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57 Nutzungsplanung; Beschwerde an den Regierungsrat gemäss § 26 BauG.
- Die Beschwerde an den Regierungsrat gilt auch dann als zweit-
instanzliches Verfahren, wenn die Beschwerde erst durch den Ent-
scheid des nach § 25 BauG zuständigen Organs veranlasst wurde.
Entscheid des Verwaltungsgerichts, 4. Kammer, vom 10. Dezember 2000 in
Sachen A.L. gegen Entscheid des Regierungsrats.
Aus den Erwägungen
3. Unbestritten ist, dass die im Beschwerdeverfahren vor dem
Regierungsrat zu beurteilende Bestimmung in § 23 Abs. 3 der revi-
dierten Bauordnung der Stadt B. auf einen Änderungsantrag im Ein-
wohnerrat zurückging. In der öffentlichen Auflage und im Antrag des
Gemeinderates war diese Bestimmung nicht enthalten.
a) Gemäss § 4 BauG bildet die Einsprache einen Bestandteil des
erstinstanzlichen Verwaltungsverfahrens und dient zur Vorbereitung
der noch nicht ergangenen Planungsmassnahme (vgl. Michael Mer-
ker, Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem
aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Kommentar
zu den §§ 38 - 72 VRPG, Zürich 1998, § 45 N 11 mit Hinweisen;
§ 24 Abs. 2 BauG). Die Einsprache hat nach der Konzeption des
Baugesetzes nicht die Funktion eines "eigentlichen" Rechtsmittels,
sondern dient der formalisierten Gewährung des Gehörsanspruches
(Michael Merker, a.a.O., § 45 N 13). Durch die Einsprache sollen
Fehlleistungen vermieden und eine einlässliche Prüfung der Ein-
wände erwirkt werden. Sie dient der Vorbereitung eines Verwal-
tungsaktes. Es handelt sich bei den Einsprachen um eine Prohibitiv-
massnahme (Erich Zimmerlin, Baugesetz des Kantons Aargau,
Kommentar, 2. Auflage, Aarau 1985, § 4 N 1). Der durch die beab-
sichtigte Nutzungsplanung in rechtlich geschützten Interessen Be-
troffene muss zum Schutze des rechtlichen Gehörs die Möglichkeit
haben, bereits von den Planentwürfen Kenntnis zu erhalten, sie ein-
zusehen und dagegen Einwendungen zu erheben, bevor der Pla-
nungsträger über die Nutzungsordnung entscheidet (Walter Hal-
ler/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. Auflage,
Zürich 1999, Rz. 406 ff.).
Die Begründung des Regierungsrates, die Beschwerde gegen
den Beschluss des zuständigen Gemeindeorgans im Sinne von § 25
BauG eröffne ein "quasi-erstinstanzliches" Einspracheverfahren vor
dem Regierungsrat oder ein erweitertes öffentliches Auflageverfah-
ren, erweist sich damit nach dem Wortlaut sowie dem Sinn und
Zweck der gesetzlichen Bestimmung von § 24 BauG als unrichtig.
Das Verfahren der kommunalen Raumplanung ist im Baugesetz ge-
regelt. §§ 22 - 24 BauG bestimmen die Mitwirkungsrechte der Be-
völkerung; der Gemeinderat hat dem Baudepartement die Entwürfe
zur Genehmigung vorzulegen, anschliessend werden die Entwürfe
mit den notwendigen Erläuterungen öffentlich aufgelegt. Wer ein
schutzwürdiges eigenes Interesse besitzt, kann zu diesem Zeitpunkt
Einsprache erheben. Über die Einsprache entscheidet der Gemeinde-
rat. Das Verfahren findet seine Fortsetzung, indem das nach der Ge-
meindeorganisation zuständige Organ die allgemeinen Nutzungs-
pläne und -vorschriften erlässt. Der Gemeinderat legt seine Einspra-
cheentscheide diesem Organ vor, welches aber nicht daran gebunden
ist (§ 25 BauG). Damit ist das Verfahren zum Erlass von Nutzungs-
plänen und -vorschriften auf kommunaler Ebene abgeschlossen. Das
Verfahren wird einerseits durch das Genehmigungsverfahren fortge-
setzt und abgeschlossen (§ 27 BauG). Anderseits ist der individuelle
Rechtsschutz im Beschwerdeverfahren gemäss § 26 BauG gewähr-
leistet, wobei die Unterlassung der Einsprache in der Regel zum
Verlust der Beschwerdebefugnis führt (§ 4 Abs. 2 Satz 3 BauG).
