[...]
59 Wiederaufbau einer durch Brand zerstörten Baute ausserhalb der
Bauzonen (§ 70 Abs. 2 BauG).
- Die Fünfjahresfrist ist eine Verwirkungsfrist, die weder erstreckt noch
unterbrochen werden kann (Erw. 3/c/dd).
Entscheid des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 3. November 1999 in
Sachen P. und W. gegen Regierungsrat.
Aus den Erwägungen
3. c) dd) Im vorliegenden Falle sind seit der Zerstörung der
Baute Ende 1988 und der Einreichung des Baugesuchs für die süd-
ostseitigen Anbauten im September 1996 mehr als acht Jahre ver-
gangen, weshalb die zeitliche Voraussetzung zur Geltendmachung
des Wiederaufbaurechts nicht erfüllt ist. Die Beschwerdeführerin
wendet hiegegen ein, bei der Fünfjahresfrist gemäss § 70 Abs. 2
BauG handle sich um eine Netto-Frist, d. h. der Fristenlauf werde
durch die Einreichung eines Baugesuchs unterbrochen und verlän-
gere sich - für den Fall der Nichtbewilligung - um die Behandlungs-
dauer des Baugesuchs; würde während dieser Zeitspanne die grund-
sätzliche Erlaubnis zum Wiederaufbau ablaufen, hätte es die Bewilli-
gungsbehörde in der Hand, nach Ablauf der Frist das Projekt abzu-
lehnen und damit dem Bauherrn, weil die Frist abgelaufen sei, jede
andere Baumöglichkeit zu nehmen. Die Beschwerdeführerin habe
vorliegendenfalls mehrere Projekte geplant und entsprechende Ge-
suche gestellt, die indessen allesamt abgelehnt worden seien. In der
Tat hatte P., der frühere Eigentümer der Parzelle Nr. 2388, bereits
anfangs Januar 1989 ein Baugesuch für den Wiederaufbau der zer-
störten Büroräumlichkeiten eingereicht. Während sowohl die Bauge-
suchszentrale als auch der Gemeinderat Villigen dem Wiederaufbau-
gesuch zustimmten, hiess der Regierungsrat mit Entscheid vom
14. Oktober 1991 (RRB Nr. 2573) die gegen den Wiederaufbau
gerichtete Beschwerde eines Nachbarn teilweise gut und bewilligte
dem Beschwerdeführer lediglich den Wiederaufbau eines ,,Aufent-
haltsraums mit WC" mit einer Grundfläche von 14 m2. Zur Begrün-
dung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass sich aus der Besitz-
standsgarantie - damals noch gemäss § 135 des Baugesetzes des
Kantons Aargau vom 2. Februar 1971 (aBauG) - kein Anspruch auf
den Wiederaufbau der durch einen Brand zerstörten Baute herleiten
lasse. Das Verbot, das abgebrannte Büro als Ganzes wiederaufzu-
bauen, stelle für P. zudem auch keine unzumutbare Härte dar. Im
gleichen Zuge forderte der Regierungsrat P. auf, für einen ohne Be-
willigung errichteten Zwischenboden ein Baugesuch einzureichen,
und weiter ordnete er die Beseitigung eines ebenfalls ohne Be-
willigung aufgestellten Bürocontainers an. Anfang 1992 reichte P.
dem Gemeinderat dann ein Baugesuch für den Zwischenboden und
auch das Aufstellen des Bürocontainers ein. Der Zwischenboden
wurde - im Sinne von Unterhalt und zeitgemässer Erneuerung - teil-
weise (zu rund zwei Dritteln) bewilligt; die Bewilligung für den
Bürocontainer wurde dagegen nicht erteilt. Die gegen die Nicht-
erteilung der Bewilligung erhobenen Beschwerden wies der Regie-
rungsrat mit Entscheid vom 24. November 1993 (RRB Nr. 2821) ab.
Das hiegegen angerufene Verwaltungsgericht stellte mit Entscheid
vom 14. Dezember 1994 fest, der noch streitige Teil des Zwischen-
bodens sei nicht bewilligungsfähig, und wies die Verwaltungsge-
richtsbeschwerde diesbezüglich ab. Soweit die Beschwerde die Be-
willigung des Bürocontainers zum Gegenstand hatte, wurde sie mit
Schreiben vom 22. November 1994, d. h. während des verwaltungs-
gerichtlichen Verfahrens, zurückgezogen.
