich
der Gemeinde ein. Die Einschränkung des Handlungsspielraums der
Beschwerdeführerin stelle eine Verletzung der Gemeindeautonomie
dar. Mit dieser Argumentation setzte sich die Vorinstanz nicht aus-
einander. Wie die vorstehenden Erwägungen zeigen, ist im Übrigen
auch die pauschale Behauptung der Vorinstanz unzutreffend, wonach
die Bestimmungen des Baugesetzes betreffend öffentliche Sachen
dem § 4 Abs. 2 lit. c PolG offensichtlich vorgingen.
5.
Zusammenfassend ist die Beschwerde gutzuheissen. Die
Voraussetzungen für den Einsatz einer AVÜ sowie die Erteilung einer
Bewilligung nach § 103 Abs. 2 BauG sind erfüllt, weshalb der Be-
schwerdeführerin zu erlauben ist, die kantonale Infrastruktur für die
Installation einer AVÜ auf der Kantonsstrasse K 117 beim Knoten
Gstühl zu nutzen. Mit andern Worten sind die Signalträger für die
Installation der Überwachungs- und Kontrollgeräte freizugeben, und
der Zugang zum Steuergerät der Lichtsignalanlage zur Phasen-
abnahme ist zu gewähren. Die Sache ist zur Erteilung einer entspre-
chenden Bewilligung an das BVU zurückzuweisen. Das BVU wird
zu entscheiden haben, ob dies in Form einer Erlaubnis oder einer
Verleihung zu erfolgen hat (§ 104 bzw. § 105 BauG, § 59 BauV).