III. Strassenverkehrsrecht
32 Verkehrsanordnungen gemäss Art. 3 Abs. 4 SVG; Zuständigkeit des
Regierungsrates und des Bundesrates bei Teilfahrverboten.
- § 52 Ziff. 19 VRPG ist nicht anwendbar in jenen Fällen, in welchen
einer Partei die Beschwerdebefugnis in einem Rechtmittelverfahren
vor einer sachlich und funktional zuständigen Bundesbehörden fehlt.
Entscheid des Verwaltungsgerichts, 4. Kammer, vom 24. August 2000 in
Sachen Einwohnergemeinde B. und Mitbeteiligte gegen Entscheid des Regie-
rungsrats.
Sachverhalt
Am 9. Juli 1996 beschloss der Gemeinderat B. aufgrund einer
Petition der Einwohner eine Verkehrsbeschränkung "Verbot für Mo-
torwagen und Motorräder ausgenommen Zubringerdienst, landwirt-
schaftliche Fahrzeuge und Forstwirtschaft" für die M...-strasse. Da-
gegen erhobene Einsprachen wiesen der Gemeinderat B. und der
Regierungsrat in der Folge ab. Drei Nachbargemeinden erhoben
beim Verwaltungsgericht Beschwerde und beantragten den regie-
rungsrätlichen Entscheid und die Verkehrsanordnung aufzuheben.
Aus den Erwägungen
2. a) Die Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist zulässig in
den Fällen, welche das Verwaltungsrechtspflegegesetz oder ein ande-
res Gesetz bestimmt. Durch Dekret des Grossen Rates kann die Zu-
lässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde auf weitere Fälle aus-
gedehnt werden. Soweit der Regierungsrat Verfahrensregeln zu erlas-
sen hat, kann er durch Verordnung die Zuständigkeit des Verwal-
tungsgerichts begründen (§ 51 Abs. 1 und 2 VRPG).
b) Gemäss der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts fallen
Verkehrsanordnungen im Sinne von Art. 3 Abs. 2 bis Abs. 4 SVG
nicht unter die in § 52 VRPG aufgeführten Fälle der sachlichen Zu-
ständigkeit des Verwaltungsgerichts. Auch in anderen Erlassen ist
keine entsprechende Zuständigkeit festgelegt; vielmehr bestimmt § 2
Abs. 4 GVS ausdrücklich, dass bezüglich Verkehrsanordnungen der
Regierungsrat einzige und letzte kantonale Rechtsmittelinstanz ist.
c) Die Beschwerdeführerinnen stützen ihren Anspruch auf Be-
urteilung der Streitsache durch das Verwaltungsgericht vor allem auf
§ 52 Ziff. 19 VRPG. Anfechtbar sind danach Anordnungen im Ein-
zelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und bei
denen unmittelbar die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bun-
desgericht zulässig ist. Es ist demnach zu prüfen, ob die streitige
Verfügung mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht
oder mittels Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat weiterziehbar
ist. Entscheidend für diese Beurteilung ist die Rechtsnatur der ange-
fochtenen Verkehrsanordnung. Handelt es sich um eine Beschrän-
kung im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG ist die Sachzuständigkeit des
Bundesrates vorgesehen, stellt sie ein Fahrverbot nach Art. 3 Abs. 3
SVG dar, unterliegt sie nach dem Wortlaut dieser Bestimmung der
staatsrechtlichen Beschwerde.
aa) Die Beschwerdeführerinnen sind der Auffassung, es liege
eine Anordnung im Sinn von Art. 3 Abs. 3 und nicht von Abs. 4 SVG
vor, weshalb nicht der Bundesrat, sondern das Bundesgericht im
Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren und damit vorgängig das
Verwaltungsgericht gestützt auf § 52 Ziff. 19 VRPG zur Beurteilung
zuständig wäre. Sie machen insbesondere geltend, es liege keine
funktionelle Verkehrsbeschränkung, sondern ein vollständiges
Verkehrsverbot und damit ein Anwendungsfall von Art. 3 Abs. 3
SVG vor.