Zu prüfen ist im Folgenden die Rechtsnatur der Fünfjahresfrist
von § 70 Abs. 2 BauG, nach deren Ablauf das Wiederaufbaurecht
erlischt. In Rechtsprechung und Lehre werden dabei zwei Typen des
Erlöschens eines Rechts wegen Zeitablaufs unterschieden: die Ver-
wirkung und die Verjährung. Bei der Verwirkung geht ein Recht un-
ter, wenn der Berechtigte eine Handlung, die er nach Gesetz innert
einer bestimmten Frist zu vollziehen hat, unterlässt; Verwirkungsfris-
ten können nicht gehemmt, unterbrochen, wiederhergestellt oder er-
streckt werden. Die Verjährung öffentlichrechtlicher Ansprüche be-
deutet zwar ebenfalls deren Erlöschen bzw. Untergang durch Zeitab-
lauf, doch kann der Lauf einer Verjährungsfrist durch Handlungen
des Anspruchsberechtigten unterbrochen oder gehemmt werden
(Ulrich Häfelin / Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwal-
tungsrechts, 3. Auflage, Zürich 1998, Rz. 627 ff. und 640 f.; René A.
Rhinow / Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtspre-
chung, Ergänzungsband, Basel und Frankfurt a.M. 1990, Nr. 34 B
VII mit Hinweisen). Ob es sich bei einer gesetzlichen Frist um eine
Verjährungs- oder eine Verwirkungsfrist handelt, muss im Einzelfall
geprüft werden. Dabei ist vor allem zu berücksichtigen, welche Vor-
kehren nach dem Gesetz geeignet sind, die Folgen des Fristablaufs
zu vermeiden. Schliesst das Gesetz ausdrücklich oder stillschwei-
gend Unterbrechungshandlungen aus, ist auf eine Verwirkungsfrist
zu schliessen (Max Imboden / René A. Rhinow, Schweizerische Ver-
waltungsrechtsprechung, Band I, 6. Auflage, Basel und Frankfurt
a. M. 1986, Nr. 34 B VII).
Gemäss § 70 Abs. 2 BauG ist zur Wahrung der Fünfjahresfrist
die Einreichung des Wiederaufbaugesuchs erforderlich. Wird das Ge-
such bewilligt, ist der Wiederaufbau zulässig. Wird das Gesuch
formell rechtskräftig abgewiesen, kann der Eigentümer jedenfalls
dann ohne weiteres ein neues Baubewilligungsgesuch stellen, wenn
die Fünfjahresfrist seit der Zerstörung noch nicht abgelaufen ist. § 70
Abs. 2 BauG enthält aber keinen Hinweis darauf, dass durch die Ein-
reichung des Baugesuchs der Fristenlauf als solcher unterbrochen, d.
h. entweder neu zu laufen beginnen oder um die Dauer des hängigen
Bewilligungsverfahrens verlängert würde. Anders ist die gesetzliche
Regelung beispielsweise im Gebäudeversicherungsrecht, wo sich die
Problematik des Wiederaufbaus unfreiwillig zerstörter Bauten eben-
falls stellt. § 54 GebVG (in der Fassung vom 18. Juni 1996) regelt
die Wiederherstellungsfrist im Zusammenhang mit der Entschädi-
gung in Schadensfällen. So erfolgt für ein total beschädigtes Ge-
bäude die Entschädigung zum Neuwert (§ 39 Abs. 1 in Verbindung
mit § 22 Abs. 1 GebVG) grundsätzlich nur, wenn das Gebäude inner-
halb von drei Jahren am gleichen Standort wieder aufgebaut wird;
ansonsten entspricht die Entschädigung dem Zeitwert zur Zeit des
Schadeneintritts (§ 54 Abs. 1 GebVG). Beim Vorliegen wichtiger
Gründe kann die Frist zur Wiederherstellung angemessen erstreckt
werden (§ 54 Abs. 2 GebVG). Anders als das Baugesetz regelt das
Gebäudeversicherungsgesetz die Möglichkeit zur Fristerstreckung
also ausdrücklich. Der fehlende Hinweis auf mögliche Unterbre-
chungshandlungen in § 70 Abs. 2 BauG deutet demgegenüber darauf
hin, dass es sich hier um eine nicht unterbrech- bzw. erstreckbare
Verwirkungsfrist handelt.
