I. Gemeinderecht
118 Bestattungswesen; Gestaltung des Grabsteines; Gleichbehandlung.
Entscheid des Departements des Innern vom 22. März 2001 in Sachen
H.M.-C. gegen den Gemeinderat K.
Sachverhalt
Der Beschwerdeführer stellte dem Gemeinderat ein Gesuch um
das Aufstellen eines Grabmals für seine Mutter, Frau H.M.-H. Mit
Verfügung vom 7. August 2000 wies der Gemeinderat das Gesuch
ab, da das beabsichtigte Grabmal gegen § 21 Abs. 3 des Bestattungs-
und Friedhofreglementes der Gemeinde K. vom 22. Januar 1990
verstosse.
Am 4. September 2000 reichte der Beschwerdeführer beim De-
partement des Innern Beschwerde ein mit dem Antrag, der gemein-
derätliche Beschluss sei aufzuheben und das Grabmal zu bewilligen.
Im Übrigen sei der Gemeinderat auf die fehlende Rechtsmittelbeleh-
rung hinzuweisen. Die Aufhebung der angefochtenen Verfügung
begründet der Beschwerdeführer hauptsächlich damit, dass die
Nichtbewilligung für das Aufstellen des beabsichtigten Grabsteins
insofern willkürlich erfolgt sei und gegen das Rechtsgleichheitsgebot
verstosse, weil in der Vergangenheit andere in Gestalt ähnliche Grab-
steine ohne weiteres zugelassen worden seien bzw. gegenwärtig noch
zugelassen würden.
Aus den Erwägungen
2. a) Die Verfassung des Kantons Aargau (KV) anerkennt in
§ 104 Abs. 1 den Bestand der Gemeinden als selbständige Körper-
schaften des öffentlichen Rechts und regelt in § 107 die Grundzüge
deren Organisation. § 106 Abs. 1 KV garantiert die Gemeindeauto-
nomie, indem die Gemeinden im Rahmen von Verfassung und Ge-
setz befugt sind, sich selbst zu organisieren, ihre Behörden und Be-
amten zu wählen, ihre Aufgaben nach eigenem Ermessen zu erfüllen
und ihre öffentlichen Sachen selbständig zu wahren. Eine nähere
Umschreibung der Autonomie der Gemeinden enthält die Kantons-
verfassung nicht. § 106 Abs. 2 KV setzt vielmehr fest, dass die nä-
here Organisation der Gemeinden und deren Befugnisse durch das
Gesetz bestimmt werden. § 59 des Gesundheitsgesetzes vom 10.
November 1987 und § 1 der Verordnung über das Bestattungswesen
(Bestattungsverordnung) vom 22. Januar 1990 bestimmen, dass das
Friedhofs- und Bestattungswesen Sache der Einwohnergemeinde ist.
Die Gemeinden sind demzufolge befugt, die Benützung der Fried-
höfe anstaltspolizeilich zu ordnen und alles vorzukehren, was sie im
Rahmen der speziellen Zweckbestimmung der öffentlichen Anlage
für nötig erachten (BGE 96 I 108). So können insbesondere auch
Vorschriften erlassen werden, welche dazu dienen, dem Friedhof ein
würdiges und harmonisches Aussehen zu geben und zu erhalten
(Karlen, Das Grundrecht der Religionsfreiheit in der Schweiz, Zürich
1988, S. 374).
b) Der Gemeinderat bringt vor, die Bewilligung bzw. die Ver-
weigerung eines Gesuches um die Aufstellung eines bestimmten
Grabsteins gestützt auf das Bestattungs- und Friedhofreglement der
Gemeinde K., räume ihm einen gewissen Ermessensspielraum ein.
