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60 Planungszone.
- Im Rahmen eines eine Planungszone betreffenden Beschwerdeverfah-
rens kann das Baudepartement keine verbindliche Feststellung zur

Zugehörigkeit eines Grundstücks zu einer Nutzungszone treffen (Erw.
3 und 4)

Entscheid des Verwaltungsgerichts, 4. Kammer, vom 21. November 2000 in
Sachen R. AG und F. AG. gegen Entscheid des Baudepartements

Aus den Erwägungen

2. a) Das Baudepartement hat im Dispositiv des angefochtenen
Entscheids erneut festgestellt, dass die Parzellen Nrn. v, w, x, y und z
ausserhalb der Bauzone im Sinne von Art. 15 RPG lägen, und es hat
die vom Gemeinderat für die genannten Parzellen verfügte Planungs-
zone "zufolge Hinfälligkeit" aufgehoben (oder vielmehr widerrufen).
Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, die im ZP 86
ausgeschiedene Bauzone der Gemeinde sei zu gross dimensioniert
gewesen, weshalb der ZP 86 nach dem 1. Januar 1988 mit Bezug auf
die Umschreibung des Baugebiets seine Gültigkeit verloren und
Art. 36 Abs. 3 RPG Platz gegriffen habe, wonach sich der Umfang
der Bauzone solange auf das "weitgehend überbaute Gebiet" be-
schränke, als eine den Grundsätzen des Raumplanungsgesetzes ent-
sprechende Planung fehle. Die fraglichen Parzellen der Beschwerde-
führerinnen gehörten zum "weitgehend unüberbauten Gebiet" und
würden in der 2. Etappe des Baugebiets liegen. Aus dem Urteil des
Bundesgerichts vom 12. Februar 1991 in Sachen Einwohnergemein-
de Oberrohrdorf-Staretschwil ergebe sich, dass in Gemeinden, wel-
che wie U. ein zu grosses Baugebiet aufwiesen und deren kommu-
nales Recht eine Baugebietsetappierung vorsehe, das Gebiet der
2. Etappe als Nichtbauzone zu gelten habe; der Erlass einer Pla-
nungszone sei vor diesem Hintergrund sinn- und zwecklos und
widerspreche dem Raumplanungsgesetz. Als gegeben erachtet hat
das Baudepartement auch die Voraussetzungen für einen Widerruf
der Planungszone. Es bestehe ein erhebliches öffentliches Interesse
an der Aufhebung der dem Bundesrecht widersprechenden Planungs-
zone und der Feststellung, dass der ZP 86 mit Bezug auf die Um-
schreibung des Baugebiets seine Gültigkeit verloren habe und Art. 36

RPG (mit der Beschränkung der Bauzone auf das weitgehend über-
baute Gebiet) Platz greife.
2. b) (...)
3. a) Während der Erlass oder die Änderung von Nutzungsplä-
nen und -vorschriften (namentlich für Bau-, Landwirtschafts- und
Schutzzonen, vgl. Art. 14 RPG) vorbereitet wird, können Planungs-
zonen für genau bezeichnete Gebiete erlassen werden, um Vorkehren
zu verhindern, welche die Verwirklichung des Zwecks dieser Pläne
und Vorschriften erschweren (§ 29 Abs. 1 BauG; Art. 27 RPG). Pla-
nungszonen gelten bis zum Inkrafttreten der Nutzungspläne und -
vorschriften, deren Zweck sie sichern, längstens fünf Jahre (§ 29
Abs. 2 Satz 2 BauG; Art. 27 Abs. 2 RPG).
Die Planungszone stellt das klassische raumplanungsrechtliche
Instrument zur (einstweiligen) Sicherung künftiger Planungen dar
(BGE 123 I 185; 119 Ib 486 f.; Walter Haller/Peter Karlen, Raum-
planungs-, Bau- und Umweltrecht, Band I, 3. Auflage, Zürich 1999,
Rz. 326 ff., insbes. 330 ff.; Alexander Ruch, in: Heinz Aemisseg-
ger/Alfred Kuttler/Pierre Moor/Alexander Ruch [Hrsg.], Kommentar
zum Bundesgesetz über die Raumplanung [Kommentar RPG], Zü-
rich 1999, Art. 27 N 20 f.; Nicolas Michel, Droit public de la con-
struction, 2. Auflage, Fribourg 1997, S. 35 f.).
b) Die Unterstellung unter eine Planungszone bewirkt (in der
Regel) eine öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkung (BGE 120
Ia 214 f.; Alexander Ruch, in: Kommentar RPG, a.a.O., Art. 27
N 49). Eine solche ist mit der Eigentumsgarantie nur vereinbar, wenn
sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im überwiegenden öf-
fentlichen Interesse liegt, verhältnismässig ist, die Institutsgarantie
nicht verletzt und voll entschädigt wird, wenn sie einer Enteignung
gleichkommt (Art. 26 i.V.m. Art. 36 BV; vgl. auch BGE 105 Ia 223
ff.; AGVE 1989, S. 256; Erläuterungen zum Bundesgesetz über die
Raumplanung, hrsg. vom Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepar-
tement/Bundesamt für Raumplanung, Bern 1981, Art. 27 Rz. 12 [im
Folgenden: EJPD/BRP, Erläuterungen]; Alexander Ruch, in: Kom-
mentar RPG, a.a.O., Art. 27 N 24 ff.).
c) Die Planungszone setzt einerseits eine begründete Planungs-
absicht voraus; darin besteht das öffentliche Interesse an der Mass-

