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41 Therapieaufenthalte suchtmittelabhängiger Personen (§ 14 SPG).
- Voraussetzungen der Kostenübernahme.
- Nur bei einer Gleichwertigkeit zweier Therapieangebote liegt es im
Ermessen der Sozialbehörde, das günstigere bzw. das von der Kran-
kenkasse anerkannte zu wählen.
Urteil des Verwaltungsgerichts, 4. Kammer, vom 20. Juni 2008 in Sachen
Einwohnergemeinde X. gegen das Bezirksamt Aarau (WBE.2008.79).
Aus den Erwägungen
1.
Sozialhilfe bezweckt die Existenzsicherung, fördert die wirt-
schaftliche und persönliche Selbstständigkeit und unterstützt die ge-
sellschaftliche Integration (§ 4 Abs. 1 SPG). Die Existenzsicherung
gewährleistet Ernährung, Kleidung, Obdach und medizinische
Grundversorgung (§ 3 Abs. 1 SPV). Materielle Hilfe wird auf Ge-
such hin in der Regel durch Geldleistungen oder durch Erteilung von
Kostengutsprachen gewährt (§ 9 Abs. 1 SPG). Kostengutsprachen
sind, sofern die Voraussetzungen zur Gewährung materieller Hilfe
gegeben sind, insbesondere an medizinische Leistungserbringer im
ambulanten und im stationären Bereich sowie an Heime zu erteilen
(§ 9 Abs. 1 SPV). Ohne Kostengutsprache oder bei verspäteter Ge-
suchstellung besteht keine Pflicht zur Kostenübernahme bereits er-
brachter Leistungen (§ 9 Abs. 4 SPV). Für die Bemessung der mate-
riellen Hilfe sind gemäss § 10 Abs. 1 SPG i.V.m. § 10 Abs. 1 SPV
grundsätzlich die Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung
der Sozialhilfe, herausgegeben von der Schweizerischen Konferenz
für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien), 3. Auflage, Dezember 2000,
verbindlich.
Die Kosten des Aufenthalts suchtmittelabhängiger Personen in
einer Therapieeinrichtung werden als materielle Hilfe übernommen,
wenn die Therapieeinrichtung im Sinne von § 15 SPG anerkannt ist.
Besondere Bestimmungen bleiben vorbehalten (§ 14 Abs. 1 SPG).
Die Gemeinde entscheidet beförderlich über die Erteilung der Kos-
tengutsprache (§ 14 Abs. 3 SPG). Sie stützt sich bei ihrem Entscheid
auf die Abklärungen und Empfehlungen medizinischer und anderer
Fachstellen, die dabei die Bedürfnisse der Hilfe suchenden Personen
berücksichtigen (§ 14 Abs. 4 SPG).
Die Pflicht zur Erteilung einer Kostengutsprache für Aufent-
halte in Heimen oder Kliniken als Form materieller Hilfe ist nach der
Rechtsprechung an verschiedene Voraussetzungen geknüpft. Neben
der materiellen Notlage, die es dem Gesuchsteller unmöglich macht,
für die Kosten einer therapeutischen Behandlung - nach Abzug all-
fälliger Versicherungsleistungen - selber aufzukommen, muss seine
Behandlungsbedürftigkeit, aber auch seine Behandlungswilligkeit
feststehen. Im Weiteren muss die dafür vorgesehene Institution für
die Behandlung geeignet sein. Soweit erforderlich, ist zur Beant-
wortung dieser Fragen auf die Beurteilung von Fachleuten abzustel-
len (AGVE 1993, S. 613 mit Hinweis; VGE II/28 vom 9. April 2003
[BE.2003.00038], S. 16 f.).
2.
Der Beschwerdegegner ist drogensüchtig. Er hat am 7. August
2007 einen ersten Anlauf für einen Entzug mit anschliessender
Suchttherapie genommen. Dieser Versuch wurde am 24. September
2007 abgebrochen. Am 16. Oktober 2007 meldete sich der Be-
schwerdegegner erneut für eine Entzugsbehandlung in der Klinik für
Suchtmedizin an. Diese erachtete den Beschwerdegegner nach er-
folgter Entzugsbehandlung als rückfallgefährdet. Die Behandlungs-
bedürftigkeit des suchtmittelabhängigen Beschwerdegegners ist des-
halb für das Verwaltungsgericht erstellt. Gleichermassen verhält es
sich mit dessen Behandlungswilligkeit. Beim ersten Therapieversuch
ist der Beschwerdegegner zwar gescheitert. Daraus kann jedoch nicht
ohne weiteres auf eine fehlende Behandlungswilligkeit geschlossen
werden. Therapieabbrüche und wiederholte Anläufe für eine Sucht-
therapie kommen bei Drogenabhängigen relativ häufig vor. Dass der
Beschwerdegegner behandlungsbedürftig und behandlungswillig ist,
wird denn auch von der Einwohnergemeinde X. nicht bestritten. Des-
halb hat sie in ihrem ablehnenden Beschluss vom 26. November
2007 ausdrücklich festgehalten, dass sie die Kostengutsprache ge-
genüber der Klinik im Hasel aufrechterhalten werde.
