VII. Personalrecht
130 Lohngleichheit; Diskriminierungsverbot.
- Eine lohnmässige Ungleichbehandlung aufgrund des Geschlechts ist
glaubhaft gemacht; deshalb hat der Arbeitgeber zu beweisen, dass
die Entlöhnung diskriminierungsfrei erfolgte (Erw. 1).
- Zulässige Gründe für unterschiedliche Entlöhnung (Erw. 2).
- Im konkreten Fall lassen sich die Lohndifferenzen aufgrund des un-
terschiedlichen Lebensalters und der unterschiedlichen Berufserfah-
rung sowie aufgrund der unterschiedlichen Ausbildung objektiv be-
gründen, weshalb eine Lohndiskriminierung zu verneinen ist (Erw. 3
- 5).
- Verletzung der Begründungspflicht (Erw. 6).
Entscheid des Regierungsrates vom 22. Januar 2003 in Sachen R.F. gegen
Departement des Innern
Aus den Erwägungen
1. a) Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass sie im Ver-
gleich zu ihren männlichen Kollegen, welche eine gleiche Funktion
innerhalb ihrer Organisationseinheit innehatten, besoldungsmässig zu
Unrecht ungleich behandelt worden sei. Die Lohndifferenz sei weder
durch den Altersunterschied noch die unterschiedliche Berufserfah-
rung oder die unterschiedliche Aus- und Weiterbildung begründbar.
Den für die Stelle nützlichen Weiterbildungskursen der Beschwerde-
führerin sei keine Rechnung getragen worden. Die Anstellungsbe-
hörde habe die Beschwerdeführerin zudem per 1. April 2000 in der
Lohnstufe zurückgestuft, während dies für gewisse Kollegen nicht
geschehen sei. Die Einkommensdifferenz lasse auf eine geschlechts-
spezifische Ungleichbehandlung schliessen.
b) Art. 8 Abs. 3 Satz 3 der Bundesverfassung (BV) vom 18. Ap-
ril 1999 wie schon Art. 4 Abs. 2 Satz 3 der Bundesverfassung (aBV)
vom 29. Mai 1874 verpflichten die öffentlich- wie auch die privat-
rechtlichen Arbeitgeber, Frauen und Männer für gleichwertige Arbeit
gleich zu entlöhnen. Mit Erlass des Bundesgesetzes über die Gleich-
stellung von Frau und Mann (Gleichstellungsgesetz, GlG) vom 24.
März 1995 fand der verfassungsmässige Gesetzgebungsauftrag seine
Erfüllung. Das GlG untersagt sowohl die direkte als auch die indirek-
te Benachteiligung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern auf-
grund des Geschlechts (Art. 3 Abs. 1 GlG), u.a. im Bereich der
Entlöhnung (Art. 3 Abs. 2 GlG). Eine direkte Ungleichbehandlung
betreffend Lohn ist dann gegeben, wenn die Lohnbemessung oder
Lohneinstufung an die Geschlechtszugehörigkeit geknüpft wird; von
indirekter Ungleichbehandlung bezüglich Lohn spricht man, wenn
für die Lohnbemessung formal geschlechtneutrale Massstäbe und
Kriterien bestimmend sind, sich die Anwendung dieser Massstäbe
oder Kriterien jedoch zum Nachteil von Angestellten eines Ge-
schlechts im Vergleich zu denen des andern Geschlechts auswirkt
(vgl. Elisabeth Freivogel, in: Margrith Bigler-Eggenberger/Claudia
Kaufmann [Hrsg.], Kommentar zum Gleichstellungsgesetz, Basel,
1997, Art. 3 N 125).
Damit eine Lohndiskriminierung vermutet wird, braucht eine
solche - im Sinne einer Beweiserleichterung zugunsten der angestell-
ten Person - lediglich glaubhaft gemacht zu werden, wodurch die ar-
beitgebende Person zum Beweis des Gegenteils berufen ist (Art. 6
GlG). Für eine Glaubhaftmachung braucht nicht die volle Überzeu-
gung der entscheidenden Behörde herbeigeführt zu werden; es ge-
nügt, wenn eine gewisse Wahrscheinlichkeit für eine Diskriminie-
rung in der Entlöhnung spricht, auch wenn die entscheidende Be-
hörde noch mit der Möglichkeit rechnet, dass sie tatsächlich nicht
vorhanden sein könnte (vgl. BGE 125 III 372).
c) Gestützt auf die von den Beschwerdegegnern eingereichten
Tabellen mit den Löhnen der Mitarbeitenden kann festgestellt wer-
den, dass - mit einer Ausnahme - die männlichen Mitarbeitenden hö-
her als die weiblichen eingestuft wurden. (...) Damit liegt es an den
Beschwerdegegnern, eine Lohndiskriminierung im Sinne des Art. 3
GlG im Bereich der mit der Arbeitsstelle der Beschwerdeführerin
analogen Stellen zu widerlegen.