nahme (BGE 113 Ia 365; AGVE 1989, S. 256; 1985, S. 235). Ander-
seits muss die Planungsabsicht durch ein begründetes Planungsbe-
dürfnis abgedeckt sein. Dieses ist dann zu bejahen, wenn Nutzungs-
pläne oder Nutzungsvorschriften in Widerspruch zum (positiv-recht-
lichen) Raumplanungsauftrag und zu seiner allfälligen Konkretisie-
rung in übergeordneten, umsetzungsbedürftigen (Richt-)Plänen
geraten sind, oder wenn rechtlich zulässige Zielvorstellungen beste-
hen, denen die für das fragliche Gebiet massgebliche rechtliche Ord-
nung zuwiderläuft (AGVE 1990, S. 260; 1989, S. 256 f.; 1985,
S. 234; vgl. auch BGE 113 Ia 366).
4. Als Erstes stellt sich die Frage, ob das Baudepartement zur
im Dispositiv seines Entscheids getroffenen - und damit rechtliche
Verbindlichkeit beanspruchenden - Feststellung, es handle sich bei
den von der Planungszone betroffenen Parzellen nicht um Baugebiet
im Sinne von Art. 15 RPG, befugt war, was die Beschwerdeführerin-
nen in Abrede stellen. Das Baudepartement vertritt die Ansicht, es sei
befugt, im Rahmen eines Beschwerdeentscheids vorfrageweise
festzustellen, dass ein Grundstück nicht einer Bauzone im Sinne des
Raumplanungsgesetzes zugewiesen sei.
a) Die Zuweisung eines Grundstückes zu einer bestimmten
Nutzungszone ("Zonierung") erfolgt im Verfahren der allgemeinen
kommunalen Nutzungsplanung, indem das Gemeindegebiet in ver-
schiedene Nutzungszonen eingeteilt und Art und Mass der zulässigen
Nutzung geregelt werden (§ 15 BauG). Der Nutzungsplan (zusam-
men mit der Nutzungsordnung) enthält die verbindliche Feststellung,
zu welcher Zone ein Grundstück gehört, und wie es genutzt werden
darf. Die Nutzungspläne und -vorschriften werden durch das nach
der Gemeindeorganisation zuständige Organ (Einwohnergemeinde-
versammlung oder Einwohnerrat) beschlossen und vom Grossen Rat
genehmigt (§§ 25 und 27 BauG; vgl. auch Art. 25 Abs. 1 und Art. 26
RPG). Auch die spätere Änderung einer (formell) rechtskräftigen Zo-
nierung ist nur im ordentlichen Verfahren der Nutzungsplanung
gemäss den Vorschriften von §§ 22 ff. BauG möglich.
Die Parzellen der Beschwerdeführerinnen sind mit dem von der
Gemeindeversammlung am 20. Juni 1986 und vom Grossen Rat am
22. September 1987 genehmigten Bauzonenplan der Einfamilien-

