I. Gemeinderecht
141 Polizeirechtliches Verbot; Zuständigkeit, Rechtsnatur und Beschwerde-
fähigkeit.
- Zuständigkeit des Gemeinderates zum Erlass von Verfügungen und
Anordnungen für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ruhe,
Ordnung, Sicherheit und Sittlichkeit; Beschwerdefähigkeit eines po-
lizeirechtlichen Verbotes im Allgemeinen (Erw. 2 a).
- Abgrenzung von Verfügung, Allgemeinverfügung und Rechtssatz im
Allgemeinen; Rechtsschutzinteresse als Auslegungskriterium (Erw. 2
b und c).
- Kommunales Paintball-Verbot; Beschwerdefähige Verfügung oder
Rechtssatz? (Erw. 3. a und b).
Entscheid des Regierungsrates vom 6. November 2002 in Sachen EG.U. ge-
gen Departement des Innern.
Aus den Erwägungen
1. Zur Begründung ihres Entscheides vom 2. April 2002 führte
die Gemeindeabteilung des Departementes des Innern (nachfolgend:
Vorinstanz) im Wesentlichen an, dass es sich beim Beschluss des
Gemeinderates U. vom 17. September 2001 nur im formellen Sinne
um eine Verfügung handle, materiell gesehen der Beschluss ansons-
ten generell-abstrakter Natur sei. Der Gemeinderat U. besitze zwar
die Kompetenz generell-abstrakte Rechtssätze zum Polizeigüter-
schutz zu erlassen, nach dem geltenden Gemeindegesetz stehe ihm
aber keine allgemeine Rechtssetzungskompetenz zu, sondern nur
eine Kompetenz zum Erlass eines Polizeireglements. Vorliegend
seien die Inhalte aller in diesem Zusammenhang ergangenen Be-
schlüsse aber gerade nicht ins bestehende Polizeireglement aufge-
nommen worden, was die Entfaltung entsprechender Wirkungen von
vornherein verunmögliche. Mangels eines konkreten Anwendungs-
falls könne vorliegend die Frage der materiellen Zulässigkeit eines
generellen Paintball-Verbotes nicht geprüft werden und müsse des-
halb offen bleiben .
(...)
2. a) Gemäss § 37 Abs. 1 und 2 lit. f des Gesetzes über die Ein-
wohnergemeinden (Gemeindegesetz) vom 19. Dezember 1978 ob-
liegt dem Gemeinderat die Sorge für die öffentliche Ruhe, Ordnung,
Sicherheit und Sittlichkeit sowie der Erlass eines entsprechenden
Reglementes, soweit diese Befugnis nicht durch Vorschriften des
Bundes, des Kantons oder der Gemeinde einem anderen Organ über-
tragen ist. Der Gemeinderat kann bereits aufgrund dieser Vorschrift,
d.h. ohne weitere spezialgesetzliche Grundlage, die für die Aufrecht-
erhaltung der öffentlichen Ruhe, Ordnung, Sicherheit und Sittlichkeit
notwendigen Verfügungen und Anordnungen treffen (vgl. Andreas
Baumann, Die Kompetenzordnung im aargauischen Gemeinderecht,
2. Auflage, Aarau 2001, S. 255 f.). In § 6 des Allgemeinen Polizei-
reglementes vom 11. Oktober 1999 (nachfolgend: Polizeireglement)
hat der Gemeinderat U. sodann seinerseits die Problematik der Stö-
rung der öffentlichen Ruhe und Ordnung sowie des Unfugs geregelt.
Gemäss dieser Norm sind Handlungen, die geeignet sind, die per-
sönliche Sicherheit, die öffentliche Ruhe und Ordnung oder die zo-
nengemässe Wohnqualität zu beeinträchtigen sowie jeglicher Unfug,
der Personen belästigt oder Sachen gefährdet, verboten (Abs. 1). Als
Unfug gelten dabei Handlungen, die geeignet sind, andere Personen
zu belästigen, zu erschrecken, in ihrer Ruhe zu stören oder die per-
sönliche Sicherheit zu gefährden (Abs. 2).
