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50 Geltungsdauer von Bauprojekten im Sinne von § 95 BauG.
- Fehlen einer ausdrücklichen Bestimmung im Gesetz (Erw. 3/a).
- Verneinung der Anwendung von § 65 Abs. 1 BauG auf ein kantonales
Strassenbauprojekt aufgrund der wörtlichen, systematischen und te-
leologischen Auslegung (Erw. 3/b).
- Geltungsdauer bei Projektänderungen, welche einer erheblichen Pro-
jektverbesserung oder -optimierung dienen (Erw. 3/c).
Entscheid des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 18. Mai 2004 in Sa-
chen S. gegen Regierungsrat.
Aus den Erwägungen
3. a) Die Geltungsdauer der Baubewilligung und des Vorent-
scheides beträgt zwei Jahre, gerechnet ab Rechtskraft des Entscheids
(§ 65 Abs. 1 BauG). Diese Bestimmung steht im Vierten Teil
(Nutzungs-, Bau- und Schutzvorschriften), Abschnitt F (Baubewilli-
gung) des BauG. Für die Bauprojekte, welche im Sechsten Teil
(Strassen), Abschnitt C (Projektierung und Ausführung) geregelt
sind, findet sich dagegen keine analoge Bestimmung. Beim Projekt
der NK 107 handelt es sich nun klarerweise um ein Bauprojekt im
Sinne von § 95 BauG; so sprach das Verwaltungsgericht im
VGE vom 23. November 1994 durchgehend von einem (kantonalen)
Strassenbauprojekt bzw. einem Ausführungsprojekt im Sinne des
Dekrets über den Bau, den Unterhalt und die Kostenverteilung bei
Kantonsstrassen vom 20. Oktober 1971 (Kantonsstrassendekret, SAR
751.120; siehe nebst dem einschlägigen Rubrum AGVE 1995,
S. 352, 354, 362, 363, 365, 367) und bejahte es seine Zuständigkeit
gestützt auf § 95 Abs. 4 Satz 3 BauG (S. 24 des Entscheids). Hieran
ändert nichts, dass das Ausführungsprojekt der NK 107, obwohl es
wegen seiner räumlichen Auswirkungen einer vorangehenden Son-
dernutzungsplanung bedurft hätte, aus intertemporalrechtlichen
Gründen bloss nach Massgabe von Art. 24 RPG beurteilt wurde
(AGVE 1995, S. 365 ff.). Damit wird lediglich etwas über die
materielle Rechtsanwendung ausgesagt, nicht aber über das Verfah-
ren. Davon zu sprechen, die Genehmigung des Projekts der NK 107
stelle verfahrensrechtlich eine Baubewilligung gemäss § 59 BauG
dar, ist nur schon darum absurd, weil Baubewilligungen zwingend
vom Gemeinderat und nur von diesem erteilt werden (§ 59 Abs. 1
Satz 1 BauG). Für die Genehmigung von kantonalen Strassenbau-
projekten ist dagegen wegen ihrer ganz andern, in der Regel die Ge-
meindegrenzen überschreitenden Dimension der Regierungsrat
zuständig (§ 95 Abs. 4 Satz 1 BauG). Diese Zuständigkeitsordnung
war auch im vorliegenden Falle massgebend. Im Übrigen irrt der
Beschwerdeführer, wenn er annimmt, dem Ausführungsprojekt der
NK 107 sei keine generelle Projektierung vorausgegangen; im
VGE vom 23. November 1994 sind die einzelnen Verfahrensschritte
festgehalten (AGVE 1995, S. 354, 362). Es lässt sich in diesem Zu-
sammenhang durchaus die Frage stellen, ob ein generelles Stras-
senbauprojekt, dem - wie im Fall der NK 107 - der Grosse Rat zu-
gestimmt hat, bzw. ein entsprechendes Ausführungsprojekt nicht
einem (Sonder-)Nutzungsplan im Sinne der Art. 14 ff. RPG gleichge-
setzt werden kann (siehe AGVE 1995, S. 369).
