VIII. Strafvollzug
131 Besuchsrecht des Rechtsanwalts.
- Die angeordneten Massnahmen zur Eingangskontrolle in die
Strafanstalt stellen verfügungsfähige Anweisungen dar, welche
eines entsprechenden Rechtsschutzes bedürfen (Erw. 1 a und
b).
- Eine direkte Anfechtungsmöglichkeit der Eingangskontrollen
besteht mangels Intensität des Rechtsschutzinteresses
allerdings nicht; es muss vorerst um den Erlass einer
Verfügung bei der hiefür kompetenten Stelle ersucht werden
(Erw. 1 c).
- Zulässigkeit einer Feststellungsverfügung im vorliegenden Fall
(Erw. 2 b).
- Das Begehren des Beschwerdeführers vor Regierungsrat, es sei
festzustellen, dass die Anweisung der Strafanstalt, den Hosen-
gurt und die Schuhe auszuziehen, rechtswidrig gewesen sei,
stellt keine unzulässige Beschwerdeänderung dar (Erw. 2 c).
- Die angeordneten Kontrollmassnahmen erweisen sich unter
den damals gegebenen Umständen als rechtmässig (Erw. 3).
Entscheid des Regierungsrates vom 23. Mai 2001 in Sachen S.S. gegen De-
partement des Innern.
Sachverhalt
S.S. besuchte am (...) einen Klienten in der Kantonalen Strafan-
stalt. Dabei veranlasste der Vollzugsangestellte und Portier folgende
Kontrollen: Passieren des Metalldetektors bzw. Magnetbogens,
Durchleuchten der Aktentasche, Ausziehen und Durchleuchten der
Jacke, Ausziehen des Hosengurtes sowie Ausziehen und Durch-
leuchten der Schuhe. Mit Schreiben vom 13. Juli 2000 erhob S.S.
Beschwerde beim Departement des Innern des Kantons Aargau und
stellte die Begehren, die Strafanstalt sei anzuweisen, Rechtsanwälte
und Rechtsanwältinnen bei Besuchen von ihren Klienten überhaupt
nicht zu kontrollieren; eventuell seien Rechtsanwältinnen und
Rechtsanwälte höchstens durch den Metalldetektor gehen zu lassen.
Die Abteilung Strafrecht des Departementes des Innern nahm diese
Eingabe lediglich als Aufsichtsbeschwerde entgegen und beantwor-
tete sie am 22. September 2000 in abweisendem Sinne. Dagegen
erhob S.S. (nachfolgend: Beschwerdeführer) am 28. September 2000
Beschwerde beim Regierungsrat und stellte die folgenden Rechtsbe-
gehren: Der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Strafan-
stalt sei anzuweisen, künftig bei Anwaltsbesuchen auf die Anordnung
- ausser bei konkretem Verdacht auf eine strafbare Handlung - den
Hosengurt und die Schuhe auszuziehen, zu verzichten. Es sei ferner
festzustellen, dass der Realakt der Strafanstalt vom (...) den
Hosengurt und die Schuhe auszuziehen, rechtswidrig war.
Aus den Erwägungen
1. a) Die zu beurteilende Beschwerde vom 28. September 2000
richtet sich gegen das Antwortschreiben der Vorinstanz vom 22.
September 2000. Diese führt darin aus, die Besuchspraxis einer Voll-
zugsanstalt als solche habe keinen Verfügungscharakter und könne
daher nicht mit einer verwaltungsrechtlichen Beschwerde angefoch-
ten werden. Auch ergäbe sich aus der Beschwerdebegründung nicht,
inwieweit vorliegend besonders achtbare Rechtsschutzinteressen
verletzt sein sollten. Damit seien die Voraussetzungen für ein Ein-
treten auf die verwaltungsrechtliche Beschwerde nicht gegeben. Ge-
mäss § 59a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (Verwal-
tungsrechtspflegegesetz, VRPG) vom 9. Juli 1968 könne hingegen
jede Person jederzeit Tatsachen, die im öffentlichen Interesse ein
Einschreiten gegen Behörden und Beamte bzw. Beamtinnen von
Amtes wegen erfordern, der Aufsichtsbehörde anzeigen. In der Folge
behandelte die Vorinstanz die förmliche Eingabe des Beschwerde-
führers vom 13. Juli 2000 als Aufsichtsbeschwerde; sie kam sodann
zum Schluss, dass keine Gründe für ein aufsichtsrechtliches Ein-
schreiten gegenüber der Strafanstalt (...) ersichtlich seien; ein for-
meller Nichteintretensentscheid erging allerdings nicht.
