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115 Schulpflege; aufgrund ihrer Kompetenz zur Selbstkonstituierung kann
sie den Präsidenten während der Amtsperiode ersetzen.
Entscheid des Departements des Innern vom 24. April 2003 in Sachen
H.M.H gegen die Schulpflege S.
Sachverhalt
Nachdem innerhalb der Schulpflege Differenzen bestanden über
die Art und Weise, wie das Präsidentenamt zu führen sei, wurde der
Präsident an der Sitzung vom 29. April 2002 von der Mehrheit der
übrigen Schulpflegemitglieder abgewählt. Eine gegen diese Abwahl
eingereichte Beschwerde hiess der Bezirksschulrat mit Entscheid
vom 27. Juni 2002 gut. Er hob die Abwahl auf und ordnete stattdes-
sen zur Konfliktbewältigung den Beizug einer externen Fachperson
an. In der Folge demissionierten vier Mitglieder der Behörde (zu-
mindest teilweise aufgrund der Differenzen). Nach deren Ersetzung
beschloss die Schulpflege anlässlich der Sitzung vom 29. Oktober
2002 erneut die Abwahl des Präsidenten.
Mit Eingabe vom 18. November 2002 reicht H. M. H. sowohl
beim Bezirksamt als auch beim Bezirksschulrat Beschwerde ein. Mit
Verfügung vom 19. November 2002 überwies das Bezirksamt man-
gels Zuständigkeit die Beschwerdeakten dem Bezirksschulrat zur
Vereinigung mit den dortigen Verfahren. Der Bezirksschulrat seiner-
seits überwies die Beschwerde zuständigkeitshalber dem Departe-
ment des Innern. In der Beschwerdeschrift stellt H. M. H. folgendes
Rechtsbegehren:
"Es sei festzustellen, dass die Amtsenthebung des Beschwerde-
führers als Präsident der Schulpflege S. nichtig ist bzw. der Entscheid
aufzuheben sei.
Unter Kosten- Parteientschädigung und Beschwerdefolgen."
Der Antrag wird damit begründet, dass sich die Schulpflege
zwar selbst konstituiere, dies aber nicht bedeute, dass die Ämter je-
derzeit wieder neu verteilt werden könnten. Die Amtsinhaber seien
grundsätzlich auf eine Amtsdauer von 4 Jahren gewählt. Das Anset-
zen von vorzeitigen Wiederwahlen für Behörden oder Schulämter
oder das Ansetzen von Abwahlen sei gesetzlich nicht vorgesehen und
deshalb nicht zulässig (mit Verweis auf den Schulratsentscheid vom
27.06.02, Punkt 7.4). Auch sei ein vorzeitiges Ausscheiden aus dem
Amt nur mit Genehmigung des Bezirksamtes möglich.
Aus den Erwägungen
1. a) Die Aufgabenbereiche der Schulpflege können eingeteilt
werden in Eigenorganisation sowie innere und äussere Schulverwal-
tung (Andreas Baumann, Die Kompetenzordnung im aargauischen
Gemeinderecht, A. 2001, S. 314), wobei die Selbstkonstituierung
dem Bereich der Eigenorganisation angehört. Die Aufsicht über die
innere und äussere Schulverwaltung nimmt der Bezirksschulrat wahr
(§ 77 Abs. 1 und 2 SchulG; H.-M. Steinbrück, Die Behördenorgani-
sation im Bereiche des aargauischen Schulwesens, Stellung und
Kompetenzen der einzelnen Funktionsträger, Diss. Bern 1968, S.