hauszone, 2. Etappe (Parzelle Nr. x), bzw. der Wohnzone Hang/Ter-
rassenzone, 2. Etappe (Parzellen Nrn. y und z) zugewiesen worden.
Die Grundstücke sind somit von den zuständigen Planungsorganen
(formell) rechtskräftig dem Baugebiet (zusätzliches Baugebiet,
2. Etappe) zugeteilt worden. Formell handelt es sich um rechtskräftig
ausgeschiedenes und für eine spätere Überbauung vorgesehenes
Baugebiet, welches indessen derzeit gemäss geltendem Recht nicht
überbaut werden kann (§ 43 Abs. 2 BNO).
b) aa) Die Verfügung einer Planungszone ist eine erstinstanzli-
che Anordnung vorsorglichen Charakters; es handelt sich um eine
provisorische Planungsmassnahme (BGE 105 Ia 108). Sie ist der
Nutzungsplanung zeitlich vorgelagert und dient dazu, den bestehen-
den Zustand zu erhalten, um den politischen Planungsorganen einen
gewissen Spielraum zu verschaffen (AGVE 1989, S. 255); bewahrt
werden soll die behördliche Planungs- und Entscheidungsfreiheit vor
präjudizierenden Eingriffen der Eigentümer (BGE 113 Ia 362; Mi-
chael Merker, Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren
nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege
vom 9. Juli 1968, Diss. Zürich 1998, § 52 N 204). Mittels der Pla-
nungszone soll verhindert werden, dass vorgesehene planerische
Neuordnungen durch bewilligte Bauten beeinträchtigt werden. Die
Planungszonen haben im Gegensatz zu den provisorischen Bauzonen
(Art. 36 RPG) nur negative Bedeutung; sie vermögen nur negativ
eine Bodennutzung, welche dem vorgesehenen Nutzungszweck zu-
widerlaufen würde, zu vermeiden (BGE 117 Ia 360 f.; Alexander
Ruch, in: Kommentar RPG, a.a.O., Art. 27 N 21). Auf die bestehende
Zonierung des betroffenen Grundstücks oder der betroffenen Grund-
stücke ist die Planungszone ohne jeden Einfluss. Vielmehr ist es
Sache des nachfolgenden Nutzungsplanungsverfahrens, im Rahmen
einer umfassenden Interessenabwägung konkret festzulegen, wo
allfällige Auszonungen zu erfolgen haben (vgl. BGE 114 Ia 368 ff.;
AGVE 1986, S. 234). Das Planungszonenverfahren dient demgegen-
über dazu, mittels befristeter Eigentumsbeschränkung ungünstige
Präjudizierungen im Hinblick auf die künftige Planung zu verhin-
dern; es darf nichts vorwegnehmen, was nachher im Nutzungspla-

nungsverfahren zur Diskussion steht (VGE III/95 vom 10. Dezember
1993 in Sachen V. M. und W. M., S. 7).
bb) Zuständig zum Erlass von Planungszonen ist bei kommu-
nalen Nutzungsplänen und -vorschriften der Gemeinderat. Ihm ob-
liegt die Abklärung, ob das öffentliche Interesse den Erlass einer
Planungszone erfordert (§ 29 Abs. 1 BauG).
cc) Das Baudepartement entscheidet als Rechtsmittelinstanz ge-
stützt auf § 29 Abs. 3 BauG über Beschwerden gegen Einspracheent-
scheide des Gemeinderats betreffend die Festlegung von Planungs-
zonen. Dem Baudepartement kommt im Beschwerdeverfahren die
volle Überprüfungsbefugnis zu (§ 4 Abs. 1 BauG i.V.m. § 49 VRPG).
Von der Rechtsmittelinstanz zu überprüfen ist somit die Zulässigkeit
der angefochtenen Planungszone, insbesondere deren formelle und
materielle Rechtmässigkeit, aber auch deren Angemessenheit.
Angesichts der eigentumsbeschränkenden Wirkung der Pla-
nungszone hat namentlich auch eine Überprüfung der vom Gemein-
derat vorgenommenen Interessenabwägung zu erfolgen.
Grundsätzlich ist die für die Hauptfrage zuständige Behörde zur
vorfrageweisen Prüfung einer Rechtsfrage aus dem Kompetenzbe-
reich einer anderen Behörde berechtigt, wenn dies nicht durch eine
gesetzliche Bestimmung verboten ist (Ulrich Häfelin/Georg Müller,
Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Auflage, Zürich
1998, Rz. 48), was hier nicht der Fall ist. In diesem Rahmen darf das
Baudepartement auch die Zugehörigkeit der Grundstücke zur Bau-
zone im Rahmen des die Planungszone betreffenden Beschwerdever-
fahrens prüfen, falls und soweit der Entscheid über die Zulässigkeit
der Planungszone von diesem Punkt abhängen sollte. Jedoch kann
der Entscheid über die Vorfrage die sachkompetente Behörde bei
ihrem späteren Entscheid nicht binden; die Entscheidung über die
Vorfrage ist daher auch nicht ins Dispositiv aufzunehmen (BGE 102
Ib 369; Ulrich Häfelin/Georg Müller, a.a.O., Rz. 55. f.; René Rhi-
now/Heinrich Koller/Christina Kiss, Öffentliches Prozessrecht und
Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel 1996, Rz. 920).
dd) In seinem Beschwerdeentscheid ist das Baudepartement
zum Schluss gelangt, der Erlass einer Planungszone im Sinne von
Art. 27 RPG und § 29 BauG sei im vorliegenden Fall gar nicht erfor-