Der Beschwerdeführer moniert im Wesentlichen, die Auffas-
sung der Vorinstanz, wonach die Besuchspraxis einer Vollzugsanstalt
keinen Verfügungscharakter habe und daher nicht mit Verwaltungs-
beschwerde angefochten werden könne, erweise sich als falsch. Ge-
mäss bundesgerichtlicher Praxis bestehe die Möglichkeit, eine Fest-
stellungsverfügung über die Grundrechtskonformität eines umstritte-
nen Realaktes zu verlangen. Art. 25 des Bundesgesetzes über das
Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG) sähe auf
Bundesebene einen entsprechenden Anspruch ausdrücklich vor. Es
gäbe keinen Anlass, im Kanton Aargau davon abzuweichen. Im Üb-
rigen sei in der Lehre anerkannt, dass Akte, die grundsätzlich geeig-
net seien, in die Rechtsstellung der einzelnen Personen einzugreifen,
in Verfügungsform ergingen, unabhängig davon, ob sie als Tathand-
lung oder als normativer Akt in Erscheinung träten. Zudem aner-
kenne die Vorinstanz selbst, dass das Recht zum freien Verkehr des
Rechtsanwaltes oder der Rechtsanwältin mit der Klientschaft eine
Bundesvorschrift gemäss Art. 46 Abs. 3 des Schweizerischen Straf-
gesetzbuches vom 21. Dezember 1937 (StGB) sei. Die Nichteinhal-
tung dieser Bundesnorm sei "mit Nichtigkeitsbeschwerde beim
Schweizerischen Bundesgericht anfechtbar". Somit gehe es nicht an,
dass die Vorinstanz meine, sie könne diese Frage, welcher Grund-
rechtscharakter zukomme, lediglich auf dem Wege der Aufsichtsbe-
schwerde behandeln und abweisen.
Zu klären ist somit zunächst, ob die Vorinstanz zu Recht ledig-
lich unter aufsichtsrechtlichen Gesichtspunkten auf die Eingabe des
Beschwerdeführers vom 13. Juli 2000 eingegangen ist bzw. - damit
eng verbunden - welche (Rechts-)Natur den angeordneten Eingangs-
kontrollen zukommt.
b) aa) Mit Verwaltungsbeschwerde anfechtbar sind grundsätz-
lich Verfügungen und Entscheide (§ 38 Abs. 1 VRPG). Das Vorliegen
eines solchen Anfechtungsobjekts bildet Voraussetzung dafür, dass
auf eine Verwaltungsbeschwerde eingetreten und diese materiell
behandelt werden darf (vgl. Michael Merker, Kommentar zu den
§§ 38-72 VRPG, Zürich 1998, Vorbem. zu § 38 N 1 ff. und N 20 zu
§ 38).
Verfügungen und Entscheide sind verbindliche Anordnungen
einer Verwaltungsbehörde in Einzelfällen, die Rechte oder Pflichten
begründen oder deren Bestand, Nichtbestand oder Umfang feststel-
len; es wird durch sie ein konkretes und individuelles Rechtsverhält-
nis in verbindlicher, in der Regel erzwingbarer Weise rechtsgestal-
tend oder feststellend geregelt; unter "Entscheid" wird dabei das im
Rechtsmittelverfahren ergangene Erkenntnis über eine angefochtene
Verfügung verstanden (vgl. Merker, a.a.O., N 4 und N 20 zu § 38).
Abzugrenzen sind Verfügungen insbesondere von den Realak-
ten: Realakte sind auf einen tatsächlichen Erfolg ausgerichtetes
staatliches Handeln; sie begründen in der Regel keine Rechte und
Pflichten der Privaten und dienen unmittelbar der Erfüllung von
Verwaltungsaufgaben. Beispiele hiefür bilden etwa die Wasserver-
sorgung, die Kehrichtabfuhr oder der Stassenunterhalt (vgl. Ulrich
Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungs-
rechts, 3. A., Zürich 1998, N 704).
Nebst Verfügungen und Realakten bedient sich die Verwaltung
noch weiterer Handlungsformen (vgl. etwa Häfelin/Müller, a.a.O., N
694 ff.). Vorliegend ist insbesondere auf die sog. verfahrensfreien
Regelungsakte zu verweisen: Darunter werden Tatbestände verstan-
den, bei welchen Rechtswirkungen losgelöst von einem Verfügungs-
verfahren eintreten, d.h. wo Akte Rechtsfolgen setzen, ohne die be-
troffene Person mit den Mitteln des Verfügungsverfahrens vorgängig
der Tatbestandsverwirklichung am Regelungsakt beteiligen zu lassen
und ihr einen entsprechenden Rechtsschutz zu geben (vgl. Lukas
S. Brühwiler-Frésey, Verfügung, Vertrag, Realakt und andere ver-
waltungsrechtliche Handlungssysteme, Bern 1984, N 440, 442). Ver-
fahrensfreie Regelungsakte setzen an der Nahtstelle zwischen nor-
mativer und faktischer Wirklichkeit Rechtsfolgen fest, ohne präven-
tiven Rechtsschutz zu gewähren. Als Beispiele lassen sich etwa Ver-
kehrsanordnungen von Polizeibeamten oder Polizeibeamtinnen, so-
fort mit Erlass wirkenden Demonstrationsverbote, Anordnungen im
Rahmen der Sitzungspolizei einer Behörde oder Massnahmen einer
Lehrperson gegenüber einer Schülerin oder einem Schüler aufführen
(vgl. Brühwiler-Frésey, a.a.O., N 452, 446).