121). Hingegen ist die Eigenorganisation und das in ihrem Bereich
geschaffene Recht - wie auch die nach Gemeindeordnung festge-
setzte Zahl der Kommissionsmitglieder (§ 18 Abs. 1 lit. a des Geset-
zes über die Einwohnergemeinden [GG] vom 19. Dezember 1978) -
als gemeindliches, das Schulgesetz ergänzendes Organisationsrecht
zu betrachten (H.M. Steinbrück, a.a.O., S. 124). Sie untersteht damit
dem Departement des Innern, welches generell die Aufsicht über das
Organisationsrecht von Gemeindekommissionen ausübt. Die Pro-
blematik der Selbstkonstituierung der Schulpflege ist denn auch
keine Angelegenheit des Schulrechts, sondern eine rein organisatori-
sche Frage, die sich gleichermassen auch bei anderen Gemeinde-
kommissionen stellt (vgl. etwa § 47 GG für die Finanzkommissionen
oder § 61 der Verordnung zum Steuergesetz vom 11. September 2000
für die Gemeindesteuerkommissionen).
b) Den Konstituierungsbeschlüssen einer Schulpflege kommt
kein Verfügungscharakter zu, da Verfügungen individuelle, an den
Einzelnen gerichtete Hoheitsakte sind, durch welche konkrete ver-
waltungsrechtliche Rechtsbeziehungen auch ohne oder gegen das
Einverständnis der Verfügungsadressaten in verbindlicher und er-
zwingbarer Weise geregelt werden. Wenn die Behörde sich selbst
konstituiert, so liegt darin kein hoheitliches Handeln. Dies gilt auch
für die Abwahl eines von ihr selbst vorgängig ernannten Präsidenten.
Die Abwahl des Kommissionspräsidenten kann deshalb nicht mit ei-
nem ordentlichen Rechtsmittel angefochten werden. Die Eingabe
lässt sich somit nur als Aufsichtsbeschwerde im Sinne von § 59a des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG) vom 9. Juli 1968
entgegennehmen. Im Rahmen einer Aufsichtsbeschwerde kann je-
dermann jederzeit Tatsachen, die im öffentlichen Interesse liegen und
ein Einschreiten gegen Behörden und Beamte von Amtes wegen er-
fordern, der Aufsichtsbehörde anzeigen. Als formlose Anzeige an die
Aufsichtsbehörde ist sie weder an eine Frist gebunden noch setzt sie
eine besondere Legitimation voraus (vgl. Aargauische Gerichts- und
Verwaltungsentscheide [AGVE] 1992, S. 501 und 1978, S. 496). Bei
der Aufsichtsbeschwerde handelt es sich nicht um eine Beschwerde
im Sinne eines formellen Rechtsmittels. Sie ist bloss formloser
Rechtsbehelf und vermittelt keinen Erledigungsanspruch (vgl. AGVE
1992, S. 457; BGE 112 Ia 189; U. Häfelin/G. Müller, Grundriss des
Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Auflage, Zürich 1998, Rz 1429).
Sie räumt dem Anzeiger auch keine Parteistellung ein, d.h. diesem
steht beispielsweise kein Recht auf Akteneinsicht zu und er hat auch
keinen Anspruch auf Begründung des Entscheides (vgl. AGVE 1981,
S. 462; U. Häfelin/G. Müller, a.a.O., Rz 1429). Hingegen hat der An-
zeiger gemäss § 59a Abs. 2 VRPG vom 9. Juli 1968 einen Anspruch
auf Beantwortung seiner Aufsichtsbeschwerde, soweit er nicht
missbräuchlich handelt (vgl. AGVE 1989, S. 298; Michael Merker,
Kommentar zu den §§ 38-72 VPRG, Zürich 1998, § 59a Rz 8 und
29).