Beide Verfahren finden vor kantonalen Instanzen statt. Im vorliegen-
den Fall hat sich das zuständige Gemeindeorgan, der Einwohnerrat,
nicht an die Vorlage des Gemeinderates gehalten und den umstritte-
nen § 23 Abs. 3 BNO, der für die Überbauung am B. Quartierricht-
pläne verlangte, erlassen. Dies zwang den Beschwerdeführer, zu
diesem Zeitpunkt mit einer Beschwerde an den Regierungsrat ge-
mäss § 26 BauG seine individuellen Interessen geltend zu machen.
Der Zeitpunkt einer Intervention hat indessen keinen Einfluss auf die
funktionale Verfahrensordnung der §§ 22 ff. BauG. Das erstinstanzli-
che Verfahren vor den kommunalen Planungsträgern mit dem Ein-
spracheverfahren fand ordnungsgemäss statt. Auch wenn ein Betrof-
fener seine Anliegen erst mittels Beschwerde beim Regierungsrat
geltend macht, ändert sich deshalb an der Verfahrensordnung des
Baugesetzes nichts. Das Beschwerdeverfahren vor dem Regierungs-
rat bleibt gemäss Baugesetz funktional das zweitinstanzliche Verfah-
ren.
Abgesehen von diesen eindeutigen Zuständigkeitsvorschriften
ist die Prüfungsbefugnis des Regierungsrates beschränkt und er ent-
scheidet nicht mit der umfassenden Kognition einer erstinstanzlich
verfügenden Behörde (§§ 26 und 27 Abs. 2 BauG). Die Beschwerde-
instanz kann ihr Ermessen - trotz bestehender Ermessenskontrolle -
nicht an die Stelle desjenigen der Gemeindebehörden setzen (vgl.
auch Art. 2 Abs. 3 RPG, der den übergeordneten Planungsträgern ge-
bietet, den nachgeordneten Behörden die nötige Freiheit zu belassen;
AGVE 1994, S. 369; BGE 112 Ia 271).
b) Vorliegend hat der Regierungsrat im Beschwerdeverfahren
entschieden. Auch im Sinne von § 33 Abs. 1 VRPG, ist er funktional
nicht "erste" Instanz. Wie das Verwaltungsgericht in AGVE 1992,
S. 389 ff. (insbesondere Erw. 1/b) entschieden hat, ist § 33 Abs. 1
VRPG dahingehend auszulegen, dass als erste Instanz die im betref-
fenden Sachgebiet "als unterste Instanz wirkende Behörde" zu ver-
stehen ist. Die "unterste" Instanz ist im kommunalen Nutzungsplan-
verfahren das zuständige Gemeindeorgan (§ 25 BauG). Deshalb er-
gibt sich auch aus § 33 Abs. 1 VRPG keine hinreichende Grundlage,
das regierungsrätliche Beschwerdeverfahren allgemein oder in jenen
Fällen, in denen von einem Betroffenen keine Einsprache vor dem
Gemeinderat erhoben wurde, als erstinstanzlichen Verfahren zu qua-
lifizieren. Die allgemeinen Verfahrensbestimmungen des VRPG sind
gegenüber den baugesetzlichen Verfahrensregeln subsidiär (§ 4
Abs. 1 BauG). Ebenfalls sprechen die Verfahrensregeln gemäss § 5
ABauV, wonach der Beschluss des zuständigen Gemeindeorgans
vom Gemeinderat zu publizieren ist und Eigentümer sowie weitere
Betroffene über Änderungen unter Hinweis auf die Beschwerde-
möglichkeit an den Regierungsrat schriftlich zu informieren sind, für
das Vorliegen eines Rechtsmittelverfahrens vor der übergeordneten
Instanz (§ 45 VRPG).