bb) Auch wenn sich die Eingangskontrolle vorliegend zwar
primär und überwiegend in ein einer tatsächlichen Aktion mani-
festiert, erweist sich diese letztlich doch als reale Komponente eines
dieser Handlung zugrundeliegenden Regelungsaktes gegenüber dem
Beschwerdeführer, die angeordneten Kontrollmassnahmen zu dulden
bzw. sich etwa mittels Ausziehen des Hosengurtes oder der Schuhe
aktiv daran zu beteiligen (vgl. Roland Plattner-Steinmann, Tatsächli-
ches Verwaltungshandeln, Zürich 1990, S. 114 f.). Zielt eine Tätig-
keit aber auf die Regelung eines Verwaltungsrechtsverhältnisses, ist
diese den Verwaltungsrechtshandlungen zuzuordnen (vgl. Plattner-
Steinmann, a.a.O., S. 124). Damit ist hier entgegen den Ausführun-
gen der Vorinstanz bereits von einer (verfahrensfreien) Verwaltungs-
rechtshandlung - und nicht von einer Verwaltungstathandlung oder
einem Realakt - auszugehen. Mit den erwähnten Kontrollmassnah-
men liegen demnach verfügungsfähige Anordnungen vor; sie könn-
ten an sich Gegenstand einer beschwerdefähigen Verfügung sein, die
Beginn, Ende und Umfang der Leistungs- bzw. Duldungspflicht
festlegen würde (vgl. Plattner-Steinmann, a.a.O., S. 122). Dabei kann
es nicht massgebend darauf ankommen, dass der Beschwerdeführer
in seiner Eingabe vom 13. Juli 2000 eingangs davon spricht, die
Besuchspraxis der Strafanstalt (...) als solche anzufechten, ergibt sich
doch aus der Begründung hierzu deutlich, dass er sich im Wesentli-
chen gegen die ihm gegenüber in seiner Stellung als Rechtsanwalt
konkret angeordneten Massnahmen innerhalb dieser Praxis zur Wehr
setzen wollte, um etwa bei zukünftigen Besuchen in der Strafanstalt
(...) vor entsprechenden Kontrollen bewahrt zu sein. Diese konkret
angeordneten Massnahmen sind aber als Verwaltungsrechtshandlun-
gen zu beurteilen, welche eines entsprechenden Rechtsschutzes be-
dürfen.
cc) Zu prüfen bleibt nun aber weiter, ob sich der Beschwerde-
führer - wie erfolgt - direkt gegen die angeordneten Kontrollakte auf
dem Rechtsmittelweg zur Wehr setzen konnte oder ob er vorgängig
den Erlass einer Feststellungsverfügung über deren Rechtmässigkeit
hätte verlangen müssen.
c) aa) Auch das aargauische Verwaltungsverfahrensrecht setzt
wie vorerwähnt für ein Beschwerdeverfahren grundsätzlich das Vor-
liegen einer Verfügung als Anfechtungsobjekt voraus. Sind nicht alle
Begriffsmerkmale einer Verfügung erfüllt oder ergehen behördliche
Akte, die sich auf individuelle Rechtsverhältnisse auswirken, nicht in
Verfügungsform, ergeben sich Abgrenzungsprobleme; dabei weisen
gewisse Autoren darauf hin, dass in Grenz- und Zweifelsfällen mass-
geblich auf das Rechtsschutzinteresse als Hauptkriterium für die
Abgrenzung der anfechtbaren Hoheitsakte vom übrigen staatlichen
Handeln abgestellt werden sollte, um den individuellen Rechtsschutz
gegenüber der Verwaltung tatsächlich zu gewährleisten. Daraus ist
aber nicht zu schliessen, dass immer dann ein anfechtbarer Hoheits-
akt gegeben ist, wenn an der Anfechtbarkeit ein Rechtsschutzin-
teresse besteht; massgeblich ist immer auf die gesetzliche Begriffs-
bestimmung abzustellen. Das Rechtsschutzinteresse ersetzt somit
nicht die Begriffsmerkmale einer Verfügung, sondern ist lediglich ein
im Interpretationsfall beizuziehendes Grundmotiv derselben, wobei
aber immerhin ein erhöhtes und besonders achtbares Rechts-
schutzinteresse nachzuweisen ist (vgl. dazu Alfred Kölz/Jürg Boss-
hart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 4-31, N 19;
Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. A., Bern 1983, S.
130; Thomas Merkli/Arthur Aeschlimannn/Ruth Herzog, Kommentar
zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern
1997, N 2, 27 und 29 zu Art. 49; Walter Kälin, Das Verfahren der
staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl. Bern 1994, S. 116; vgl. auch
Merker, a.a.O., N 80 zu § 38).
bb) Selbst wenn vorliegend noch davon ausgegangen würde,
dass bezüglich der Qualifikation der Eingangskontrollen als Verfü-
gung ein Grenz- bzw. Interpretationsfall vorläge (vgl. hierzu aber lit.
b hievor: Qualifikation als sog. verfahrensfreier Regelungsakt),
müsste die Möglichkeit einer direkten Anfechtung mangels Intensität
des Rechtsschutzinteresses abgewiesen werden: In die geschlossene
Strafanstalt (...) werden im Wesentlichen Zuchthaus- und Gefäng-
nisinsassen, welche in den letzten fünf Jahren bereits eine Zuchthaus-
oder Gefängnisstrafe von über sechs Monaten verbüssten bzw. erst-
mals Bestrafte, die gemein- oder fluchtgefährlich sind, sowie Ver-
wahrte eingewiesen (vgl. Art. 2 Ziff. 2 und 3 des Konkordats über
den Vollzug von Strafen und Massnahmen nach dem Schweizeri-
schen Strafgesetzbuch und dem Recht der Kantone der Nordwest-
und Innerschweiz [Strafvollzugskonkordat] vom 4. März 1959). Hier
stellen die Kontrollen der Besuchspersonen mittels Magnetbogen
(und bei Reaktion desselben auch weitergehende Kontrollen wie
etwa das Ausziehen der Schuhe oder des Hosengurtes) taugliche und
geeignete Mittel dar, um die innere Sicherheit und Ordnung inner-
halb der Anstalt zu gewährleisten. Liegt dabei überhaupt ein grund-
rechtsrelevanter Eingriff in die Persönlichkeitsrechte der Besuchen-
den vor, erweist sich dieser aus objektiver Sicht als eher geringfügig.