Die einzelfallweise und jeweils unterschiedliche Ausübung dieses
Ermessens könne nicht als Willkür und als Verstoss gegen das
Rechtsgleichheitsgebot angesehen werden.
c) Im vorliegenden Fall steht dem Gemeinderat aufgrund von
§ 21 Abs. 3 des Bestattungs- und Friedhofreglementes kein Ermessen
zu. Die Bestimmung sieht vor, dass unbearbeitete Zementsteine,
Blech, Eternit, Figuren, Fotografien und andere den ästhetischen
Eindruck störende Materialien nicht erlaubt sind. Diese Bestimmung
stellt mithin dem Gemeinderat nicht frei, welche von mehreren mög-
lichen Rechtsfolgen oder ob überhaupt eine bestimmte davon anzu-
ordnen ist. Insofern liegt kein Ermessen vor (vgl. Tschan-
nen/Zimmerli/Kiener, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2000,
S. 141). Vielmehr stellt sich hier die Frage, ob der Begriff ,,Figur"
nicht einen unbestimmten Rechtsbegriff darstellt. Ein solcher ist
dann gegeben, wenn der Rechtssatz die Voraussetzungen der
Rechtsfolge oder die Rechtsfolge selbst in offener, unbestimmter
Weise umschreibt (Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen
Verwaltungsrechts, 3. Auflage, Zürich 1998, S. 88). Tatsächlich wird
im vorliegenden Fall mit dem Begriff ,,Figur" die Frage
aufgeworfen, was genau darunter zu verstehen ist. Zu beantworten
ist, ob darunter lediglich eine göttlich personifizierte Ausgestaltung
in Form einer Büste oder Statue, z.B. einer Madonna oder von Jesus
Christus, die über eine konventionelle rechteckige Ausgestaltung des
Grabsteins als solchem hinausgeht, einzuordnen ist, oder ob darunter
auch irgendwelche Verzierungen und Ausschmückungen fallen.
Insofern liegt eine Unbestimmtheit bezüglich den Voraussetzungen
der vorgesehenen Rechtsfolge (Nichtbewilligung) vor.
d) Ob die rechtsanwendende Behörde einen unbestimmten
Rechtsbegriff (sinngemäss auch einen allenfalls weniger auslegungs-
bedürftigen Rechtsbegriff) richtig ausgelegt hat, kann als Rechtsfrage
grundsätzlich in allen Rechtsschutzverfahren - mithin auch im vor-
liegenden internen Verwaltungsbeschwerdeverfahren - überprüft
werden (vgl. Tschannen/Zimmerli/Kiener, a.a.O., S. 146). Bei der
Auslegung dieser Begriffe kann den Behörden unter Umständen ein
Beurteilungsspielraum zustehen. Abgesehen von den Fällen, wo der
vorinstanzliche Entscheid besondere Kenntnisse oder eine Vertraut-
heit mit den tatsächlichen Verhältnissen voraussetzt, findet mitunter
eine umfassende Überprüfung der Anwendung der fraglichen Be-
stimmungen statt (vgl. BGE 119 Ib E. 3b S. 40 ff.).
Der Beschwerdeführer hat als Beurteilungsgrundlage zahlreiche
Bildaufnahmen anderer Grabsteine auf dem nämlichen Friedhof ein-
gereicht, so dass das Departement des Innern mit den tatsächlichen
Verhältnissen nicht völlig unvertraut ist. Zudem werden für die Ent-
scheidfindung spezielle fachliche Kenntnisse nicht vorausgesetzt.
Insofern kann die angerufene Beschwerdeinstanz den Fall mit voller
Kognition entscheiden.
3. a) Das Gleichheitsgebot, worauf sich der Beschwerdeführer
beruft, gilt sowohl in der Rechtssetzung als auch allgemein in der
Rechtsanwendung (vgl. Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen
Verwaltungsrechts, 3. Auflage, Zürich 1998, S. 100 f.). Die Rechts-
gleichheit als Gebot sachgerechter Differenzierung verbietet in der
Rechtsanwendung, zwei gleiche Tatbestände ohne sachlichen Grund
unterschiedlich zu behandeln (Tschannen/Zimmerli/Kiener, a.a.O.,
S. 120). Dieser Grundsatz bedeutet jedoch nicht, dass die beiden
Sachverhalte rechtlich erst dann gleich behandelt werden müssten,
wenn sie in allen ihren tatsächlichen Elementen absolut identisch
sind; es genügt Übereinstimmung der relevanten Sachverhalts-
elemente (BGE 117 Ia 257 E. 3b S. 259; 112 Ia 193 E. 2b S. 196).
