I. Gemeinderecht
124 Auslegung von Verfügungen.
- Ausgangspunkt und Grundlage der Auslegung einer Verfügung bildet
deren Wortlaut. Ergänzend zum Wortlaut sind im Rahmen der Ausle-
gung die Begleitumstände und das Verhalten der Behörde vor,
während und nach Erlass der Verfügung zu beachten und die
Verfügung ist unter Berücksichtigung der Verfassung, des Gesetzes,
der öffentlichen Interessen und des Vertrauensgrundsatzes auszu-
legen (Erw. 2 b aa).
- Die für das Vertragsrecht entwickelten Auslegungsmittel und -regeln
können für die Feststellung des Verfügungsinhaltes analog heran-
gezogen werden (Erw. 2 b bb).
Entscheid des Regierungsrates vom 23. August 2000 i.S. Einwohnerge-
meinde K. gegen Departement des Innern.
Aus den Erwägungen
2. a) Die Einwohnergemeinde K. (Beschwerdeführerin) hat
M.R. (Beschwerdegegner) mit Schreiben vom 19. Mai 1999 gestützt
auf § 12 des Dienst- und Besoldungsreglementes der Gemeinde K.
vom 1. Dezember 1995 gekündigt. Es stellt sich die Frage, ob diese
Kündigung zulässig war.
Die Beschwerdeführerin hat im Wahlbeschluss vom 5. März
1997, welcher die Anstellungsverfügung darstellt, folgende Klausel
verankert:
,,5.
Der Arbeitnehmer muss sich für vier Jahre fest verpflichten, d.h. bis
30. April 2001."
(...)
b) aa) Die Parteien streiten um den massgeblichen Inhalt der
oben zitierten Nebenbestimmung. Die Beschwerdeführerin stellt sich
auf den Standpunkt, dass keine der Parteien ein befristetes Anstel-
lungsverhältnis habe eingehen wollen. Bei Ziff. 5 des Wahlbeschlus-
ses vom 4. März 1999 handle es sich lediglich um eine moralische
Verpflichtung des Beschwerdegegners. Es liege demnach nicht ein
befristetes, sondern ein unbefristetes, und damit gegenseitig jederzeit
unter Einhaltung der Kündigungsfristen und -termine beendbares
öffentlichrechtliches Anstellungsverhältnis vor. Der Beschwerdegeg-
ner hält dem entgegen, dass die Wahlbehörde ihm gegenüber nie zum
Ausdruck gebracht habe, es solle sich bei Ziff. 5 des Wahlbeschlus-
ses nur um eine moralische Verpflichtung handeln, andererseits habe
der Beschwerdegegner ohne weiteres angenommen, es handle sich
dabei um eine rechtlich bindende Verpflichtung. Er habe diese Ver-
pflichtung von Anbeginn weg als feste Wahl seiner Person bis Ende
April 2001, demnach als beidseitige Verpflichtung verstanden.
bb) Im Zusammenhang mit dem massgeblichen Inhalt einer
Verfügungsklausel stellt sich die Frage, ob und wie eine solche Klau-
sel ausgelegt werden muss. Ausgangspunkt und Grundlage der Aus-
legung einer Verfügung bildet deren Wortlaut. Ergänzend zum
Wortlaut sind im Rahmen der Auslegung die Begleitumstände und
das Verhalten der Behörde vor, während und nach Erlass der Verfü-
gung zu berücksichtigen. Ausserdem ist die Verfügung unter Berück-
sichtigung der Verfassung, des Gesetzes, der öffentlichen Interessen
und des Vertrauensgrundsatzes auszulegen (AGVE 1982 S. 271;
Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 129, 204 f., 210 mit
Verweisungen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung; für die
Auslegung privatrechtlicher Verträge: Peter Gauch/Walter
R. Schluep/Jörg Schmid/Heinz Rey, Schweizerisches Obligationen-
recht, Allgemeiner Teil, Band I, 7. Auflage, Zürich 1998, N 1205 ff.).
Die für das Vertragsrecht entwickelten Auslegungsmittel und -
regeln können für die Feststellung des Verfügungsinhaltes analog
herangezogen werden (Max Imboden/René A. Rhinow, Schweizeri-
sche Verwaltungsrechtsprechung, Band I: Allgemeiner Teil, 6. Auf-
lage, Basel/Frankfurt a.M. 1986, Nr. 74 B Va mit Verweisungen). Bei
der Auslegung einer einzelnen Verfügungsklausel sind auch die
übrigen Klauseln miteinzubeziehen und die in Frage stehende
Klausel ist im Zusammenhang auszulegen (systematisches
Element oder sogenannte ganzheitliche Auslegung;
Gauch/Schluep/Schmid/Rey, a.a.O., N 1229 ff.). Bei Anwendung des
Vertrauensprinzips ist zu fragen, wie eine vernünftig und korrekt
handelnde Person die auszulegende Verfügung verstehen durfte und
musste. Besteht eine Differenz zwischen dem nach Vertrauensgrund-
satz ermittelten Inhalt einer Verfügungsklausel und dem wirklichen
Verfügungswillen der Behörde, erkennt aber der Verfügungsadressat
oder die Verfügungsadressatin diesen Willen, so bestimmt sich der
Verfügungsinhalt nach dem wirklichen Willen der verfügenden Be-
hörde, und es kommt nicht zu einer Auslegung der Verfügung nach
dem Vertrauensprinzip. Dies ergibt sich auch aus § 2 der Verfassung
des Kantons Aargau vom 25. Juni 1980, der bestimmt, dass der
Grundsatz von Treu und Glauben auch im Verhältnis zwischen Pri-
vatperson und Staat zu beachten ist (Kurt Eichenberger, Verfassung
des Kantons Aargau, Textausgabe mit Kommentar, Aarau/Frankfurt
a.M./Salzburg 1986, § 2 N 7; Wolfgang Wiegand, Kommentar zum
Schweizerischen Privatrecht, Obligationenrecht I, 2. Auflage, Basel
1996, Art. 18 N 7 f.; Ernst Zeller, Kommentar zum Schweizerischen
Privatrecht, Obligationenrecht I, Basel 1992, Art. 18 N 31).
Bei der Auslegung von Verträgen kann auch die Unklarheitsre-
gel beachtet werden, welche besagt, dass eine unklare Vertragsbe-
stimmung im Zweifelsfall zu Lasten derjenigen Partei auszulegen ist,
welche diese Bestimmung verfasst hat (,,in dubio contra stipulato-
rem"). Diese Regel kommt vor allem dann zum Zug, wenn der Ver-
fasser oder die Verfasserin einer Vertragsklausel der andern Partei
diese nicht erläutert hat und nach Anwendung der übrigen erwähnten
Auslegungsregeln Zweifel am massgeblichen Inhalt der Klausel be-
stehen bleiben (vgl. Gauch/Schluep/Schmid/Rey, a.a.O., N 1231 f.
mit Hinweisen). Zwar bezieht sich diese Unklarheitsregel nicht auf
Verfügungen und ist originär keine Regel des Verwaltungsrechts; sie
kann aber analog auf Verfügungen angewandt werden, insbesondere
wenn es sich - wie vorliegend - um eine synallagmatische, d.h. auf
Austausch von Leistung und Gegenleistung ausgerichtete, zustim-
mungsbedürftige Verfügung und daher um eine ,,vertragsähnliche"
Verfügung handelt. Indessen darf die Funktion der Verfügung als
Vollzugsinstrument des materiellen Rechtes nicht darunter leiden.
(...)