Zusätzlich liegt es im Wesentlichen in der Hand der Besuchenden,
weitergehende Kontrollen (wie z.B. Ausziehen des Hosengurtes) zu
vermeiden, indem etwa bei der Wahl der Kleider und der mitge-
brachten Gegenstände darauf geachtet wird, dass der Magnetbogen
möglichst ohne Reaktion passiert werden kann. Aber auch allfällige
Eingriffe in die Berufsausübung des Beschwerdeführers bzw. in die
Verteidigungsrechte seines Klienten (vgl. ebenfalls Erw. 3 hiernach)
erweisen sich mit den hier zu erduldenden Eingangskontrollen in
ihrer Intensität und Dauer jedenfalls als solche bloss untergeordneter
Art. Damit aber erscheint eine direkte Anfechtungsmöglichkeit nicht
als unabdingbar; dem Beschwerdeführer musste es daher zumutbar
sein, vorerst um den Erlass einer (Feststellungs-)Verfügung bei der
hiefür kompetenten Stelle zu ersuchen (vgl. hiezu Erw. 3 hiernach;
vgl. auch Brühwiler-Frésey, a.a.O., N 450).
cc) Die Vorinstanz hält in ihrem Entscheid vom 22. September
2000 (S. 2) demnach zutreffend fest, dass die Voraussetzungen für
ein Eintreten auf die verwaltungsrechtliche Beschwerde nicht gege-
ben waren; zwar hat sie keinen förmlichen Nichteintretensentscheid
gefällt, sondern lediglich in Form eines Antwortschreibens in auf-
sichtsrechtlicher Hinsicht Stellung genommen. Dies darf dem Be-
schwerdeführer indes nicht zum Nachteil gereichen und ändert somit
nichts an der Anfechtbarkeit des Nichteintretensentscheids mittels
Verwaltungsbeschwerde; auf Grund des Gesagten ist sie aber abzu-
weisen (zur Anfechtbarkeit vgl. Attilio R. Gadola, Das verwaltungs-
interne Beschwerdeverfahren, Zürich 1991, S. 293; Gygi, a.a.O.,
S. 131; Kölz/Bosshart/Röhl, a.a.O., N 5 zu § 19; vgl. auch Merker,
a.a.O., FN 29 in N 9 zu § 38).
2. a) Der Beschwerdeführer verlangt vor dem Regierungsrat, es
sei festzustellen, dass die Anweisung der Strafanstalt (...), den Ho-
sengurt und die Schuhe auszuziehen, rechtswidrig gewesen sei.
b) aa) Die Zulässigkeit der Feststellungsverfügung ist auch im
Kanton Aargau in Lehre und Rechtsprechung unbestritten und bei
Anwendung von Bundesrecht auch im kantonalen Verfahren vorge-
schrieben (vgl. Merker, a.a.O., N 26 zu § 38; BGE 120 Ib 355, 117 Ib
447 f., 114 V 203). Eine Feststellungsverfügung ist dann zu erlassen,
wenn der Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin ein aktuelles, schüt-
zenswertes - rechtliches, tatsächliches, wirtschaftliches oder ideelles
- Interesse an der Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens
eines konkreten öffentlichrechtlichen Rechtsverhältnisses nachwei-
sen kann und keine öffentlichen oder privaten Interessen entgegen-
stehen. Ein schutzwürdiges Interesse liegt vor, wenn die tatsächliche
oder rechtliche Situation der beschwerdeführenden Person durch den
Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann. Bei fehlendem
aktuellen Interesse kann eine Rechtmässigkeitsprüfung angezeigt
sein, wenn Wiederholungsgefahr besteht. Besteht die Möglichkeit,
alternativ den Erlass einer Gestaltungsverfügung durchzusetzen,
muss der Feststellungsanspruch verneint werden (zum Ganzen vgl.
Merker, a.a.O., N 27 ff. und N 129 zu § 38).
bb) Der Beschwerdeführer stellt sich auf den Standpunkt, das
Ausziehen des Hosengurtes sowie das Ausziehen der Schuhe und
Durchleuchten derselben stelle eine Persönlichkeitsverletzung und
eine Herabminderung der Würde des Anwaltsberufes dar, und zwar
insbesondere dann, wenn kein konkreter Verdacht auf eine strafbare
Handlung bestünde; ausserdem rügt er eine Verletzung von Art. 46
Abs. 3 StGB.