bb) Hinsichtlich der nicht von Bundesrechts wegen dem allge-
meinen Durchgangsverkehr geöffneten Strassen (vgl. zu diesem Be-
griff Art. 82 Abs. 2 Satz 2 BV; Art. 2 Abs. 1 lit. a SVG) bleibt die
kantonale Strassenhoheit in den Schranken des Bundesverfassungs-
rechts gewahrt (ZBl 77/1976, S. 354; BGE 100 IV 65). Auf diesen
Strassen können die Kantone Beschränkungen und Massnahmen zur
Verkehrssicherheit, zur Erleichterung und Regelung des Verkehrs,
zum Schutz der Strasse oder aus anderen, in den örtlichen Verhältnis-
sen liegenden Gründen erlassen. Verkehrsbeschränkungen, welche
aus solchen Gründen erlassen werden, werden funktionelle Ver-
kehrsbeschränkungen genannt (vgl. BGE 121 I 343 Erw. 6/a/aa;
René Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrs-
rechts, Band I, Verkehrszulassung und Verkehrsregeln, Bern 1984,
S. 33 ff.). Die Rechtsprechung des Bundesrates, die auf zahlreichen
Meinungsaustauschen mit dem Bundesgericht beruht, ist in der Qua-
lifikation der funktionellen Verkehrsbeschränkungen eindeutig. So
hat der Bundesrat ausdrücklich ausgeführt, ein allgemeines Fahrver-
bot, durchbrochen durch die Ausnahme des gestatteten Zubringer-
dienstes, stelle eine Massnahme im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG und
somit eine funktionelle Verkehrsbeschränkung dar (VPB Nr. 60.82;
siehe auch VPB Nr. 61.22, 51.51 und 56.41).
Bei der angefochtenen Verkehrsanordnung handelt es sich um
Teilfahrverbote gemäss Art. 19 Abs. 1 lit. a und b SSV, wobei der
Zubringerdienst, landwirtschaftliche Fahrzeuge und Forstwirtschaft
ausgeschlossen sind. Folglich liegt eine funktionelle Verkehrsanord-
nung im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG vor, weshalb dagegen grund-
sätzlich - und wie in der Rechtsmittelbelehrung ausgewiesen - beim
Bundesrat Beschwerde zu führen ist.
cc) Die Beschwerdeführerinnen begründen die Zuständigkeit
gemäss § 52 Ziff. 19 VRPG mit ihrer fehlenden Legitimation zur
Beschwerde an den Bundesrat.
Die Vorinstanz führt unter Berufung auf die Botschaft des Bun-
desrates (BBl 1986, Bd. III, S. 213 f.) aus, dass die Ergänzung von
Art. 3 Abs. 4 letzter Satz SVG nicht bezweckte, die generelle Be-
schwerdebefugnis der Gemeinden unter den Bedingungen von
Art. 48 VwVG aufzuheben. Den Gemeinden werde so die Möglich-
keit eröffnet, gegen Anordnungen auf ihrem Gebiet Verwaltungsbe-
schwerde einzig aus öffentlichen Interessen zu führen, ohne ein
rechtliches oder tatsächliches schutzwürdiges Interesse nachweisen
zu müssen (Art. 48 VwVG). Die Beschwerdebefugnis der Beschwer-
deführerinnen gemäss Art. 3 Abs. 4 SVG ist daher - entgegen ihren
Ausführungen - nicht ohne weiteres zu verneinen.
dd) Die Beschwerdebefugnis ist eine Sachurteilsvoraussetzung
und ihr Vorliegen von Amtes wegen zu prüfen (Fritz Gygi, Bundes-
verwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 71). Zuständig
für die Prüfung der Sachurteilsvoraussetzungen ist jene Behörde, mit
der das Prozessverhältnis begründet ist. Diese Sachurteilsvorausset-
zung ist von der sachlichen und funktionalen Zuständigkeit abzu-
grenzen, und die Prüfung erfolgt nach Massgabe des anwendbaren
Verfahrensrechts. Das Verwaltungsgericht hat die Beschwerdebefug-
nis nach § 38 VRPG und allenfalls nach bundesrechtlichen Bestim-
mungen zu prüfen. Die Beurteilung der Beschwerdebefugnis im Be-
schwerdeverfahren vor dem Bundesrat ist ihm verwehrt. Ebenso
kann sich das Verwaltungsgericht nicht zur Legitimation im Verwal-
tungsgerichtsverfahren vor dem Bundesgericht äussern; diese Beur-
teilung ist dem Bundesgericht vorbehalten.