derlich, bzw. sinnlos, da es sich bei den im Abschnitt Ausserdorf 3
gelegenen Parzellen um Grundstücke handle, die nicht in einer Bau-
zone liegen würden und auf denen daher keine Vorhaben des allge-
meinen Siedlungsbaus (Wohnen, etc.) errichtet werden dürften. Im
Entscheiddispositiv hat es diesen Erwägungen einerseits mit der
Feststellung, die fraglichen Parzellen lägen ausserhalb der Bauzonen
im Sinne von Art. 15 RPG (Disp. Ziff. 1) und anderseits mit der
Aufhebung der Planungszone (Disp. Ziff. 2) Rechnung getragen. Mit
der Aufnahme ins Dispositiv kommt der Feststellung verbindlichen
Charakter zu (so auch VGE III/59 vom 24. April 1998 in Sachen der
Beschwerdeführerinnen, S. 5 unten); die von der Behörde getroffene
Feststellung wird mit Erlangung der formellen Rechtskraft allseits
verbindlich (Michael Merker, a.a.O., § 38 N 24). Im vorliegenden
Fall könnte sich diese Rechtsverbindlichkeit in verschiedener Hin-
sicht rechtlich und auch faktisch zu Ungunsten der betroffenen
Grundeigentümer auswirken. Sie wäre vom Gemeinderat bei künfti-
gen Baugesuchen im fraglichen Gebiet zu beachten und kommt
insoweit einem Bauverbot gleich. Sie würde sich wohl auch bei der
bevorstehenden Nutzungsplanungsrevision und möglicherweise auch
in einem allfälligen Verfahren betreffend materielle Enteignung prä-
judizierend auswirken.
c) Im Rahmen eines eine Planungszone betreffenden Beschwer-
deverfahrens kann das Baudepartement nun aber klarerweise keine
verbindliche Feststellung über die Frage, ob die mit der streitigen
Planungszone belegten Grundstücke zur Bauzone oder zum Nicht-
baugebiet gehören, treffen. Zum einen erscheint ein solches Vorge-
hen von vornherein systemwidrig. Die Planungszone ist eine provi-
sorische (Planungs-)Massnahme zur Wahrung des derzeit bestehen-
den Zustandes; sie ist in diesem Sinne in ihren Auswirkungen be-
schränkt und zeitlich befristet; eine definitive Ordnung wird damit
nicht angestrebt. Weil sie die zu genehmigende Nutzungsordnung
lediglich sichern sollen, sind Planungszonen auch von der Genehmi-
gungspflicht gemäss Art. 26 RPG ausgenommen (Alexander Ruch,
in: Kommentar RPG, a.a.O., Art. 26 N 5). Die einmal in Rechtskraft
erwachsene Feststellung, ein formell dem Baugebiet zugewiesenes
Grundstück gehöre nicht zur Bauzone, hat demgegenüber definitiven