3.
Strittig ist, ob der zweite Therapieversuch des Beschwerdegeg-
ners wiederum in der Klinik im Hasel oder im Reha-Zentrum Nie-
derlenz (mit einem vorgängigen Übergangsprogramm in der Klinik
für Suchtmedizin) durchzuführen ist.
3.1.
3.1.1.
Die Klinik für Suchtmedizin empfiehlt für den zweiten Versuch
einer suchtspezifischen stationären Langzeittherapie nicht mehr die
Klinik im Hasel, sondern das Reha-Zentrum Niederlenz. Dieses biete
einen überschaubareren, familiären Rahmen und sei aufgrund der
spezifischen Bedürfnisstruktur und der persönlichen Biografie des
Beschwerdegegners bestens geeignet. Für die Zeit bis zum Übertritt
in das Reha-Zentrum Niederlenz wird das sozialtherapeutische
Übergangsprogramm in der Klinik für Suchtmedizin empfohlen.
Die Klinik im Hasel erachtet den Beschwerdegegner für eine
erneute Aufnahme als nicht geeignet. Die Klinik im Hasel setze ein
hohes Mass an Eigenverantwortung und Selbstdisziplin als Basis für
eine erfolgreiche Therapie voraus. Diese Voraussetzungen habe der
Beschwerdegegner nicht mitbringen können. Geeigneter wären des-
halb eher familiär ausgerichtete Therapiesettings mit deutlich struk-
turierenden und kontrollierenden Elementen, wie sie z.B. das Reha-
Zentrum Niederlenz darstelle.
3.1.2. (...)
3.1.3.
Im verwaltungs- sowie im verwaltungsgerichtlichen Verfahren
gilt der Grundsatz der freien Beweiswürdigung. Die Behörden prüfen
den Sachverhalt von Amtes wegen und stellen hiezu die notwendigen
Ermittlungen an. Sie würdigen das Ergebnis der Untersuchung frei
und wenden das Recht von Amtes wegen an (§ 20 Abs. 1 VRPG).
Auf Gutachten ist abzustellen, wenn sie schlüssig erscheinen. Ein
Grund zum Abweichen kann vorliegen, wenn die Gerichtsexpertise
widersprüchlich ist oder wenn ein vom Gericht eingeholtes Obergut-
achten in überzeugender Weise zu anderen Schlussfolgerungen ge-
langt. Abweichende Beurteilung kann ferner gerechtfertigt sein,
wenn gegensätzliche Meinungsäusserungen anderer Fachexperten
dem Richter als triftig genug erscheinen, die Schlüssigkeit des Ge-
richtsgutachtens in Frage zu stellen, sei es, dass er die Überprüfung
durch einen Oberexperten für angezeigt hält, sei es, dass er ohne
Oberexpertise vom Ergebnis des Gerichtsgutachtens abweichende
Schlussfolgerungen zieht (BGE 125 V 351 Erw. 3a/aa mit Hinwei-
sen).
3.1.4.
Die Empfehlungen der Klinik für Suchtmedizin sowie der Kli-
nik Hasel liefern nachvollziehbare Begründungen, weshalb ein
zweiter Anlauf für eine stationäre Drogentherapie in einer anderen
Institution als der Klinik im Hasel erfolgen sollte. Diese Begründun-
gen erscheinen dem Verwaltungsgericht als schlüssig. Allein aus dem
Umstand, dass die Klinik für Suchtmedizin und das Reha-Zentrum
der gleichen Stiftung angehören, kann noch nicht der Schluss gezo-
gen werden, die betreffenden Fachpersonen seien nicht in der Lage,
unabhängige Empfehlungen abzugeben. Dies zeigt sich auch daraus,
dass die Klinik für Suchtmedizin den Beschwerdegegner anlässlich
des ersten Entzugs auf die verschiedenen Therapieangebote hinge-
wiesen und anschliessend eine Empfehlung für die Klinik im Hasel
abgegeben hat. Der Vorhalt, die Klinik im Hasel hätte bei einer all-
fälligen Unterbelegung eine andere Empfehlung abgegeben, stellt
eine reine Vermutung dar. Die Einwohnergemeinde X. hält denn auch
ausdrücklich fest, dass sie an der Fachkompetenz der Personen, wel-
che diese Empfehlungen verfasst haben, nicht zweifle, und beantragt
kein Obergutachten.