ee) § 52 Ziff. 19 VRPG ist eine Zuständigkeitsbestimmung und
dehnt die Kognitionsbefugnis des Verwaltungsgerichts bei der Prü-
fung der sachlichen und funktionalen Zuständigkeitsvoraussetzungen
nicht auf weitere Sachurteilsvoraussetzungen aus. Aus dieser Be-
stimmung folgt nur, dass in jenen Fällen, in welchen eine unmittel-
bare bundesverwaltungsgerichtliche Zuständigkeit sachlich und
funktional besteht, eine (Not-)Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts
bei fehlender gerichtlicher kantonaler Instanz begründet wird. Die
Zuständigkeitsprüfung erfolgt abstrakt nach den Normen über die
sachliche und funktionale Zuständigkeit. § 52 Ziff. 19 VRPG ist aber
nicht anwendbar in jenen Fällen, in welchen einer Partei die Be-
schwerdebefugnis in einem Rechtmittelverfahren vor einer sachlich
und funktional zuständigen Bundesbehörden fehlt. Art. 98a OG und
§ 52 Ziff. 19 VRPG eröffnen keinen kantonalen Rechtsmittelweg für
Verfahrensbeteiligte, denen die Beschwerdebefugnis vor einer Bun-
desinstanz fehlt. Bereits der Wortlaut von § 52 Ziff. 19 VRPG und
Art. 98a OG (unmittelbare Zuständigkeit) und die systematische
Einordnung unter die "Beschwerdefälle" im VRPG legen eine Be-
schränkung auf die abstrakte, sachliche Zuständigkeit nahe. Diese
Auslegung von § 52 Ziff. 19 VRPG ergibt sich auch daraus, dass die
Beschwerdebefugnis nach § 38 VRPG jener nach Art. 103 lit. a OG
entspricht (vgl. Michael Merker, Rechtsmittel, Klage und Normen-
kontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die Verwal-
tungsrechtspflege, Kommentar zu den §§ 38 - 72 VRPG, Zürich
1998, § 38 N 125 f.) und letztere mit Art. 48 lit. a VwVG weitgehend
übereinstimmt (René Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss, Öf-
fentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel
1996, Rz. 1267 ff. und 1507 ff.). Schliesslich führt die Auffassung
der Beschwerdeführerinnen zu einer Aufspaltung des Rechtsweges
bei privaten Beschwerdeführern und Behördenbeschwerden und
widerspricht dem Sinn und Zweck der Zuständigkeitsbestimmung.
ff) Somit bleibt zu prüfen, ob die Verkehrsanordnungen der
Gemeinde B. "unmittelbar" der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an
das Bundesgericht unterliegen. Massgebend ist das Verhältnis zwi-
schen der Beschwerde nach Art. 3 Abs. 4 SVG und den Bestimmun-
gen des Bundesrechtspflegegesetzes zur sachlich und funktionalen
Zuständigkeit des Bundesgerichts bzw. des Bundesrates im Verwal-
tungsverfahren. Nach Art. 74 VwVG ist die Verwaltungsbeschwerde
an den Bundesrat grundsätzlich subsidiär zur Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde an das Bundesgericht. Dieser Grundsatz erfährt jedoch
Ausnahmen in den Art. 99 - 102 OG. Soweit ersichtlich hat sich das
Bundesgericht zum Verhältnis der sachlichen Ausnahmen gemäss
Art. 101 lit. l OG und den Verkehrsanordnungen nach Art. 3 SVG
nicht geäussert. Dem Bundesrat kann indessen in Spezialgesetzen
über den Ausnahmekatalog von Art. 101 OG hinaus die sachliche
Kompetenz zur Behandlung von Beschwerden zugewiesen werden
(Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwal-
tungsrechtspflege des Bundes, 2. Auflage, Zürich 1998, Rz. 759).
Eine solche Ausnahmebestimmung ist Art. 3 Abs. 4 SVG. Bei funk-
tionellen Verkehrsanordnungen handeln die Behörden im Rahmen
der kantonalen Strassenhoheit, deren Überprüfung nicht dem Bun-
desgericht im Verwaltungsrechtspflegeverfahren zugewiesen ist (vgl.
René Schaffhauser, a.a.O., S. 48 ff.; VPB Nr. 61.22).
gg) Aus den dargelegten Gründen ist auf die Beschwerde inso-
weit nicht einzutreten.