b) aa) Der Umstand, dass das BauG bezüglich der Geltungs-
dauer von Bauprojekten keine Regelung enthält, ruft der Frage, ob
eine durch das Verwaltungsgericht zu schliessende Gesetzeslücke
vorliegt. Von einer solchen Lücke spricht man, wenn sich eine ge-
setzliche Regelung als unvollständig erweist, weil sie auf eine be-
stimmte Frage keine (befriedigende) Antwort gibt. Bevor eine ausfül-
lungsbedürftige Lücke angenommen werden darf, ist durch Aus-
legung zu ermitteln, ob das Fehlen einer ausdrücklichen Anordnung
nicht eine bewusst negative Antwort des Gesetzgebers, ein sog. qua-
lifiziertes Schweigen, und damit eine Regelung des Problems auf der
Ebene des Gesetzes darstellt. Nur wenn dies zu verneinen ist, bleibt
zu prüfen, ob sich mit Hilfe der Auslegungsregeln dem Gesetz eine
stillschweigende Anordnung entnehmen lässt. Erst nach Verneinung
dieser Frage kann von einer Lücke gesprochen werden. Herrschende
Lehre und bundesgerichtliche Rechtsprechung unterscheiden dabei
echte und unechte Lücken. Während bei einer echten Lücke eine sich
unvermeidlich stellende Rechtsfrage nicht beantwortet wird und der
Richter diese unter Rückgriff auf die ratio legis zu schliessen hat,
liegt bei einer unechten Lücke eine sachlich unbefriedigende Antwort
vor, deren Korrektur den rechtsanwendenden Organen grundsätzlich
nicht bzw. nur unter strengen Voraussetzungen erlaubt ist (BGE 125
V 11 f. mit zahlreichen Hinweisen; ferner Ulrich Häfelin / Georg
Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 4. Auflage,
Zürich 2002, Rz. 233 ff.; AGVE 1993, S. 376; VGE III/77 vom
15. September 2003 [BE.2003.00040] in Sachen S., S. 11 f.).
bb) Der Regierungsrat schliesst aus der langjährigen Praxis des
Kantons und dem auch in der Auslegung der Gesetzesmaterialien
durch das Verwaltungsgericht bestätigten Willen, die bisherige Praxis
unter dem geltenden BauG weiterzuführen, dass ein qualifiziertes
Schweigen des Gesetzgebers vorliege, d.h. dieser bewusst auf eine
Beschränkung der Geltungsdauer von Bauprojektsentscheiden ver-
zichtet habe. Dem allfälligen Einwand, eine "ewige" Geltungsdauer
solcher Bewilligungen sei rechtlich nicht haltbar, sei entgegenzu-
halten, dass dem Interesse an der Rechtssicherheit und am Bedürfnis
der Öffentlichkeit, über die Realisierung eines Strassenbauprojekts
Klarheit zu besitzen, dadurch genügend Rechnung getragen werde,
dass Strassenbauprojekte in der Richtplan-Gesamtkarte und in den
kommunalen Nutzungsplänen eingetragen seien und diese Pläne
regelmässig überprüft und im Bedarfsfall angepasst würden. Bestün-
den aufgrund einer wesentlich veränderten Sach- oder Rechtslage
Zweifel, ob ein Strassenbauprojekt den aktuellen Anforderungen
noch genüge, könne es überprüft und allenfalls aktualisiert werden.
cc) aaa) Die Durchsicht der einschlägigen Materialien zum
BauG ergibt, dass die Frage der Geltungsdauer von Projektgenehmi-
gungsentscheiden im Gesetzgebungsprozess nie thematisiert worden
ist. Ohne gesicherte Anhaltspunkte für eine entsprechende Willens-
bildung der gesetzgebenden Organe erscheint nun aber die vom Re-
gierungsrat gezogene Schlussfolgerung, man habe die erwähnte
Frage bewusst im negativen Sinne regeln wollen, problematisch, zu-
mal sich die "Auslegung der Gesetzesmaterialien durch das Verwal-
tungsgericht" bisher stets nur auf die Geltungsdauer von Baubewilli-
gungen bezog (siehe AGVE 1997, S. 145 ff.; VGE III/40 vom
8. April 1999 [BE.1997.00204] in Sachen G. AG, S. 5 f.; III/45 vom
8. April 1999 [BE.1997.00234] in Sachen K., S. 6 ff.; III/151 vom
14. Dezember 2000 [BE.1999.00294] in Sachen B., S. 6). Es ist auch
keineswegs so, dass ein Bauprojekt gemäss § 95 BauG etwa aus
zwingenden Gründen der Logik nicht an eine bestimmte Frist gebun-
den werden könnte; der Regierungsrat weist vielmehr selber auf den
möglichen Einwand hin, eine gewissermassen "ewige" Geltungs-
dauer der Bewilligung noch nicht realisierter Strassenbauprojekte sei
rechtlich nicht haltbar. Insgesamt fehlen somit rechtsgenügliche
Hinweise für ein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers.
bbb) Als nächster Schritt ist zu prüfen, ob die Auslegung von
§ 65 Abs. 1 BauG den vom Beschwerdeführer befürworteten Analo-
gieschluss zulässt. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist
eine Norm in erster Linie aus sich selbst heraus, d.h. nach Wortlaut,
Sinn und Zweck und den ihr zu Grunde liegenden Wertungen, aber
auch nach der Entstehungsgeschichte auszulegen. Auszugehen ist
vom Wortlaut, doch kann dieser nicht allein massgebend sein. Be-
sonders wenn der Text unklar ist oder verschiedene Deutungen zu-
lässt, muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Be-
rücksichtigung weiterer Auslegungselemente, wie namentlich der
Entstehungsgeschichte der Norm, ihrem Zweck und ihrem Zusam-
menhang mit andern Bestimmungen (Bundesgericht, in: ZBl
102/2001, S. 84, und BGE 125 II 152, je mit Hinweisen;
AGVE 1997, S. 336 mit Hinweisen).