Unter Berücksichtigung der fachrichterlichen Mitwirkung bei
der Beurteilung der Empfehlungen der betreffenden Fachstellen ist
der relevante Sachverhalt für die umstrittene Frage, bei welcher In-
stitution Kostengutsprache für eine stationäre suchtspezifische Lang-
zeittherapie Kostengutsprache zu erteilen sei, ausreichend erstellt.
Auf die Vornahme weiterer Abklärungen oder das Einholen weiterer
Gutachten kann deshalb verzichtet werden.
3.2.
Die Einwohnergemeinde X. stellt die Eignung des Reha-Zent-
rums Niederlenz (sowie des Übergangsprogramms in der Klinik für
Suchtmedizin) nicht grundsätzlich in Frage. Sie macht jedoch gel-
tend, dass auch die Klinik im Hasel geeignet und zumutbar sei. Dies
müsse aus dem Umstand geschlossen werden, dass es sich bei der
Suchtklinik Hasel um eine von den Krankenkassen anerkannte The-
rapieinstitution handle. Der Unterschied zwischen den beiden Thera-
pieeinrichtungen liege vor allem in den für die Einwohnergemeinde
X. entstehenden Kosten. Bei im Wesentlichen medizinischer/thera-
peutischer Gleichwertigkeit der Angebote müsse auch der - vorlie-
gend sogar enorme - Preisunterschied für das zahlungspflichtige Ge-
meinwesen eine Rolle spielen dürfen.
Die Gewährleistung der Existenzsicherung umfasse nur die me-
dizinische Grundversorgung gemäss § 3 Abs. 1 SPV. Medizinische
Grundversorgung heisse nicht Finanzierung nach den Wünschen und
Vorstellungen des sozialhilfeberechtigten Anspruchsstellers mit allen
zu Verfügung stehenden Mitteln und Institutionen, ungeachtet der
Kosten für die Allgemeinheit.
Gemäss § 5 Abs. 1 SPG bestehe ein Anspruch auf Sozialhilfe
nur, wenn u.a. andere Hilfeleistungen nicht erhältlich seien oder
nicht ausreichten. Mit seiner Weigerung, in die Klinik im Hasel ein-
treten zu wollen, verzichte der Beschwerdegegner freiwillig auf "an-
dere Hilfeleistungen", so insbesondere auf Beiträge der Krankenver-
sicherung. Gemäss Bericht der Klinik im Hasel vom 16. Dezember
2007 sei er zum damaligen Zeitpunkt von der Situation überfordert
gewesen. Dies bedeute nicht, dass er es heute immer noch sei. Er be-
finde sich bereits zum zweiten Mal in der Klinik für Suchtmedizin.
Die Einwohnergemeinde X. fragt sich, wieso dies nicht auch in der
Klinik im Hasel möglich sein soll.
Die Einwohnergemeinde X. kritisiert weiter das Schreiben des
Departementsvorstehers des DGS vom 12. Februar 2007. Sie könne
mit der dort geäusserten Meinung, dass aus gesundheitspolitischen,
ethischen und volkswirtschaftlichen Überlegungen in Bezug auf die
gesamthaft eingesetzten Mittel von Gemeinden, Kanton und Kran-
kenkassen nur die am besten geeigneten und die erfolgversprechend-
sten Behandlungen süchtigen Menschen ermöglicht werden sollten,
nichts anfangen. Die Einwohnergemeinde X. stellt die rechtliche
Verbindlichkeit dieses Schreiben in Frage.
3.3.
3.3.1.