Im Hinblick auf den konkret zu beurteilenden Rechtsanwen-
dungsfall und gestützt auf die aktenkundigen Unterlagen kann auf-
grund der Form und des Ausmasses der jeweiligen Grabsteine vor-
liegendenfalls keine rechtserhebliche Unterscheidung ausgemacht
werden. So spiegelt sich die Form des Grabsteins des Beschwerde-
führers mit einem Loch im mittleren Grabsteinkörper und dem obe-
ren einer Walflosse ähnelnden Abschluss mehr oder weniger in ande-
ren bestehenden Grabsteinen wieder. So kann der Grabstein des Be-
schwerdeführers als eine Art Kombination der Grabsteine von M.P.G.
und P.R.K. angesehen werden. Jedenfalls ist der Unterschied nicht
derart relevant, dass sich einem aufgrund der optischen Eindrücke
eine intensivere, störend wirkende Wahrnehmung aufdrängt. Der
Grabstein ist zwar originell, jedoch nicht ausgefallener als andere, so
dass sich nicht sagen lässt, er falle mit seiner eigenartigen Form aus
dem ordentlichen Rahmen. Fest steht, dass auch andere Grabsteine
nicht bloss die herkömmliche Form eines Rechtecks einhalten, son-
dern eine gewisse veränderte geometrische Struktur aufweisen. Im
Übrigen wirkt die ganze Komposition zwar dynamisch, jedoch nicht
unharmonisch. Es kann davon ausgegangen werden, dass der Grab-
stein für die verstorbene Mutter des Beschwerdeführers sich passend
in die Friedhofanlage einfügt. Wenn man die vom Beschwerdeführer
eingereichten Bildaufnahmen anderer, bereits bestehender Grab-
denkmäler betrachtet, stellt sich die Frage, ob sich darunter nicht
einige befinden, die nicht besser in die Anlage passen als das Nicht-
bewilligte und die der Gemeinderat nach seinem strengen Massstab
hätte ablehnen müssen. Zu denken ist etwa an das metallene Grab-
denkmal mit den zwei ineinander gehenden fischähnlichen Gestalten,
das beispielsweise auf einem Friedhof heftigere Emotionen wecken
kann und unbestrittenermassen selbst wiederum eine Figur darstellt.
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Begrün-
dung des Gemeinderates, der fragliche Grabstein sei deshalb nicht zu
bewilligen, da er entgegen den reglementarischen Bestimmungen
figürliche Elemente enthalte, keineswegs stichhaltig ist. Wie bereits
oben ausgeführt und aus den zahlreichen Bildaufnahmen ersichtlich,
weisen viele andere Grabdenkmäler figürliche Strukturen auf. Inso-
fern ist im vorliegenden Fall mit der Nichtbewilligung das Rechts-
gleichheitsgebot verletzt worden.
b) Den Nachweis für die Behauptung, dass ähnliche Gesuche
abgelehnt worden seien, vermag der Gemeinderat nicht rechtsgenüg-
lich zu erbringen. Dies muss somit zu seinen Ungunsten ausgelegt
werden. Falls angenommen wird, dass bestehende ähnliche Grab-
steine zu Unrecht gegen die Reglementsbestimmung bewilligt wor-
den sind, hat der Beschwerdeführer Anspruch auf Gleichbehandlung
im Unrecht, denn es liegen zahlreiche Fälle vor und es gibt kein An-
zeichen dafür, dass die Behörde diese Praxis ändern will (Häfe-
lin/Müller, a.a.O., S. 102). Wenn der Gemeinderat nur Büsten, Sta-
tuen oder Verzierungen und Ausschmückungen auf konventionellen
rechteckigen Grabsteinen erlauben will, ist allenfalls das Bestat-
tungs- und Friedhofreglement zu konkretisieren und/oder jedenfalls
die Praxis inskünftig mit Beständigkeit zu ändern. Aufgrund der
gegebenen Umstände kann auf jeden Fall der Grabstein des Be-
schwerdeführers nicht abgelehnt werden.