Der Wortlaut von § 65 Abs. 1 BauG bezieht sich nur auf die
Baubewilligung und den Vorentscheid, und in systematischer Hin-
sicht ist von Bedeutung, dass die Baubewilligung und das Bauprojekt
in verschiedenen Teilen des BauG geregelt sind (vorne Erw. a). In die
gleiche Richtung weist auch die teleologische Auslegung. Auszuge-
hen ist dabei von Sinn und Zweck der erwähnten Norm. Die formell
rechtskräftige Baubewilligung verschafft dem Bauherrn eine Vertrau-
ensbasis, indem sie die Rechtslage - unter dem alleinigen Vorbehalt
des Widerrufs (§ 26 Abs. 1 VRPG) - stabilisiert. Auf der andern Seite
unterliegt das öffentliche Baurecht nicht selten starken Änderungen.
Aus der Sicht der Öffentlichkeit besteht daher das Bedürfnis, nach
einer bestimmten Zeit Klarheit darüber zu haben, ob das Bauvorha-
ben verwirklicht wird oder nicht bzw. ob es wieder frei, d.h. ohne
Bindung an die engen widerrufsrechtlichen Schranken, beurteilt
werden darf; es geht im Wesentlichen darum, zu erfahren, ob
Infrastruktur und Umwelt bewilligungsgemäss beansprucht werden
oder ob die Kapazität wieder für andere Bauwillige frei wird. Analog
sind in der Regel die Interessen der Nachbarn gelagert; sie haben
Anspruch darauf, einmal endgültig zu wissen, was auf den Bau-
grundstücken tatsächlich geschieht (AGVE 1997, S. 147 mit zahlrei-
chen Hinweisen). Auf ein öffentliches Strassenbauprojekt lassen sich
diese Überlegungen nicht tel quel übertragen. Ein wesentlicher
Unterschied besteht darin, dass die Baubewilligung ausschliesslich
die bau- und raumplanungsrechtlichen Anforderungen abdeckt und
die zumindest ebenso wesentliche Randbedingung der Finanzierbar-
keit des Bauvorhabens vorderhand ungeklärt bleiben kann (die
Reihenfolge ist hier nirgends vorgeschrieben); so ist durchaus denk-
bar, dass finanzielle Sachzwänge den Bauherrn an der Erstellung der
(formell rechtskräftig bewilligten) Baute hindern. Bei einem Stras-
senbauprojekt gemäss § 95 BauG dagegen beinhaltet der betreffende
Beschluss des Grossen Rats stets auch den Gesamtkredit (§ 2 Abs. 2
Satz 2 des Gesetzes über die National- und Kantonsstrassen und ihre
Finanzierung vom 17. März 1969 [StrG, Fassung vom 5. September
2000; SAR 751.100]). Die Realisierung des Bauwerks hängt hier nur
noch vom politischen Willen ab, und dieser ist in aller Regel gege-
ben. Das Bedürfnis nach einer Befristung des Bewilligungsent-
scheids ist von da her beim privaten Bauherrn naturgemäss virulen-
ter. Hinzu kommt, dass eine zweijährige Geltungsdauer bei
Bauprojekten klarerweise zu knapp wäre. Der Regierungsrat hat
dargelegt, welche Schritte es bis zur Realisierungsreife in aller Regel
braucht, nachdem die regierungsrätlichen Einsprache- und Projekt-
genehmigungsentscheide vorliegen - Landerwerbs- und Enteig-
nungsverfahren, Detailprojektierung, Submissionsverfahren, ein-
schliesslich allfälliger Rechtsmittelverfahren -, und welcher unge-
fähre Zeitbedarf dafür benötigt wird; ein solcher unter vier Jahren ist
danach im Normalfall kaum realistisch. Zu berücksichtigen ist
schliesslich, dass auch ein öffentliches Strassenbauprojekt von zeit-
lichen Schranken nicht frei ist. Diese ergeben sich daraus, dass sich
das Projekt an den vom Regierungsrat im Rahmen des Regierungs-
programms zu erstellenden Finanzplan (§ 14 des Gesetzes über den
Finanzhaushalt des Kantons Aargau vom 3. Juli 1990 [FHG;
SAR 611.100]) zu halten hat; die Kreditvorlagen haben denn auch
u.a. einen Vergleich mit der finanzpolitischen Planung (Finanzplan,
Voranschlag, Budgetrichtlinien) sowie Vorstellungen über den
zeitlichen Ablauf der Realisierung zu enthalten (§ 30 Abs. 1 lit. b und
g der Verordnung über den Finanzhaushalt des Kantons Aargau vom
7. Juli 1993 [FHV; SAR 611.111]). Die zeitgerechte