Die Existenzsicherung umfasst u.a. die medizinische Grundver-
sorgung (§ 4 Abs. 1 SPG i.V.m. § 3 Abs. 1 SPV). Zur genaueren
Festlegung, was unter die medizinische Grundversorgung fällt, haben
die SKOS-Richtlinien (siehe vorne Erw. 1) z.B. in Bezug auf Kosten-
gutsprachen für Zahnbehandlungen die Grundsätze von Art. 32
Abs. 1 KVG sinngemäss übernommen (SKOS-Richtlinien, Kapi-
tel H-2). Nach dieser Bestimmung müssen die von der Krankenver-
sicherung übernommenen Leistungen wirksam, zweckmässig und
wirtschaftlich sein. Das Sozialhilfe- und Präventionsgesetz regelt je-
doch die Voraussetzung der Kostenübernahme für Therapieaufent-
halte suchtmittelabhängiger Personen in einem gesonderten Ab-
schnitt (vgl. § 14 SPG; Abschnitt: "IV. Sonderbestimmungen", sowie
§ 16 SPV). Die oben erwähnten Grundsätze des Krankenversiche-
rungsgesetzes finden in den sozialhilferechtlichen Bestimmungen zu
Kostengutsprachen für Therapieeinrichtungen keine Erwähnung. Die
dem Kostengutsprachegesuch beizulegenden Stellungnahmen von
Fachstellen haben sich gemäss § 16 Abs. 2 SPV zur Therapiebedürf-
tigkeit und Therapiebereitschaft der gesuchstellenden Person zu äus-
sern sowie sich mit der Frage der geeigneten Therapieeinrichtung
auseinanderzusetzen. Die genannte Bestimmung sieht aber ausdrück-
lich vor, dass die Fachstellen auch zu weiteren Faktoren Stellung
nehmen ("nebst anderem"). Unter diesem Gesichtspunkt kann auch
die Frage der Wirksamkeit, Zweckmässigkeit und Wirtschaftlichkeit
berücksichtigt werden.
Die Stellungnahmen der Fachstellen bedeuten nicht, dass der
Sozialbehörde beim Entscheid über das Gesuch keinerlei Ermessen
zukommt. Fachspezifische Beurteilungen, wie hier die Frage der
Notwendigkeit einer suchtspezifischen Langzeittherapie für eine So-
zialhilfeempfängerin, können zu einem Ergebnis führen, wonach
eine solche Behandlung zwar als nicht zwingend geboten, jedoch als
wünschbar erscheint. In diesem Sinne verbleibt der entscheidungsbe-
fugten Sozialbehörde durchaus ein Ermessensspielraum. Bei der
diesbezüglichen Ermessensausübung darf und muss sie auch andere
sachliche Gesichtspunkte (nicht fachspezifischer Art) berücksichti-
gen, namentlich auch finanzielle Gesichtspunkte (Entscheid des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 19. Mai 2004
[VB.2004.00088], Erw. 3.5). Stehen sich zwei gleichwertige Thera-
pieangebote gegenüber, liegt es ebenfalls im Ermessen der Sozialbe-
hörde, das günstigere zu wählen (vgl. SOG 1998, S. 118). Dies ergibt
sich bereits aus § 4 SPG, wonach die Sozialhilfe (lediglich) die Exis-
tenzsicherung bezweckt. Es ergibt sich aber auch aus der Pflicht der
Gemeindebehörden, mit den ihnen zu Verfügung stehenden finanziel-
len Mitteln sinnvoll und haushälterisch umzugehen (vgl. dazu § 2
Abs. 1 des für die kantonalen Behörden und die kantonale Verwal-
tung geltenden Gesetzes über die wirkungsorientierte Steuerung von
Aufgaben und Finanzen vom 11. Januar 2005 [GAF; SAR 612.100],
wonach die zur Erfüllung der Aufgaben erbrachten Leistungen
[Geld-, Sach- oder Dienstleistungen] auf ihre Wirksamkeit und Wirt-
schaftlichkeit zu überprüfen sind).
3.3.2.
Das Schreiben des Departementsvorstehers des DGS vom
12. Februar 2007, welches das Resultat einer Diskussion im Fach-
ausschuss DGS festhält, steht mit dieser Rechtsprechung im Ein-
klang. Es hält fest, dass für die Auswahl der Therapie nicht aus-
schliesslich der finanzielle Aspekt im Vordergrund stehen könne. Bei
der Beurteilung seien fachliche Argumente im Sinne der Gesetzge-
bung (§§ 14 und 15 SPG, insbesondere § 14, sowie §§ 16 und 17
SPV, insbesondere § 16) mit zu berücksichtigen. Der Erfolg könne
sich nur einstellen, wenn der Patient die für ihn geeignetste Behand-
lung erhalte.