An der Feststellung der Grundrechtskonformität der angeord-
neten Kontrollen bzw. an deren Übereinstimmung mit dem Bundes-
recht hat der Beschwerdeführer zweifellos ein schutzwürdiges In-
teresse, wirkt sich die Klärung dieser Fragen doch allenfalls auf
weitere Anwaltsbesuche desselben in der Strafanstalt (...) aus. Ge-
genstand des Feststellungsbegehrens ist die Pflicht des Beschwerde-
führers, die Kontrollen zu dulden bzw. im erforderlichen Mass daran
mitzuwirken, somit ein Rechtsverhältnis. Entgegenstehende öffentli-
che oder private Interessen sind keine ersichtlich. Auf das Erforder-
nis eines aktuellen Interesses kann vorliegend verzichtet werden,
könnte diese Frage aufgrund des fehlenden präventiven Rechtsschut-
zes doch kaum je überprüft werden (vgl. Erw. 1b hievor; vgl. auch
BGE 121 I 87 ff., 107 IV 25 ff.). Die Möglichkeit, eine Gestaltungs-
verfügung durchzusetzen, besteht nicht. Der Regierungsrat kommt
somit zum Schluss, dass dem Beschwerdeführer ein grundsätzlicher
Anspruch auf Erlass einer Feststellungsverfügung zusteht.
c) aa) Die Vorinstanz wirft ein, infolge Beschwerdeänderung
dürfe auf dieses neue Rechtsbegehren des Beschwerdeführers nicht
eingetreten werden.
bb) Beschwerdeänderung ist die Änderung des Streitgegenstan-
des im Rechtsmittelverfahren. Beschwerdeänderungen sind grund-
sätzlich unzulässig; sie zeichnen sich dadurch aus, dass entweder
gestützt auf den gleichen Sachverhalt etwas qualitativ anderes ver-
langt wird oder dass zwar an den formulierten Begehren festgehalten
wird, die behaupteten Rechtsfolgen aber auf einen anderen, ausser-
halb des Streitgegenstandes liegenden Sachverhalt abgestützt wer-
den. Demgegenüber sind quantitative Erweiterungen des Beschwer-
debegehrens innerhalb bzw. ohne Veränderung des Streitgegenstan-
des im verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren innerhalb der Be-
schwerdefrist grundsätzlich zuzulassen; der massgebliche Sachver-
halt, auf den sich die Argumentation der beschwerdeführenden Per-
son ohne Beschwerdeänderung abstützen kann, ist der zu Beginn des
Beschwerdeverfahrens eingebrachte Sachverhalt, aus dem die in den
Beschwerdeanträgen behaupteten Rechtsfolgen abgeleitet werden,
sowie der Sachverhalt, der mit dem Streitgegenstand in einem engen
Sachzusammenhang steht. Insoweit können die Anträge quantitativ
variieren, ohne dass damit zugleich eine Beschwerdeänderung ver-
bunden ist. Insbesondere prozessökonomische Gründe verbieten
zudem eine übertriebene Formalisierung des Beschwerdeverfahrens,
zumal die Verwaltungsbehörden auch nicht an die Beschwerdean-
träge der Parteien gebunden sind (§ 43 Abs. 1 VRPG; zum Ganzen
vgl. Merker, a.a.O., N 12 ff. zu § 39).
cc) Unzweifelhaft stützt sich das jetzige Feststellungsbegehren
des Beschwerdeführers auf den von ihm schon zu Beginn des Verfah-
rens vor der Vorinstanz eingebrachten Sachverhalt, der damit dem
angefochtenen Entscheid zugrunde liegt. Zwar trifft es tatsächlich zu,
dass der Beschwerdeführer im erstinstanzlichen Verfahren kein Fest-
stellungsbegehren bezüglich der Rechtskonformität der angeordneten
Kontrollen gestellt hat; vielmehr stellte er den Antrag, die Strafan-
stalt (...) sei anzuweisen, Rechtsanwälte oder Rechtsanwältinnen bei
Besuch von Klienten überhaupt nicht zu kontrollieren, eventualiter
höchstens den Magnetbogen passieren zu lassen. Damit brachte er
aber jedenfalls als behauptete Rechtsfolge bereits zum Ausdruck, die
durchgeführten Kontrollen erwiesen sich als nicht rechtskonform.
Das hier zu beurteilende Feststellungsbegehren kann daher als vom
Streitgegenstand abgedeckte lediglich quantitative und damit zuläs-
sige Erweiterung der Beschwerde betrachtet werden, zumal es aus
prozessökonomischen Gründen abwegig wäre, die Angelegenheit an
die vorbefasste Vorinstanz zum Erlass einer Feststellungsverfügung
zurückzuweisen. Zusammenfassend erweist sich somit das vom Be-
schwerdeführer gestellte Feststellungsbegehren als zulässig.
3. a) aa) Der Beschwerdeführer rügt zunächst eine Verletzung
von Art. 46 Ziff. 3 StGB. Er ist der Ansicht, diese Bestimmung ga-
rantiere den ungehinderten Zugang zur Klientschaft und gehe damit
den quantitativen Beschränkungen der Anstaltsordnung vor.
bb) Art. 46 Ziff. 3 StGB bestimmt, dass dem Rechtsanwalt oder
der Rechtsanwältin in einem gerichtlichen oder administrativen Ver-
fahren innerhalb der allgemeinen Anstaltsordnung das Recht zum
freien Verkehr mit der eingewiesenen Person zusteht, soweit nicht
eidgenössische oder kantonale Verfahrensgesetze entgegenstehen.