2. a) Nach § 69 des Schulgesetzes (SchulG) vom 17. März 1981
besteht in jeder Gemeinde eine Schulpflege von mindestens drei
Mitgliedern, die sich selbst konstituiert. § 44 Abs. 2 der Verordnung
über die Volksschule vom 29. April 1985 sieht bezüglich der Organi-
sation der Schulpflege vor, dass die Schulpflegebehörde von einem
Präsidenten geführt wird (vgl. auch § 71 Abs. 2 GG). Soweit keine
gesetzlichen Bestimmungen bestehen, ist für die Konstituierung vom
Grundsatz auszugehen, dass sie auf die verfassungsmässige Amts-
dauer zu erfolgen hat, was aber nicht bedeutet, dass die Aufgaben-
verteilung unter keinen Umständen geändert werden dürfte. So ist
etwa selbstverständlich, dass die einzelnen Funktionen einvernehm-
lich auch während der Amtsdauer neu besetzt werden können (z.B.
bei Ersetzung einzelner Schulpflegemitglieder oder auch nur um die
Aufgaben auf die Fähigkeiten und Möglichkeiten der einzelnen Mit-
glieder auszurichten).
b) Die Frage der Abwahl eines Kommissionspräsidenten be-
stimmt sich ausschliesslich nach dem Eigenorganisationsrecht der
Schulpflege. Soweit keine gesetzlichen Vorschriften bestehen oder
kein Organisationsreglement es ausschliesst, kann die Schulpflege
aufgrund der ihr zustehenden Kompetenz zur Selbstkonstituierung
auf einmal gefällte Beschlüsse zurückkommen. Dies ermöglicht ihr
auch die Abwahl des Kommissionspräsidenten (vgl. BGE vom 8.
Juni 1990 in Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwal-
tungsrecht [ZBl], 92 / 1991, S. 33 ff., Erw. 2). Das Ganze hat entge-
gen der Ansicht des Beschwerdeführers nichts mit dem Ausscheiden
aus dem Amt im Sinne von § 36 des Gesetzes über die politischen
Rechte (GPR) vom 10. März 1992 zu tun. Die Abwahl von der
Funktion des Präsidenten bedeutet einzig, dass der Betreffende die-
ses Amt verliert, aber weiterhin Mitglied der Schulpflege bleibt. Eine
solche Neukonstituierung unterliegt keinem Genehmigungsvorbehalt
einer übergeordneten Behörde.
c) Was die gesetzlichen Vorschriften anbelangt, so stellt sich die
Frage, ob sich der Abwahlbeschluss nicht nach § 44 Abs. 4 der Ver-
ordnung über die Volksschule zu richten hat. Gemäss dieser Bestim-
mung ist für das Zurückkommen auf einen Beschluss lediglich die
Zustimmung der absoluten Mehrheit aller Mitglieder der Schulpflege
erforderlich. Mit dem Sitzungsbeschluss der Schulpflege vom 29.
Oktober 2002 ist die Bestimmung jedenfalls eingehalten worden. Es
ist kein Grund ersichtlich, weshalb diese Vorschrift nicht auch auf
den Konstituierungsbeschluss anzuwenden wäre. Dies erscheint inso-
fern als vernünftige Regelung, als die Amtsausübung eines Präsi-
diums gegen den Willen der Mehrheit der Kommissionsmitglieder
nur Probleme schafft. Die Frage kann aber letztlich offen bleiben, da
sich die Abwahl auch anderweitig als zulässig erweist.
3. a) Selbst wenn das Gesetz (insbesondere § 44 Abs. 4 der
Verordnung über die Volksschule) die Abberufung eines Kommis-
sionspräsidenten nicht einschliessen sollte, so muss sie, zwar nicht
vorbehaltlos, aber doch aus wichtigen Gründen, möglich sein (vgl.
BGE vom 8. Juni 1990 in ZBl, 92 / 1991, S. 33 ff., Erw. 2 b.). Da-
bei bestimmen sich die wichtigen Gründe für dessen Abwahl nach
dem öffentlichen Interesse an der vorzeitigen Auflösung des Mandats
einerseits und den entgegenstehenden Interessen an der Vollendung
der Amtsdauer durch den gewählten Präsidenten andererseits. We-
sentlicher Gesichtspunkt ist die Erfüllung der in Frage stehenden po-
litischen Aufgabe. Vorrangige Bedeutung kommt somit dem öffentli-
chen Interesse am Funktionieren der Kommission zu. Das Interesse
des Funktionsträgers auf Ausübung seines Amts während der ganzen
Dauer, für die er gewählt wurde, hat zurückzutreten (BGE vom 8.