Auch Verfügungen in Anwendung des kommunalen Polizei-
rechts können mit Beschwerde an die übergeordnete Verwaltungsbe-
hörde weitergezogen werden (§ 45 des Gesetzes über die Verwal-
tungsrechtspflege vom 9. Juli 1968 [VRPG]). Liegt jedoch keine
Verfügung vor, so fehlt es an einem für die Verwaltungsbeschwerde
notwendigen Anfechtungsobjekt. Dies hat zur Folge, dass auf dieses
Rechtsmittel nicht eingetreten und damit auch keine materielle Be-
handlung desselben vorgenommen werden kann (BGE 103 Ib 185,
102 Ib 85; Attilio R. Gadola, Das verwaltungsinterne Beschwerde-
verfahren, Diss. Zürich 1991, S. 280 ff.; Fritz Gygi, Bundesverwal-
tungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 127, 222 f.).
b) Verfügungen sind verbindliche, hoheitliche, einseitige An-
ordnungen von Verwaltungsbehörden in Einzelfällen, die Rechte
oder Pflichten begründen, ändern oder aufheben oder deren Bestand,
Nichtbestand, Änderung oder Umfang feststellen (sog. Feststellungs-
verfügung). Durch Verfügungen wird ein konkretes und individuelles
Rechtsverhältnis in verbindlicher, in der Regel erzwingbarer Weise
rechtsgestaltend oder feststellend geregelt (vgl. im Bundesrecht Art.
5 Abs. 1 lit. a u. b des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfah-
ren vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021]; Fritz Gygi,
a.a.O., S. 128 mit Hinweisen; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grund-
riss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Auflage, Zürich 1998,
N 685 ff.). Die Verfügungen dienen also der Anwendung von gene-
rell-abstrakten Normen auf den Einzelfall und müssen somit eine
konkrete Berechtigung oder bestimmte Verpflichtung eines Rechts-
subjektes begründen oder ein dahinzielendes Begehren ablehnen.
Von den "normalen" Verfügungen abzugrenzen sind die soge-
nannten Allgemeinverfügungen, zu welchen als typisches Beispiel
etwa behördliche Anordnungen zur Regelung bestimmter örtlicher
Verkehrsverhältnisse zu rechnen sind. So handelt es sich hiebei um
eine eigenständige Rechtsform zwischen Rechtssatz und Verfügung.
Wie bei den Verfügungen werden auch bei dieser Form von Verwal-
tungsmassnahmen konkrete Situationen geregelt. Im Unterschied zu
den Verfügungen richten sie sich jedoch nicht an einen individuell
bestimmten Personenkreis, sondern generell an eine unbestimmte
Zahl von Personen, was sie mit dem Rechtssatz gemein haben.
Rechtlich werden die Allgemeinverfügungen aber regelmässig wie
gewöhnliche Verfügungen behandelt. Dies gilt insbesondere für das
Verfahren und den Rechtsschutz. Ausserdem können die Allgemein-
verfügungen, andere gesetzliche Regelungen vorbehalten, unmittel-
bar zwangsweise durchgesetzt werden, ohne dass es hierzu noch
einer weiteren Konkretisierung bedarf. Dagegen räumt das Bundes-
gericht nur denjenigen Personen einen Anspruch auf rechtliches Ge-
hör ein, die durch die Allgemeinverfügungen wesentlich schwerwie-
gender betroffen werden als die übrige Vielzahl der Adressaten (BGE
121 I 230, 233; 119 Ia 141, 150). Ferner bestehen für die Allgemein-
verfügungen in der Regel wie für Rechtssätze eine Publikati-
onspflicht. Obwohl Allgemeinverfügungen grundsätzlich wie Ein-
zelakte zu behandeln sind, müssen sie sodann wie Rechtssätze akzes-
sorisch auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüft werden können. Dies
ergibt sich daraus, dass bei den Allgemeinverfügungen wie bei den
Rechtssätzen der Adressatenkreis offen ist, weshalb nicht jeder
Adressat die Möglichkeit hat, die Anordnung unmittelbar anzufech-
ten. Die Rechtsprechung des Bundesgerichts betreffend akzessori-
sche Überprüfung von Allgemeinverfügungen ist allerdings nicht
einheitlich (vgl. Häfelin/Müller, a.a.O., N 737 ff.).