Weiter bestimmt Art. 5 Abs. 4 der Verordnung (1) zum Schweizeri-
schen Strafgesetzbuch (VStGB 1) vom 13. November 1973 vorbe-
hältlich für die Schweiz verbindlicher völkerrechtlicher Regelungen,
dass die Anstaltsleitung innerhalb der allgemeinen Anstaltsordnung
Rechtsanwälten oder Rechtsanwältinnen den freien Verkehr mit der
eingewiesenen Person gestatten kann. Gemäss bundesgerichtlicher
Rechtsprechung bedeutet dieses Recht zum freien Verkehr nun einer-
seits, dass sonst geltende, quantitative Beschränkungen (etwa hin-
sichtlich Anzahl und Dauer von Besuchen) in Bezug auf die Verbin-
dung zum Anwalt oder zur Anwältin grundsätzlich nicht zur Anwen-
dung kommen, und andererseits, dass auf Kontrollen möglichst weit-
gehend verzichtet wird (vgl. BGE 107 IV 25 ff.). Unzulässig ist es,
wenn die Verbindung zwischen Anwalt oder Anwältin und Gefange-
nen durch Beschränkungen der ersten Art unverhältnismässig einge-
schränkt oder zeitweise sogar aufgehoben wird. Auch die Überwa-
chung von Gesprächen ist eine erhebliche Behinderung.
cc) Die hier zu beurteilenden Eingangskontrollen in eine Straf-
anstalt können unter Sicherheitsgesichtspunkten von vornherein nur
einen geringfügigen Eingriff darstellen, der die Verteidigungsrechte
des Strafgefangenen aber auch Rechte des Anwalts oder der Anwäl-
tin auf freien Verkehr mit der eingewiesenen Person nicht oder nur
mittelbar berührt. Das Interesse, die Sicherheit und Ordnung des
Betriebes einer geschlossenen Vollzugsanstalt wie der Kantonalen
Strafanstalt (...) zu gewährleisten, überwiegt klarerweise das In-
teresse des Rechtsvertreters oder der Rechtsvertreterin am völlig
unkontrollierten Zugang zum Mandanten oder zur Mandantin. Auch
ein Verteidiger oder eine Verteidigerin kann beispielsweise von
Dritten bedroht oder unter Druck gesetzt werden, Gegenstände, wel-
che die Sicherheit des Anstaltsbetriebs gefährden können, an den
Sicherheitskontrollen vorbeizuschleusen. Dass in der Strafanstalt (...)
- speziell als Anstalt für Vorbestrafte bzw. für erstmals Bestrafte, die
gemein- oder fluchtgefährlich sind bzw. für Verwahrte ausgestaltet -
solche Eintrittskontrollen stattfinden, ist somit verhältnismässig und
mit Art. 46 Ziff. 3 StGB vereinbar, zumal über das Passieren des
Magnetbogens und das Durchleuchten der Aktentasche hinausge-
hende Kontrollen nur bei gegebenem Anlass (Reaktion des Magnet-
bogens) vorgenommen werden.
Aus der - im Übrigen nicht ausreichend substanziierten - Be-
hauptung des Beschwerdeführers, dass zahlreiche Vollzugs- und
Untersuchungsgefängnisse der Schweiz auf Kontrollen jeglicher Art
bei Rechtsanwälten und Rechtsanwältinnen verzichten, kann dieser
zudem nichts zu seinen Gunsten ableiten. Gegenteilig ist sogar dem
in den Akten enthaltenen Entscheid des Polizei- und Militärdeparte-
mentes des Kantons (...) zu entnehmen, dass sich Anwältinnen und
Anwälte für den Zutritt zum Untersuchungsgefängnis (...) einer Ein-
gangskontrolle - zumindest dem Passieren des Magnetbogens - zu
unterziehen haben. Im Rahmen des Sicherheitsdispositivs einer
Strafvollzugsanstalt wie derjenigen der Strafanstalt (...) muss es
darüber hinaus auch zulässig sein, bei entsprechender Reaktion des
Magnetbogens weitergehende Kontrollen anzuordnen und sich nicht
nur mit einer Erklärung der betroffenen Person zu begnügen.
dd) Nachdem hier die über das Passieren des Magnetbogens
und das Röntgen der Aktentasche hinausgehenden - beanstandeten -
Kontrollen (Ausziehen des Hosengurtes und der Schuhe) tatsächlich
nur deshalb angeordnet wurden, weil der Magnetbogen mehrfach
reagiert hatte, und überdies keine Hinweise dafür vorliegen, dass
dadurch die Verteidigungsrechte des Beschwerdeführers bzw. seines
Klienten beeinträchtigt worden wären (vgl. auch Art. 31 f. der Bun-
desverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV] vom 18.
April 1999, Art. 6 Ziff. 2 und 3 der Konvention zum Schutze der
Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1974
[EMRK] und Art. 14 des Internationalen Paktes über bürgerliche und
politische Rechte vom 16. Dezember 1966 [UNO-Pakt II]), kommt
der Regierungsrat zum Schluss, dass von einer Verletzung von Bun-
desrecht, insbesondere von Art. 46 Ziff. 3 StGB, oder von völker-
rechtlichen Verträgen keine Rede sein kann.
b) aa) Der Beschwerdeführer ist weiter der Ansicht, die Anord-
nung, Hosengurt und Schuhe auszuziehen, stelle einen Eingriff in die
Persönlichkeitssphäre dar und verletze damit Art. 10 und 13 BV.