Juni 1990 in ZBl, 92 / 1991, S. 33 ff., Erw. 3 b.).
b) Es braucht an dieser Stelle nicht entschieden zu werden, ob
bereits die Tatsache, dass 4 von 7 Schulmitgliedern während der
Amtsperiode neu gewählt wurden, für sich allein ein wichtiger Grund
für eine Neukonstituierung darstellt (vernünftig und sachgerecht
wäre es jedenfalls, wenn in Anbetracht der grossen Zahl von neuen
Mitgliedern sämtliche Ämter neu beschlossen würden), da ohnedies
auch sonst wichtige Gründe vorgelegen haben. Wie oben ausgeführt,
kommt dem öffentlichen Interesse am Funktionieren der Kommis-
sion gegenüber der Vollendung der Amtsdauer Vorrang zu. Es ist
deshalb auch nicht notwendig, dass dem Betroffenen Amtsverletzun-
gen vorgeworfen werden können. Wird die Funktionsunfähigkeit ei-
ner Kommission festgestellt, so kommt es nicht darauf an, wer denn
der Schuldige für die Funktionsunfähigkeit war (vgl. BGE vom 8.
Juni 1990 in ZBl, 92 / 1991, S. 33 ff., Erw. 3 c.). Sicherlich sind Dif-
ferenzen innerhalb einer Behörde nicht ohne Weiteres Grund um ei-
ner Kommission die Funktionsfähigkeit abzusprechen. In solchen
Fällen muss zuerst einmal versucht werden, die Differenzen zu be-
seitigen (wie dies im vorliegenden Fall etwa mit der Einsetzung einer
externen Fachperson versucht worden ist). Das Funktionieren einer
Kommissionsarbeit ist aber nicht mehr gewährleistet, wenn, wie hier,
die Konflikte innerhalb der Kommission zum Ausscheiden von ein-
zelnen Kommissionsmitgliedern führten und sich nach deren Erset-
zung alle Kommissionsmitglieder (mit Ausnahme des Beschwerde-
führers) für eine Neubesetzung des Präsidentenamtes ausgesprochen
haben (gemäss Vernehmlassungsschrift bestand bei den restlichen
Mitgliedern darüber Einigkeit). Zudem hat auch der eingesetzte Me-
diator die Funktionsunfähigkeit der Kommission festgestellt und den
bisherigen Präsidenten zum Rücktritt aufgefordert. Selbst der abge-
wählte Präsident bzw. der Beschwerdeführer hat sich in seiner Be-
schwerdeschrift im Sinne einer unbefriedigenden Arbeit in der
Kommission geäussert (,,dass die Situation schwierig war, anerkennt
der Beschwerdeführer"/"nur so ist es zu erklären, dass keine Ruhe
und befriedigende Arbeit in dieser Behörde geleistet werden kann").
Schliesslich müssten nach einer Rückgängigmachung der Abwahl
erneut Demissionen von Schulpflegemitgliedern oder Kündigungen
von Lehrkräften erwartet werden. Die Situation konnte nach dem
Entscheid des Schulrates vom 27.06.02 trotz der durchgeführten
Massnahmen nicht entschärft werden; sie ist im Gegenteil eskaliert.
Mit der Abberufung des Kommissionspräsidenten und der gleichzei-
tigen Neukonstituierung konnte die Schulpflege dagegen ihre Hand-
lungsfähigkeit wiedererlangen. Dies hat sich als richtige und geeig-
nete Massnahme erwiesen, da die Schwierigkeiten - wer auch immer
die Verantwortung dafür trägt - offenbar mit der Person des Kommis-
sionspräsidenten zusammenhingen. Die Abberufung hat sich im öf-
fentlichen Interesse als notwendig erwiesen und ist demzufolge nicht
zu beanstanden.