[...]
47 Kognition bei der Überprüfung kantonaler Strassenbauprojekte (Art. 33
Abs. 3 lit. b RPG).
- Dem Verwaltungsgericht steht gegenüber dem regierungsrätlichen
Genehmigungsentscheid die volle Überprüfung zu; dazu gehört die
Beurteilung der Frage, ob das Planungsermessen richtig und zweck-
mässig ausgeübt worden ist (Änderung der Rechtsprechung).
Entscheid des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 14. April 2003 in Sa-
chen D. gegen Regierungsrat.
Aus den Erwägungen
3. a) Das Verwaltungsgericht hat seine Kognition bei der Über-
prüfung von Strassenbauprojekten bisher zusammengefasst wie folgt
verstanden (siehe zum Folgenden: AGVE 1995, S. 357 ff.): Da we-
der § 95 Abs. 4 BauG noch eine andere Bestimmung dieses Erlasses
entsprechende Aussagen enthielten, gelte grundsätzlich § 56 VRPG,
wonach die Handhabung des Ermessens durch das Verwaltungsge-
richt grundsätzlich nicht überprüft werde. Auch das Bundesgericht
greife nur bei Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens ein
(BGE 119 Ib 275 f.); es prüfe nur, ob die Vorinstanz durch unrichtige
Gewichtung oder Nichtbeachtung öffentlicher Interessen Rechts-
normen verletzt oder das ihr zustehende Ermessen missbraucht oder
überschritten habe (BGE 118 Ib 221). Stelle sich schon aufgrund von
ersten Prüfungen heraus, dass Projekt-Varianten mit erheblichen
Nachteilen belastet seien, dürften sie ohne Weiteres aus dem Aus-
wahlverfahren ausgeschieden werden (BGE 117 Ib 435 f.). Diese
Feststellungen träfen auch für die "Nullvariante" zu, wenn ein
dringliches Bedürfnis nach Änderung des bisherigen Zustandes zu
bejahen sei (BGE vom 4. November 1992 in Sachen VCS Schweiz
sowie Gemeinde Sins und Mitb., unveröffentlichte Erw. 5/b [S. 12]).
Für das Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht hätten analoge
Überlegungen zu gelten. Auf seine Rechtmässigkeit zu überprüfen
sei dasjenige Projekt, das sich im Laufe des Meinungsbil-
dungsprozesses herauskristallisiert habe und zum Gegenstand des
Verfahrens vor Verwaltungsgericht geworden sei. Steht es im Ein-
klang mit den einschlägigen Rechtsnormen, so sei ihm die richterli-
che Zustimmung zu erteilen; andernfalls müsse der vorinstanzliche
Entscheid aufgehoben und die Beschwerdesache an die Vorinstanz
zurückgewiesen werden, damit auf dieser Stufe eine umfassende
neue Lagebeurteilung vorgenommen werden könne. Müsste das
Verwaltungsgericht beliebige Nebenvarianten in die Beurteilung
einbeziehen und der Hauptvariante wertend gegenüberstellen, ginge
es über die ihm zugedachte und auch auf es zugeschnittene Funktion
hinaus, nämlich die Überprüfung eines konkreten Anfechtungs-
objekts auf seine Rechtmässigkeit. Die Auswahl aus mehreren mög-
lichen Varianten müsse Sache der politischen Instanzen sein und
bleiben.
b) aa) Dieses Kognitionsverständnis hat heute als überholt zu
gelten. In BGE 127 II 238 ff. betreffend die Planung und Bewilli-
gung einer Kehrichtverbrennungsanlage hat das Bundesgericht näm-
lich u.a. ausgeführt, volle Überprüfung im Sinne von Art. 33 Abs. 3
lit. b RPG bedeute nicht nur die freie Prüfung des Sachverhalts und
der sich stellenden Rechtsfragen, sondern auch eine Ermessens-
kontrolle, und diese Überprüfung sei grundsätzlich durch eine über-
geordnete, von der planfestsetzenden Behörde unabhängige Instanz
vorzunehmen. Dabei müsse es sich nicht zwingend um eine Be-
schwerdebehörde im eigentlichen Sinn handeln. Eine von der plan-
festsetzenden Behörde unabhängige Einspracheinstanz könne den
bundesrechtlichen Anforderungen genügen (BGE 127 II 242 f.).
bb) Im konkret zu beurteilenden Fall hatte der Regierungsrat
des Kantons Bern die Planfestsetzung zwar aufgrund von Vorschlä-
gen und Stellungnahmen unterer kantonaler Behörden vorgenom-
men, doch war er die erste und einzige staatliche Behörde, die das
Bauprojekt einer den Koordinationsanforderungen von Art. 25a RPG
genügenden gesamthaften Prüfung mit umfassender Prüfung unter-
zog. Eine volle Überprüfung dieses Entscheids durch eine überge-
ordnete, vom planfestsetzenden Regierungsrat unabhängige Instanz
fand nicht statt. Als erste einheitliche Rechtsmittelinstanz im Sinne
des Art. 33 Abs. 4 RPG wurde das Verwaltungsgericht tätig. Dieses
musste somit eine den Anforderungen von Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG
genügende Prüfung vornehmen, d.h. auch die Rüge der Unangemes-
senheit in die Beurteilung mit einbeziehen (BGE 127 II 243 f.).
Der hier zu beurteilende Fall liegt analog. Ist der Regierungsrat
Projektgenehmigungsbehörde, so kann die von Art. 33 Abs. 3 lit. b
RPG geforderte unabhängige Beschwerdeinstanz mit voller Überprü-
fungsbefugnis nur das Verwaltungsgericht sein. Volle Überprüfung
bedeutet dabei wie bereits angeführt auch die Beurteilung der Frage,
ob das Planungsermessen richtig und zweckmässig ausgeübt worden
ist. Die Rüge der Unangemessenheit des zu beurteilenden Strassen-
bauprojekts ist also zu hören und in diesem Zusammenhang auch zu
prüfen, ob die gewählte Strassenvariante zweckmässig sei. Dies
bedingt insoweit eine Auseinandersetzung mit der Variante "Wald".
Zusätzliche Bedeutung gewinnt diese Prüfung noch deswegen, weil
nicht ganz klar geworden ist, ob sich der Regierungsrat auf eine
blosse Rechtskontrolle zurückgezogen hat; einerseits wird festge-
stellt, dem Regierungsrat obliege auch die Ermessenskontrolle,
anderseits aber auf AGVE 1995, S. 358 ff. (mit dem grundsätzlichen
Ausschluss der Variantenprüfung) verwiesen, der auch für den Re-
gierungsrat gelte. Freilich ist auch eine gewisse Zurückhaltung ange-
bracht, soweit es um lokale Angelegenheiten geht; die Beschwerde-
behörde ist Rechtsmittel- und nicht Planungsinstanz. Ein Planungs-
entscheid ist zu schützen, wenn er sich als zweckmässig erweist,
unabhängig davon, ob sich weitere, ebenso zweckmässige Lösungen
erkennen lassen (BGE 127 II 242).