bb) Art. 13 BV schützt die Privatsphäre. Demnach hat jede Per-
son Anspruch auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer
Wohnung sowie ihres Brief-, Post- und Fernmeldeverkehrs. Jede
Person hat überdies Anspruch auf Schutz vor Missbrauch ihrer per-
sönlichen Daten. Die persönliche Freiheit wird in Art. 10 BV wie
auch in § 15 der Verfassung des Kantons Aargau vom 25. Juni 1980
(KV) statuiert. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung schützt das
Grundrecht der persönlichen Freiheit als zentrales Freiheitsrecht
nicht nur die Bewegungsfreiheit sowie die körperliche und psychi-
sche Integrität, sondern darüber hinaus alle Freiheiten, die elemen-
tare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung bilden. Das Bun-
desgericht hat indessen wiederholt zum Ausdruck gebracht, dass
nicht jeder beliebige Eingriff in den persönlichen Bereich eines Men-
schen die Berufung auf dieses Grundrecht rechtfertigt. Die persönli-
che Freiheit hat nicht die Funktion einer allgemeinen Handlungsfrei-
heit, auf die sich die einzelne Person gegenüber jedem staatlichen
Akt berufen kann, der sich auf die persönliche Lebensgestaltung
auswirkt. Das Grundrecht der persönlichen Freiheit schützt nicht
beliebige Freiheiten, sondern nur grundlegende Aspekte der mensch-
lichen Existenz. Es ist deshalb jeweils eine Grenzziehung des
Schutzbereichs der persönlichen Freiheit notwendig, wobei die
Grenze im Einzelfall angesichts von Art und Intensität der Beein-
trächtigung zu suchen ist (vgl. Jörg Paul Müller, Grundrechte in der
Schweiz, 3. A., Bern 1999, S. 7 ff.; BGE 119 Ia 474, 120 Ia 145,
149). Ob im konkreten Fall die für die gerechtfertigte Anrufung des
verfassungsmässigen Persönlichkeitsschutzes notwendige Ein-
griffsintensität gegeben ist, muss indessen nicht beantwortet werden.
Selbst bei Bejahung der Eingriffsintensität können sich - wie die
folgenden Ausführungen zeigen - die angeordneten Kontrollen je-
denfalls auf eine gesetzliche Grundlage stützen, liegen im öffentli-
chen Interesse und erweisen sich zudem als verhältnismässig. Offen-
kundig ist mit dem Ausziehen des Hosengurtes und der Schuhe auch
nicht der unantastbare Kerngehalt des Persönlichkeitsschutzes betrof-
fen (vgl. Art. 36 BV).
cc) Das Recht auf freien Verkehr der Gefangenen mit ihren
Rechtsvertretern bzw. Rechtsvertreterinnen ist dem Grundsatz nach
wie hinsichtlich seiner Beschränkungen im unter lit. a hievor näher
untersuchten Art. 46 Ziff. 3 StGB sowie in Art. 5 Abs. 4 VStGB 1
geregelt, soweit dies der Natur der Sache nach in einem allgemeinen
Erlass möglich und geboten ist. Soweit darin das Handeln im Einzel-
fall der Anstaltsleitung überlassen wurde, ist es dieser auch anheim-
gestellt, Einschränkungen in Einzelverfügungen oder in einer allge-
meineren, bestimmte Fallgruppen erfassenden Anstaltsordnung vor-
zusehen. Die grundlegende gesetzliche Grundlage findet sich aber
schon in den genannten Bestimmungen. Entscheidend ist alsdann
lediglich, dass die gestützt darauf ergangene Verfügung oder allge-
meine Anstaltsordnung den Grundgedanken dieser Normen nicht
verletzt (vgl. BGE 107 IV 28 f.; zum Ganzen vgl. lit. a hievor). Die
Regelung des Besuchsrechts in der Hausordnung (vgl. Hausordnung
der Strafanstalt ...), die konkretisierenden Richtlinien für Besuche
und die Anordnungen im Einzelfall erweisen sich damit entgegen der
Auffassung des Beschwerdeführers insoweit als bundesrechtskon-
form und als ausreichend gesetzlich fundiert. Dass sich die angeord-
neten Kontrollen im Rahmen des Sicherheitsdispositivs einer ge-
schlossenen Strafanstalt im öffentlichen Interesse bewegen, bedarf
keiner näheren Ausführungen. Schliesslich erweisen sich die am
Beschwerdeführer vorgenommene Sicherheitskontrolle sowie die
Durchführung der beanstandeten weitergehenden Kontrollmassnah-
men, nachdem der Magnetbogen mehrfach reagiert hatte, als sachlich
richtig und verhältnismässig; allfällige Sicherheitsrisiken sind durch
entsprechende Vorkehren soweit als möglich auszuschalten (vgl. lit. a
hievor).
Ob im Übrigen eine elektronische Gesichtserfassung oder eine
Kontrolle der Schriftstücke tatsächlich rechtswidrig wäre, wie der
Beschwerdeführer behauptet, muss hier nicht beantwortet werden;
dies gilt ebenfalls für die lediglich hypothetische Frage, wie weit die
Kontrollen hätten gehen dürfen, hätte der Magnetbogen auch nach
dem Ausziehen des Hosengurtes und der Schuhe noch reagiert.
c) aa) Der Beschwerdeführer führt weiter aus, nach der bundes-
gerichtlichen Vorgabe seien Kontrollen weitgehend zu vermeiden, da
der Anwalt oder die Anwältin als "Diener des Rechts" im weiteren
Sinn zur Justizverwaltung gehöre.