4. a) Der Gemeinderat hat damals, vor dem Erlass der ange-
fochtenen Verfügung, dem Beschwerdeführer unter anderem münd-
lich mitgeteilt, dass es Personenkreise gewisser Konfessionszugehö-
rigkeiten gäbe, die bezüglich Grabsteinen sehr konservativ eingestellt
seien und beim Gemeinderat deswegen dauernd intervenieren wür-
den. Damit wird wohl sinngemäss die mögliche Verletzung religiöser
Gefühle der Friedhofsbesucher geltend gemacht. Die Beschwerdein-
stanz kann diese Befürchtung nicht teilen. An die religiösen Gefühle
und Empfindungen der Bürgerinnen und Bürger darf heutzutage kein
allzu strenger Massstab angelegt werden. Auch bei der Gestaltung
eines Grabdenkmals ist den sich wandelnden Bedürfnissen und Wün-
schen der Verstorbenen und Angehörigen gebührend Rechnung zu
tragen. Das bedeutet, dass in einer Zeit mit eher liberalen Wertvor-
stellungen eine Bewilligung für die Errichtung eines Grabsteins nur
dann verweigert werden dürfte, wenn dieser die Gefühle der Mit-
menschen in einer offensichtlichen Weise missachten oder verletzen
würde. Das trifft hier nicht zu. Die Gefühle der Friedhofsbesucher,
jedenfalls der durchschnittlich empfindsamen, werden aber durch die
vorliegend harmonisch und handwerklich gut gestaltete Komposition
nicht stärker berührt als durch ein Sujet eines anderen Grabsteins.
Nach Angaben des Beschwerdeführers hat das Grabzeichen einen
familiären Symbolgehalt. Es stellt das Leben der verstorbenen Mut-
ter dar. Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass nicht auf die religiö-
sen Gefühle eines bestimmten Konfessionskreises abgestellt werden
kann, da der Friedhof öffentlich und mithin für alle anderen Glau-
bensangehörigen zugänglich ist.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass vorliegend das private
Interesse an der Errichtung des gewünschten Grabdenkmals, welches
sich im Rahmen von § 21 ff. des Bestattungs- und Friedhofregle-
mentes hält, ein dem entgegenstehendes öffentliches Interesse an der
Wahrung der Gefühle einzelner Gruppen überwiegt.
b) Weitere Gründe, welche die Verweigerung der nachgesuchten
Bewilligung rechtfertigen würden, sind nicht ersichtlich. Der Ge-
meinderat macht insbesondere nicht geltend, dass der verwendete
Werkstoff und das Ausmass des Grabdenkmals nicht den geltenden
Vorschriften entsprächen.
5. a) Was die Rüge der fehlenden Rechtsmittelbelehrung anbe-
langt, sind gemäss § 23 Abs. 1 VRPG Verfügungen und Entscheide
als solche zu bezeichnen und den Beteiligten sowie allfälligen weite-
ren in ihren schutzwürdigen Interessen Betroffenen schriftlich zu
eröffnen. Abs. 3 derselben Bestimmung sieht vor, dass soweit den
Begehren der Beteiligten nicht voll entsprochen wird, die Eröffnung
eine Begründung und eine Rechtsmittelbelehrung zu enthalten hat.
Die Rechtsmittelbelehrung hat die Rechtsmittelinstanz und die
Rechtsmittelfrist zu nennen.
b) Verfügungen und Entscheide sind verbindliche Anordnungen
einer Verwaltungsbehörde in Einzelfällen, die Rechte oder Pflichten
begründen oder deren Bestand, Nichtbestand oder Umfang feststellen
(Michael Merker, Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren
nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege,
Kommentar zu den §§ 38 - 72 VRPG, Zürich 1998, N 4 zu § 38). Es
braucht nicht weiter dargelegt zu werden, dass der nichtbewilligende
Beschluss des Gemeinderates vom 7. August 2000 eine Verfügung
begründet, wird doch das Recht des Beschwerdeführers, gemäss
Bestattungs- und Friedhofreglement ein bestimmtes Grabdenkmal zu
errichten, verneint. Folglich wäre gemäss Gesetz eine Rechtsmittel-
belehrung unentbehrlich gewesen. Der Gemeinderat vermag den
rechtsgenüglichen Nachweis nicht zu erbringen, dass er die Rechts-
mittelbelehrung - wie behauptet - im Nachhinein nachgereicht hat.
Ihn trifft diesbezüglich die Beweislast.