c) Sind nicht alle Begriffsmerkmale einer Verfügung erfüllt
(bzw. ergehen behördliche Akte, die sich auf individuelle Rechtsver-
hältnisse auswirken, nicht in Verfügungsform), ergeben sich Abgren-
zungsprobleme; dabei weisen gewisse Autorinnen und Autoren da-
rauf hin, dass in Grenz- und Zweifelsfällen massgeblich auf das
Rechtsschutzinteresse als Hauptkriterium für die Abgrenzung der
anfechtbaren Hoheitsakte vom übrigen staatlichen Handeln abgestellt
werden sollte, um den individuellen Rechtsschutz gegenüber der
Verwaltung tatsächlich zu gewährleisten. Daraus ist aber nicht zu
schliessen, dass immer dann ein anfechtbarer Hoheitsakt gegeben ist,
wenn an der Anfechtbarkeit ein Rechtsschutzinteresse besteht; mass-
geblich ist immer auf die gesetzliche Begriffsbestimmung abzustel-
len. Das Rechtsschutzinteresse ersetzt somit nicht die Begriffsmerk-
male einer Verfügung, sondern ist lediglich ein im Interpretationsfall
beizuziehendes Grundmotiv derselben, wobei aber immerhin ein
erhöhtes und besonders achtbares Rechtsschutzinteresse nachzuwei-
sen ist (vgl. dazu Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommen-
tar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 4-31, N 19; Fritz Gygi, a.a.O., S. 130;
Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum
Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern
1997, N 2, 27 und 29 zu Art. 49; Walter Kälin, Das Verfahren der
staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl. Bern 1994, S. 116).
3. a)
(...)
Entgegen der Beurteilung der Vorinstanz sieht auch der Regie-
rungsrat keine Veranlassung, das mit Beschluss vom 17. September
2001 ausgesprochene kommunale Paintball-Verbot als generell-ab-
strakten Rechtsakt einzustufen. Zwar trifft es zu, dass alleine gestützt
auf den Wortlaut des Beschlussdispositivs ("Der Gemeinderat ver-
bietet gestützt auf § 6 Abs. 1 und 2 und in Anlehnung an § 27 der
Verfassung des Kantons Aargau [KV] das Paintballspiel auf dem
gesamten Gemeindegebiet von U.") noch der Eindruck entstehen
könnte, es handle sich hiebei um ein generell verhängtes Verbot,
welches sich an jede Person richtet und damit keinen bestimmten
Sachverhalt regeln will. In Übereinstimmung mit der Einwohnerge-
meinde U. (nachfolgend: Beschwerdeführerin) erweist es sich jedoch
als richtig, den betreffenden Beschluss unter Mitberücksichtigung
der übrigen Beschlussbestandteile sowie der sonstigen Begleitum-
stände, als eigentliche Verfügung - in Abgrenzung zu einer Allge-
meinverfügung - zu behandeln. So versteht sich der Beschluss bei
näherer Betrachtung bereits aus rein formeller Sicht unbestrittener-
massen als vollziehende Verfügung, indem er sich selber als Verfü-
gung bezeichnet und zudem in die Verfügungsform (samt Sachver-
halt, Erwägungen, Dispositiv und Rechtsmittelbelehrung) gekleidet
ist. Sowohl aus dem Dispositiv als auch aus den diesbezüglichen
Erwägungen ergibt es sich sodann, dass der Beschluss direkt gestützt
auf § 6 Abs. 1 und 2 des Polizeireglementes (und nicht in Anwen-
dung bzw. in blosser Bestätigung der Beschlüsse des Gemeinderates
U. vom 2. und 16. Juli 2001) als Reaktion auf das Verhalten des
Paintballvereins p. am 25. Juli 2001 ergangen ist. Im Gegensatz zu
den beiden Beschlüssen vom 2. und 16. Juli 2001 lässt es sich aus-
serdem klar erkennen, dass die angefochtene Verfügung sich nicht
allgemein an jede Person, sondern direkt an den Paintballverein p. als
die für den Spielbetrieb verantwortliche Organisationseinheit richtet.