Charakter. Eine solche Feststellung ist daher nicht in einem Verfah-
ren, indem es lediglich um eine vorsorgliche Anordnung geht, zu
treffen. Zum anderen steht die verbindliche Beantwortung der Frage,
ob ein Grundstück den Bauzonen zugehört oder nicht, den Planungs-
organen im Nutzungsplanungsverfahren (vgl. §§ 22 ff. BauG) zu,
allenfalls den Rechtsmittelinstanzen des Kantons und des Bundes,
nicht aber dem Baudepartement und schon gar im Rahmen eines
vorgeschalteten Planungszonenbeschwerdeverfahrens. Streitgegen-
stand (zum Begriff vgl. Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsver-
fahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Auflage, Zürich
1998, Rz. 402 ff., insbes. 404) in diesem Verfahren ist ausschliesslich
die Planungszone im Sinne einer vorsorglichen behördlichen Anord-
nung zur Sicherung der bevorstehenden planerischen Neuordnung,
nicht aber die - möglicherweise unklare - Zonenzugehörigkeit der
mit der Planungszone belegten Grundstücke. Die Frage darf, sofern
entscheidrelevant, lediglich als Vorfrage geprüft werden. Im vorlie-
genden Fall hat das Baudepartement, indem es diesbezüglich eine
konstitutive Feststellung getroffen hat, den ausschliesslich auf die
Planungszone beschränkten Streitgegenstand des Beschwerdeverfah-
rens eigenmächtig erweitert und seine sachlichen Kompetenzen
überschritten.
d) Ohne dass dies im angefochtenen Entscheid ausdrücklich
erwähnt wird, ist das Baudepartement über das Beschwerdeverfahren
hinaus aufsichtsrechtlich tätig geworden, indem es die vom Gemein-
derat verfügte Planungszone vollumfänglich - d. h. auch in Bezug auf
die nicht streitbetroffenen Parzellen Nrn. v und w - aufgehoben und
für sämtliche Grundstücke innerhalb des Planungszonengebiets ver-
bindlich festgestellt hat, es handle sich nicht um Baugebiet gemäss
Art. 15 RPG. Zum einen ist es damit über die von den Beschwerde-
führerinnen gestellten Anträge zu deren Ungunsten hinaus gegangen;
zum andern sind die belastenden Rechtswirkungen auf einen nicht
am Verfahren beteiligten Dritten ausgeweitet worden. Es liegt somit
ein von Amtes wegen erfolgter Widerruf der verfügten Planungszone
vor. Im Bereich der Bau- und Planungssachen ist das Baudeparte-
ment Aufsichtsinstanz über die Gemeinden. Im Rahmen von § 43
Abs. 1 VRPG kann es daher auch in einem Beschwerdeverfahren

seine Aufsichtsfunktionen wahrnehmen; es ist an die Beschwerdebe-
gehren nicht gebunden und kann die angefochtenen Verfügungen und
Entscheide u.a. dann zum Nachteil der Beteiligten abändern, sofern
die Voraussetzungen des Widerrufs (§ 26 Abs. 1 VRPG) gegeben
sind und den Betroffenen das rechtliche Gehör gewährt wird (vgl.
auch VGE III/59 vom 24. April 1998 in Sachen der Beschwerdefüh-
rerinnen, S. 5 f.). Verfügungen und Entscheide, die der Rechtslage
oder den sachlichen Erfordernissen nicht entsprechen, können durch
die verfügende Behörde oder die Aufsichtsbehörde abgeändert oder
aufgehoben werden, wenn wichtige öffentliche Interessen es erfor-
dern. Soweit die Voraussetzungen für ein aufsichtsrechtliches Ein-
schreiten gegeben sind, darf das Baudepartement im Rahmen eines
Beschwerdeverfahrens unabhängig von den Beschwerdebegehren
aufsichtsrechtliche Anordnungen treffen. Grundsätzlich kann die
dem Baudepartement zukommende Aufsichtsfunktion unter Umstän-
den einerseits die Befugnis beinhalten, anstelle des untätig bleiben-
den Gemeinderats eine Planungszone zu erlassen, anderseits aber
auch die Befugnis in sich schliessen, eine vom Gemeinderat verfügte
Planungszone aufzuheben, bzw. zu widerrufen. Dass dem Baudepar-
tement aber in seiner Funktion als Aufsichtsinstanz in Bau- und Pla-
nungssachen nicht die Befugnis zukommen kann, - anstelle der zu-
ständigen Planungsorgane - verbindliche Feststellungen über die
Zugehörigkeit von Grundstücken zur Bauzone im Sinne von Art. 15
RPG zu machen, bedarf keiner weiteren Begründung.
e) Ziffer 1 des Dispositivs erweist sich damit als unzulässig und
ist in Bezug auf die Parzellen Nrn. x, y und z der Beschwerdeführe-
rinnen antragsgemäss aufzuheben. Die Frage, ob die Feststellung
nicht sogar nichtig ist (vgl. BGE 91 I 381; Max Imboden/René A.
Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band I, Ba-
sel/Frankfurt a. M. 1986, Nr. 40 V. 1, S. 242), muss bei diesem Er-
gebnis nicht abschliessend beantwortet werden.