Geltendmachung finanzieller Ansprüche und Guthaben wird im
Übrigen kontrolliert (§ 27 Abs. 4 lit. b FHG). Wurde die zeitgerechte
Realisierung verpasst und hält der Grosse Rat diese nicht mehr für
sachgerecht und angezeigt, kann er den Bau grundsätzlich
verhindern, indem er auf den Kreditbeschluss zurückkommt. Einen
gewissen Einfluss auf die Abwicklung eines Strassenbauvorhabens
kann sich die Legislative auch über die kantonale Richtplanung
verschaffen; so hat der Regierungsrat dem Grossen Rat alle vier
Jahre über den Stand dieser Planung, insbesondere etwa über
veränderte Ausgangslagen, Bericht zu erstatten (Ziff. A/3.4.1 des
Richtplantextes vom 17. Dezember 1996 [Stand 31. März 2001],
Beschluss 1.1 zur Umsetzung des Richtplans), u.a. auch über die in
Form der Festsetzung, des Zwischenergebnisses oder der
Vororientierung in den Richtplan aufgenommenen Kantonsstrassen-
projekte (Ziff. V/2.2 des Richtplantextes). Ungeachtet dessen, dass
das Bauprojekt formell nicht befristet ist, bestehen also wirksame po-
litische Instrumente, um zu verhindern, dass ein Bauprojekt verwirk-
licht wird, das dem politischen Willen (oder der Rechtslage) nicht
mehr entspricht.
ccc) Zusammenfassend ist unter diesem Titel somit festzuhal-
ten, dass aufgrund der wörtlichen, systematischen und teleologischen
Auslegung § 65 Abs. 1 BauG auf Strassenbauprojekte des Kantons
nicht anwendbar ist; eine Regelungslücke besteht nicht. Das
Begehren des Beschwerdeführers, es sei festzustellen, dass die Bau-
bewilligung für die NK 107 verfallen sei und mit dem Bau gestützt
auf die verwirkte Baubewilligung nicht mehr begonnen werden
dürfe, erweist sich daher als unbegründet.
c) Nur am Rande sei noch angemerkt, dass der Projektgeneh-
migungsentscheid so oder so noch nicht verwirkt sein könnte, selbst
wenn man der Beurteilung die Geltungsdauer von zwei Jahren für
Baubewilligungsentscheide zugrunde legen würde. Es ist bereits
darauf hingewiesen worden, dass der Regierungsrat ein Projektände-
rungsverfahren durchgeführt hat. In derartigen Fällen drängt sich
eine einheitliche Geltungsdauer auf, denn mit der Ausführung des
Projekts wird in aller Regel nicht begonnen werden, bevor feststeht,
dass keine Projektanpassungen mehr erforderlich sind. Es liegt des-
halb nahe, als (neuen) Anfangszeitpunkt der Geltungsdauer die for-
melle Rechtskraft des Projektänderungsentscheids zu betrachten. Ei-
ner allfälligen Missbrauchsgefahr kann dadurch begegnet werden,
dass nur solche Projektänderungen als im Zusammenhang mit der
Geltungsdauer relevant betrachtet werden, welche eindeutig einer
nicht unwesentlichen Projektverbesserung und -optimierung dienen.
Diese Voraussetzungen können hier als erfüllt gelten. Angesichts der
kontroversen Beurteilung des ursprünglich genehmigten Bauprojekts
in der Bevölkerung entschloss sich der Regierungsrat, das Projekt der
NK 107 auf lokale Verbesserungen prüfen zu lassen. Die Neuerungen
betreffen im Wesentlichen den Verzicht auf die dreispurige Ver-
kehrsführung im nördlichen offenen Abschnitt, die Tieferlegung der
Aarebrücke um ca. 0.8 bis ca. 5 m sowie die Umgestaltung der
Spange beim Anschluss der Bibersteinerstrasse in einen Kreiselkno-
ten. Zudem wird die Nivellette im Bereich des Staffeleggtunnels um
bis zu 7 m abgesenkt, was wiederum die Verlegung des Südportals
um ca. 100 m gegen die Bibersteinerstrasse hin bedingt. Dies sind
substantielle Verbesserungen, welche es rechtfertigen, die Geltungs-
dauer beginnend mit der formellen Rechtskraft des Projektände-
rungsentscheids vom 18. Februar 2003 zu berechnen. Dieser Ent-
scheid (und damit auch der "Stammentscheid" des Verwaltungsge-
richts vom 23. November 1994) bleibt somit rechtswirksam bis min-
destens März 2005.