Hiefür spricht in Übereinstimmung mit der Beschwerdeführerin ins-
besondere die Nennung des Paintballvereins p. als Verfügungsadres-
sat im Titel und Text des Beschlusses sowie dessen individuelle Zu-
stellung an den als Vertreter des Vereins auftretenden U.N.. Überdies
ergibt sich der individuelle Charakter des Beschlusses auch dadurch,
dass dem Paintballverein p. vorgängig zum Beschluss das rechtliche
Gehör im Rahmen eines am 17. September 2001 mit zwei Vereins-
mitgliedern geführten persönlichen Gespräches gewährt wurde.
Aufgrund der vorliegenden Umstände ist - entgegen der An-
sicht der Vorinstanz - im Weiteren von einer für die Einstufung als
Verfügung genügenden Konkretisierung der Anordnung auszugehen.
Wenn der Beschluss auch - zumindest vordergründig - insofern als zu
abstrakt angesehen werden könnte, als er das Paintball-Verbot in
seinem Dispositiv weder explizit räumlich (d.h. auf bestimmte Ge-
lände bezogen), zeitlich noch sachlich beschränkt verhängt, so darf
hieraus dennoch nicht abgeleitet werden, es würde damit kein be-
stimmter Sachverhalt geregelt. Vielmehr ergibt sich der Verzicht auf
eine explizite räumliche und zeitliche Beschränkung in Überein-
stimmung mit der Beschwerdeführerin dadurch, dass der Paintball-
verein p. seine Aktivitäten in der Vergangenheit immer wieder an
anderen Orten in der Gemeinde U. und zu unregelmässigen Zeiten
ausübte (...). Die Beschwerdeführerin hat damit grundsätzlich jeder-
zeit und überall mit dem Auftreten des Paintballvereins p. rechnen
müssen, was ein auf eine einzelne Parzelle und einen bestimmten
Zeitpunkt bezogenes Verbot unweigerlich jeweils sofort wieder ob-
solet gemacht hätte. Entsprechend sah sich die Beschwerdeführerin
veranlasst, für den Paintballverein p. quasi hinsichtlich jeder einzel-
nen für das Paintballspiel geeigneten Parzelle ein Verbot zu statuie-
ren. Das flächendeckende Verbot stellt somit keinen unbestimmten,
sondern vielmehr einen aus Praktikabilitätsgründen räumlich nicht
näher bestimmbaren Akt dar. Aus den auch dem Paintballverein p.
bekannten Anforderungen an den Betrieb des Paintballspiels ist es
zudem klar, dass sich das Paintball-Verbot von vornherein auf die für
das Paintballspiel geeigneten Flächen beschränkte.
Selbst wenn vorliegend davon ausgegangen würde, dass bezüg-
lich der Qualifikation des gemeinderätlichen Beschlusses als Verfü-
gung ein Grenz- bzw. Interpretationsfall vorläge, müsste die Mög-
lichkeit einer direkten Anfechtung vorliegend angesichts des aktuel-
len Rechtsschutzinteresses gutgeheissen werden. So besteht seitens
des Paintballvereins p. nach wie vor ein erhebliches Rechtsschutzin-
teresse, die materielle Zulässigkeit des über ihm schwebenden kom-
munalen Paintball-Verbotes durch die erstinstanzlich angerufene
Beschwerdebehörde umfassend überprüfen zu lassen.
b) Zusammenfassend ist der Beschluss des Gemeinderates U.
vom 17. September 2001 somit als beschwerdefähige Verfügung
einzustufen. Da die Vorinstanz den Beschluss folglich zu Unrecht als
Rechtssatz behandelte und ihn aus rein formellen Gründen aufhob,
ohne auf das darin enthaltene Paintball-Verbot materiell einzugehen,
ist der vorinstanzliche Entscheid aufzuheben. Gleichzeitig ist die
Angelegenheit zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurück-
zuweisen. (...)