Vorweg ist hiezu anzumerken, dass dem angesprochenen Bun-
desgerichtsentscheid (BGE 107 IV 25 ff.) lediglich zu entnehmen ist,
dass ein solcher Verzicht bzw. eine solche Beschränkung von Kon-
trollmassnahmen der Sicherung der Verteidigungsrechte der Gefan-
genen dienen soll. Die Argumentation des Beschwerdeführers kommt
dagegen nicht zur Sprache.
bb) Zwar wird der Verteidiger bzw. die Verteidigerin gelegent-
lich als "Gehilfe des Richters bzw. Diener des Rechts" bezeichnet
(vgl. auch § 14 des aargauischen Anwaltsgesetzes [Gesetz über die
Ausübung des Anwaltsberufes, AnwG] vom 18. Dezember 1984).
Diese Ausdrucksweise ist insoweit zutreffend, als Anwältinnen und
Anwälte justizielle Funktionen verrichten und so Teil der Rechts-
pflege sind (vgl. Robert Hauser/Erhard Schweri, Schweizerisches
Strafprozessrecht, 3. A., Basel 1997, N 22 zu § 40). Der Anwalt oder
die Anwältin ist aber immer Verfechter von Parteiinteressen und
somit einseitig für die jeweilige Klientschaft tätig (BGE 106 Ia 105).
Dennoch bringen die Gesetze den Anwältinnen und Anwälten im
Hinblick auf ihre Aufgaben wie auch auf ihre weitestgehende Unab-
hängigkeit grosses Vertrauen entgegen und gewähren ihnen Vor-
rechte wie etwa den in Art. 46 Ziff. 3 StGB statuierten freien Verkehr
mit den Inhaftierten. Dafür wird erwartet, dass die Anwälte und An-
wältinnen ihre Tätigkeit korrekt ausüben und ihre Vorzugsstellung
nicht zu verfahrensfremden Zwecken missbrauchen (vgl. BGE 106 Ia
105; zum Ganzen vgl. Hauser/Schweri, a.a.O., N 23 ff. zu § 40).
Anwältinnen oder Anwälte, die sich pflichtgemäss für ihre
Klientschaft einsetzen, können allerdings in eine ernste Konfliktsitu-
ation geraten, wenn sie z.B. um Weiterleitung eines Schriftstückes an
einen Gesinnungsfreund gebeten werden oder wenn ihnen ein sol-
ches von Dritten zur Weiterleitung an den Gefangenen oder die Ge-
fangene übergeben wird. Schliesslich können auch Dritte sie unter
Druck setzen oder auch ohne deren Wissen dazu missbrauchen, Ge-
genstände, welche die Sicherheit des Anstaltsbetriebes gefährden
können, an den Sicherheitskontrollen vorbeizuschleusen. Eingangs-
kontrollen - wie vorliegend beanstandet - können in diesem Sinne
durchaus auch im Interesse der Anwältinnen und Anwälte liegen,
ohne dass diesen entsprechendes Misstrauen entgegengebracht wer-
den soll (vgl. BGE 106 Ia 222 E. 3b). Die Würde des Anwaltsberufes
wird mit solchen Kontrollen nicht herabgewürdigt. Auch diese Rüge
des Beschwerdeführers zielt somit ins Leere.
d) Der Regierungsrat kommt damit zum Schluss, dass der Be-
schwerdeführer aus seinen Vorbringen nichts zu seinen Gunsten ab-
zuleiten vermag und sich die ihm gegenüber anlässlich des Zutritts
zur Kantonalen Strafanstalt (...) vom (...) angeordneten Kontrollen,
insbesondere das Ausziehen des Hosengurtes sowie das Ausziehen
der Schuhe und Durchleuchten derselben, unter den damals gegebe-
nen Umständen als rechtmässig erweisen.
Damit hat der Regierungsrat aber auch zugleich den materiellen
Gehalt des Aufsichtsbeschwerdeentscheides vom 22. September
2000 überprüft; dieser ist infolge der Zulässigkeit der Beschwerde-
erweiterung (vgl. Erw. 2 c hievor) in inhaltlicher Sicht im jetzigen
Feststellungsbegehren des Beschwerdeführers aufgegangen.
4. a) Die Beschwerde ist somit abzuweisen und der Beschwer-
deführer wird grundsätzlich kostenpflichtig (§ 33 Abs. 2 VRPG).
Soweit sich die Beschwerde gegen den Nichteintretensentscheid der
Vorinstanz richtet, ist der Tatsache Rechnung zu tragen, dass dieser
bezüglich der Form an einem Mangel gelitten hat. Dem Be-
schwerdeführer sind daher lediglich fünf Sechstel der entstandenen
Kosten aufzuerlegen. Der restliche Sechstel ist auf die Staatskasse zu
nehmen (vgl. § 35 VRPG).
Das Feststellungsbegehren des Beschwerdeführers vor dem Re-
gierungsrat erweist sich zwar als zulässig; die materielle Prüfung
zeigt jedoch, dass sich die Eingangskontrollen der Strafanstalt (...)
vom (...) als rechtskonform erweisen.
b) Nachdem der Beschwerdeführer in eigener Sache und in ei-
genem Namen das Rechtsmittelverfahren führt, entfällt die Ausrich-
tung einer Parteientschädigung (vgl. § 36 VRPG; vgl. auch AGVE
1991 S. 153).