Die Empfehlungen eines Fachausschusses weisen weder Geset-
zeskraft auf noch binden sie grundsätzlich den Richter oder die Ver-
waltungsbehörden. Dennoch sind solche Empfehlungen oder Richtli-
nien nach konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts in der Re-
gel Ausdruck des Wissens und der Erfahrung bewährter Fachstellen
und in diesem Sinn beachtlich (BGE vom 10. September 2007
[1C_97/2007], Erw. 2.4 mit Hinweisen). Die Vorinstanz hat demnach
zu Recht auf das Schreiben des Departementsvorstehers des DGS
vom 12. Februar 2007 abgestellt.
3.4.
Der Kanton Aargau verfügt über mehrere Therapieeinrichtun-
gen mit verschiedenartigen Angeboten für suchtmittelabhängige Per-
sonen. Das Reha-Zentrum, die Klinik für Suchtmedizin und die Kli-
nik im Hasel sind anerkannte Therapieeinrichtungen im Sinne von
§ 15 Abs. 1 SPG (Beschluss des Regierungsrats vom 28. Februar
2007 [Art. Nr. 2007-0002343]). Eine dieser Institutionen - die Klinik
im Hasel - ist von der Krankenkasse anerkannt. Dies führt dazu, dass
sich im vorliegenden Fall zwei Therapieeinrichtungen zur Auswahl
gegenüberstehen, die sich nicht nur durch ihr Konzept unterscheiden,
sondern auch durch eine unterschiedliche finanzielle Belastung, wel-
che sie für das kostentragende Gemeinwesen darstellen.
Für das Verwaltungsgericht ist aufgrund der Stellungnahmen
der Fachstellen (siehe vorne Erw. 3.1.1) erstellt, dass das Reha-Zen-
trum Niederlenz (kombiniert mit dem sozialtherapeutischen Über-
gangsprogramm in der Klinik für Suchtmedizin) für den Beschwer-
degegner die geeignete Therapieeinrichtung darstellt. Aus den Stel-
lungnahme der Fachstellen geht deutlich hervor, dass die Klinik im
Hasel den Beschwerdegegner überfordert, indem sie ein hohes Mass
an Eigenverantwortung und Selbstdisziplin voraussetzt. Der Be-
schwerdegegner benötigt einen überschaubaren, familiären Rahmen
sowie mehr strukturierende und kontrollierende Elemente, als ihm
dies die Klinik im Hasel bieten kann. Die Fachstellen können sich
bei diesen Empfehlungen auf die gemachten Erfahrungen während
des ersten gescheiterten Therapieversuchs des Beschwerdegegners in
der Klinik im Hasel abstützen. Es wäre somit - auch unter finanziel-
len Gesichtspunkten - wenig sinnvoll, trotz der negativen Erfahrun-
gen, welche im vorliegenden Fall mit dem Therapiekonzept in der
Klinik im Hasel gemacht wurden, versuchsweise nochmals einen
zweiten, gleichartigen Versuch zu starten, wie dies die Einwohner-
gemeinde X. fordert. Vielmehr leuchtet es ein, dass für den Be-
schwerdegegner ein andersartiges Therapiekonzept für den zweiten
Versuch fachspezifisch indiziert ist.
Ist - wie vorliegend - nur eine der beiden Institutionen auf-
grund ihres Konzepts für eine Therapie des Beschwerdegegners ge-
eignet, so stehen einander nicht zwei gleichwertig geeignete Thera-
pieeinrichtungen gegenüber. Damit verbleibt auch kein Ermessens-
spielraum für die kostentragende Gemeinde, die kostengünstigere
Variante auszuwählen (siehe vorne Erw. 3.3).
Unbehelflich ist auch die Berufung auf das in § 5 Abs. 1 SPG
ausgedrückte Subsidiaritätsprinzip (siehe vorne Erw. 3.2), wonach
Anspruch auf Sozialhilfe besteht, sofern die eigenen Mittel nicht ge-
nügen und andere Hilfeleistungen nicht rechtzeitig erhältlich sind
oder nicht ausreichen. Dem Beschwerdegegner kann nicht entgegen-
gehalten werden, er müsse die für ihn nicht geeignete Therapie als
"andere Hilfeleistung" in Anspruch nehmen.
Die Einwohnergemeinde X. hat deshalb die Kostengutsprache
für den zweiten Therapieversuch im Reha-Zentrum Niederlenz
(kombiniert mit dem sozialtherapeutischen Übergangsprogramm in
der Klinik für Suchtmedizin) zu Unrecht abgelehnt. Die Beschwerde
ist demnach vollumfänglich abzuweisen.