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125 Massnahmenplan.
Eine vorgängige Anpassung der Zonenplanbestimmungen ist nicht
erforderlich, wenn es darum geht, gestützt auf einen Massnahmenplan
Emissionen einzugrenzen, die über dem «Zonendurchschnitt» liegen.
Entscheid des Regierungsrats vom 08. November 2000, Gemeinde O.
Aus den Erwägungen
3. c) Der Beschwerdeführer stellt sich auf den Standpunkt, dass
bereits auf der Ebene der Nutzungsplanung Massnahmen verfügt
werden sollen, damit die Grenzwerte der Luftreinhaltung eingehalten
werden können (...).
aa) Auch nach Art. 44a Abs. 2 USG können die Massnahmen-
pläne Massnahmen unterscheiden, die unmittelbar angeordnet wer-
den dürfen, und solche, für welche die rechtlichen Grundlagen noch
zu schaffen sind. Allerdings kann in gewissen Fällen eine rechts-
satzmässige Festlegung geboten sein, z.B. aus Gründen der Rechtssi-
cherheit und der Rechtsgleichheit (zur vergleichbaren Problematik
bei vorsorglichen Emissionsbegrenzungen vgl. Alexander Zürcher,
Die vorsorgliche Emissionsbegrenzung nach dem Umweltschutzge-
setz, Diss. Basel 1995, S. 346 ff.).
bb) Die Notwendigkeit einer rechtsatzmässigen Festlegung liegt
nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung insbesondere dann
vor, wenn der Massnahmenplan eine Einschränkung der Bautätigkeit
in luftbelasteten Gebieten vorsieht und damit in Widerspruch zur
geltenden Zonenordnung tritt. Grundsätzlich ist in solchen Fällen die
Bau- und Zonenordnung in dem dafür vorgesehenen Verfahren an
den Massnahmenplan anzupassen; vor der Planänderung können
zonenkonforme Bauprojekte, von denen für sich allein genommen
bloss durchschnittliche Emissionen ausgehen, grundsätzlich nicht
unter Hinweis auf eine übermässige Gesamtbelastung der Luft abge-
lehnt werden (BGE 118 Ib 26 E. 5e S. 36; 119 Ib E. 5c und d S. 485
ff.; 120 Ib 436 E. 2c /cc S. 446). Diese Rechtsprechung beruht zum
einen auf den bereits für den Massnahmenplan grundlegenden Prin-
zipien der Koordination und der Lastengleichheit (BGE 119 Ib 480
E. 7a S. 489): Die vom Massnahmenplan vorgesehenen emissions-
mindernden Massnahmen sollen, soweit sie eine Beschränkung der
Bautätigkeit erfordern, mit den Anliegen der Raumplanung koordi-
niert und die Lastengleichheit zwischen allen Bauvorhaben einer
Zone gewährleistet werden. Zum anderen liefe es der Rechtssicher-
heit zuwider, ohne Abänderung des Zonenplans Massnahmen anzu-
ordnen, welche die Errichtung an sich zonenkonformer Bauten ver-
hindern oder jedenfalls weitgehend beschränken und damit den for-
mell noch bestehenden Zonenplan aushöhlen oder sogar gegen-
standslos machen würden.
(...) Gehen von einer Anlage lediglich die Emissionen aus, die
typischerweise mit Anlagen dieser Zone verbunden sind, erfordern
die Grundsätze der Koordination, der Lastengleichheit und der
Rechtssicherheit i.d.R. die Änderung des Zonenplans (z.B. Änderung
der zulässigen Nutzung, Herabsetzung der Grundstücksausnützung,
im Extremfall sogar Auszonung). Handelt es sich dagegen um ein
Vorhaben, dessen Emissionen über den "Zonendurchschnitt" hinaus-
gehen, wird weder das Rechtsgleichheitsgebot noch die Planbestän-
digkeit in Frage gestellt, wenn speziell für dieses Vorhaben emissi-
onsmindernde Massnahmen im Baubewilligungsverfahren angeord-
net werden. Geschieht dies auf der Grundlage des Massnahmenplans,
ist gleichzeitig die Koordination der Massnahmen und die
Lastengleichheit unter Emittenten vergleichbarer Grösse gewähr-
leistet. Eine vorgängige Anpassung des Zonenplans ist nur sinnvoll
und geboten, wenn die Einschränkung auf eine Abänderung des Zo-
nenregimes hinausläuft, z.B. weil sie alle Bauten einer Zone betrifft
oder gewisse Nutzungsarten von vornherein ausschliesst (BGE 124 II
282 E. 4c).
cc) Gestützt auf diese Rechtsprechung ist die Anordnung einer
weitergehenden Parkplatzbeschränkung bei der Beurteilung eines
konkreten Bauprojekts vor Änderung der kommunalen Bau- und
Zonenordnung unzulässig, wenn es sich beim umstrittenen Projekt
um eine zonenkonforme Anlage mit zwar erheblichen, nicht aber
überdurchschnittlichen Emissionen handelt. Die Grundeigentümer
und der Gemeinderat O. vertreten hierzu die Auffassung, dass die
Parkplatzbeschränkung unmittelbar gestützt auf Art. 11 Abs. 3 und
Art. 12 USG angeordnet werden könne. Eine eigentliche Grundlage
in der Bauordnung brauche es dafür nicht.
dd) (...)
ee) Die streitige Zone ist eine Spezialzone, in der Dienst-
leistungsbetriebe aller Art, Gewerbe und Wohnungen rechtmässig
sind. Wohnungen sind dabei nur für betrieblich an den Standort ge-
bundenes Personal zugelassen (§ 34 BO). Möglich sind also Bauten
mit sehr unterschiedlicher Emissionswirkung. Die Emissionen eines
Einkaufszentrums oder eines Fachmarktes in der maximal erlaubten
Art liegen jedenfalls über dem zonenüblichen Durchschnitt: Derar-
tige Vorhaben weisen einen bedeutend höheren Besucherverkehr auf
als andere Bauten und induzieren erheblich mehr Verkehr als z.B.
Verwaltungs- oder Bürogebäude. Aus diesem Grund sind Einkaufs-
zentren ab einer gewissen Grösse auch UVP-pflichtig (vgl. Ziff. 80.5
der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom
19. Oktober 1988 [SR 814.011; UVPV] - ab einer Verkaufsfläche
von 5'000 m2) und unterliegen in einigen Kantonen der Quartierplan-
pflicht (vgl. z.B. Art. 47 lit. m, Loi sur l'aménagement du territoire et
les constructions des Kantons Waadt vom 4. Dezember 1985 [ab
einer Verkaufsfläche von 2'000 m2]) oder besonderen Anforderungen
im Hinblick auf ihre Umweltverträglichkeit (vgl. z.B. Art. 69 i.V.m.
Art. 68 lit. b, Legge cantonale di applicazione della legge federale
sulla pianificazione del territorio del Cantone Ticino dal 23. Maggio
1990 [ab einer Verkaufsfläche von 1'000 m2]).
d) Handelt es sich somit um ein Bauvorhaben mit überdurch-
schnittlichen (vgl. oben 3c/bb) Emissionen, können emissionsmin-
dernde Massnahmen im Baubewilligungsverfahren, gestützt unmit-
telbar auf den Massnahmenplan und das USG angeordnet werden.