Langfristiges Ziel der Zonenordnung ist es, dass die durch den
Fortbestand zonenfremder Bauten erfolgte Durchbrechung der plane-
rischen Ordnung irgendwann beseitigt und der rechtmässige Zustand
hergestellt wird (vgl. AGVE 1996, S. 338). Vor diesem Hintergrund
haben die sich aus der Besitzstandsgarantie ergebenden Unterhalts-,
Änderungs-, Erweiterungs- oder Wiederaufbauansprüche des Eigen-
tümers einer zonenwidrigen Baute gemäss den §§ 69-71 BauG letzt-
lich Ausnahmecharakter. Das frühere Baugesetz kannte bei unfrei-
willig zerstörten zonenwidrigen Bauten wie erwähnt kein ,,Recht der
alten Baustelle", während Art. 24 Abs. 2 RPG den Wiederaufbau von
Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen gestattet, wenn dies
mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vereinbar ist. Der
kantonale Gesetzgeber wollte - in Ausschöpfung des vom Bundes-
recht vorgegeben Spielraums (Spezialkommission Baugesetzrevi-
sion, Protokoll der 16. Sitzung vom 19. Februar 1991 [im Folgenden:
Protokoll Spezialkommission], S. 219 [Voten Rohr und Kocher]) -
den Wiederaufbau plan- und vorschriftswidriger Altbauten unter be-
stimmten Voraussetzungen gestatten; die Rechtswidrigkeit der zer-
störten Baute sollte aber durch den Wiederaufbau nicht noch ver-
grössert, sondern eher verringert werden (Botschaft des Regierungs-
rats an den Grossen Rat zur Baugesetzrevision vom 21. Mai 1990,
S. 35). Der Gesetzesentwurf vom 21. Mai 1990 sah zwischen Zerstö-
rung der Baute und Baugesuch eine dreijährige Frist vor. In der
Kommission wurde an einer zeitlichen Limitierung des Wiederauf-
bauanspruchs bewusst festgehalten, ,,damit noch von einem Wieder-
aufbau gesprochen werden kann" (Protokoll Spezialkommission,
S. 221 [Votum Regierungsrat Siegrist]), jedoch wurde ein Antrag, die
Frist sei von drei auf fünf Jahre zu verlängern, von der Kommis-
sionsmehrheit deutlich gutgeheissen. Die dreijährige Frist wurde als
knapp erachtet, falls sich planungs- und eigentumsrechtliche Pro-
bleme stellten (Protokoll Spezialkommission, S. 222 [Votum Würg-
ler]). Zur Frage der Unterbrechung der Frist äussern sich die Mate-
rialien nicht. Auch dies weist darauf hin, dass der Gesetzgeber davon
ausging, es handle sich um eine Verwirkungsfrist. Hätte er eine
Unterbrechung der Frist zulassen wollen, hätte er sich im Zusam-
menhang mit der Diskussion um die Dauer naheliegenderweise auch
mit den diesbezüglichen Voraussetzungen auseinandersetzen müssen.
Festzuhalten bleibt schliesslich, dass es sich bei der Fünfjahres-
frist um eine durchaus grosszügig bemessene Zeitspanne handelt.
Der Eigentümer der von einem Elementarereignis betroffenen Baute
hat fünf Jahre Zeit, ein Baugesuch einzureichen. Der Wiederaufbau
einer unfreiwillig zerstörten, bis zur Zerstörung benutzten Baute wird
aber in aller Regel möglichst rasch angestrebt werden, weil der
Eigentümer auf einen Ersatzbau angewiesen ist. Ein allfälliges Ein-
sprache- und Beschwerdeverfahren und dessen Dauer vermögen ihm
grundsätzlich nicht zu schaden, ist doch die Frist bereits mit der Ein-
reichung des Baugesuchs gewahrt. Stellt der Eigentümer sein Bau-
bewilligungsgesuch bald nach dem Schadensereignis, wird er norma-
lerweise selbst dann in der Lage sein, nach rechtskräftiger Abwei-
sung des Gesuchs ein neues Gesuch innert der Fünfjahresfrist von
§ 70 Abs. 2 BauG einzureichen, wenn das erste Gesuch den ganzen
Rechtsmittelweg mit den entsprechenden Verfahrensdauern durch-
laufen hat. Unter diesen Gesichtspunkten erweist sich auch die Argu-
mentation der Beschwerdeführerin, die der Baubewilligungsbehörde
unterstellt, sie habe es in der Hand, durch Verfahrensverzögerung
den Untergang des Wiederaufbaurechts herbeizuführen, als wenig
stichhaltig.
Die gesamthafte Würdigung von Wortlaut, Entstehungsge-
schichte sowie Sinn und Zweck von § 70 Abs. 2 BauG führt somit
zum Schluss, dass es sich bei der Fünfjahresfrist um eine Verwir-
kungsfrist handelt, die weder erstreckt noch unterbrochen werden
kann; mit dem Ablauf von fünf Jahren seit der Zerstörung der Baute
erlischt also der Wiederaufbauanspruch. Daraus wiederum folgt für
den vorliegenden Fall, dass der Regierungsrat zu Recht die zeitliche
Voraussetzung zur Geltendmachung des Wiederaufbaurechts als
nicht erfüllt erachtet hat. Das hier zu beurteilende Baugesuch datiert
vom 17. September 1996, während sich der Brandfall Ende 1988 zu-
getragen hat. Die Fünfjahresfrist ist somit klar nicht gewahrt. Daran
vermögen die verschiedenen Baugesuche für den Wiederaufbau des
Büroanbaus oder zumindest für eine Ersatzlösung, die der Beschwer-
deführer unmittelbar nach dem Brand und dann auch später einge-
reicht hat, nichts zu ändern. Für den Fristenlauf gemäss § 70 Abs. 2
BauG sind sie unbeachtlich; sie können ihn nicht unterbrechen. Für
die Fristwahrung relevant ist einzig das erwähnte Baugesuch vom
17. September 1996, das erst rund acht Jahre nach dem Brandfall
eingereicht wurde.