2. a) Die Beschwerdegegner bringen vor, dass die Lohnunter-
schiede zwischen drei verschiedenen Mitarbeitern sowie der Be-
schwerdeführerin durch mehrere Aspekte - unterschiedliche Berufs-
erfahrungen, die Aus- und Weiterbildungen sowie gewisse Zusatz-
aufgaben - sachlich gerechtfertigt seien.
b) Als nicht diskriminierend werden nach der bundesgerichtli-
chen Rechtsprechung in der Regel Unterschiede anerkannt, die auf
objektiven Gründen wie Ausbildung, Alter, Dienstalter, Qualifika-
tion, Erfahrung, Aufgabenbereich, Leistung oder Risiken beruhen.
Weiter können Lohnunterschiede als nicht diskriminierend bezeich-
net werden, die nicht unmittelbar die Tätigkeit der Arbeitnehmenden
berühren, sondern sich aus sozialen Rücksichten ergeben, wie bei-
spielsweise familiäre Belastungen und das Alter. Schliesslich kommt
als Rechtfertigungsgrund für Lohnunterschiede die konjunkturelle
Lage in Betracht, soweit ihre Berücksichtigung einem wirklichen un-
ternehmerischen Bedürfnis entspricht (vgl. BGE 125 I 84). Aller-
dings kann auch mit derartigen, formal geschlechtsneutralen Krite-
rien unter Umständen eine indirekte Diskriminierung verbunden sein,
wie beispielsweise dann, wenn dem Dienstalter zu grosses Gewicht
für die Entlöhnung beigemessen wird, ohne Rücksicht auf nach wie
vor typischerweise von Frauen zu verzeichnende Karriereunterbrü-
che aufgrund familiärer Pflichten. In der Regel vermögen objektive
Gründe im umschriebenen Sinne jedoch eine unterschiedliche Ent-
löhnung zu rechtfertigen, wenn sie für die konkrete Arbeitsleistung
und Lohngestaltung auch wirklich wesentlich sind und entsprechend
konsequent die Löhne desselben Arbeitgebers beeinflussen (vgl. zum
Ganzen BGE 127 III 215; BGE 125 III 368 mit Hinweisen).
c) (...)
3. a) Mit Lohnverfügung vom 15. Mai 1998 stellte das Departe-
ment des Innern die Beschwerdeführerin in der Besoldungsklasse 13
mit 10 halben Dienstalterszulagen (DAZ) und einer Bruttobesoldung
von Fr. 70'661.45 pro Jahr auf den 1. Juli 1998 ein. A., geb. 1948,
wurde dagegen mit Arbeitsantritt am 1. März 1998 als Sachbearbeiter
derselben Organisationseinheit in der Besoldungsklasse 14 mit 14
halben DAZ und einer Bruttobesoldung von Fr. 78'560.30 eingestuft,
was einer jährlichen Einkommensdifferenz von 7'898.85 entsprach
(vgl. Übersicht Salärentwicklungen).
b) Gestützt auf die Stellenausschreibung verlangte die Anstel-
lungsbehörde von den Kandidierenden für die Sachbearbeiterinnen-
bzw. Sachbearbeiterstelle (...) folgende Eigenschaften:
"Das sind Sie:
berufserfahrene, verantwortungsbewusste Persönlichkeit, wel-
che auch in hektischen Zeiten den Überblick nicht verliert. Sie verfü-
gen über eine kaufmännische Grundausbildung (oder technische
Ausbildung mit kaufmännischer Weiterentwicklung) und haben Ihr
Wissen praxisorientiert in den Bereichen Aus- und Weiterbildung
(Erwachsenenbildung) und/oder Personal erweitert. Gute mündliche
und schriftliche Ausdrucksweise, Flair für Administration und gute
PC-Anwenderkenntnisse runden Ihr Profil ab."
Die Beschwerdeführerin weist in ihrem Lebenslauf nach ihrer
obligatorischen Schulausbildung eine dreijährige kaufmännische Be-
rufsausbildung, ein Kaderseminar (Migros-Kaderseminar 1), einen
Lehrmeisterkurs im Jahre 1995 sowie diverse Informatik-Anwender-
kurse und andere Kurse (Arbeitstechnik, Kommunikationstraining
und Einführungskurs in die Werbung) aus. Ihre berufliche Erfahrung
umfasst u.a. eine rund zweijährige Tätigkeit als Centerleiterin der
Klubschule Migros in X.
A. absolvierte eine vierjährige Berufslehre als Maschinenzeich-
ner und berufsbegleitend die dreijährige Zweitausbildung zum Er-
wachsenenbildner. Seine Fähigkeiten bezüglich PC-Anwendung be-
zeichnete er als Anwender-Grundkenntnisse. Beruflich war er u.a.
ebenfalls als Centerleiter der Klubschule Migros in Y. tätig, im Ge-
gensatz zur Beschwerdeführerin allerdings während rund zwanzig
Jahren (vgl. Lebenslauf).
c) Es ist unbestritten, dass sowohl die Beschwerdeführerin wie
auch A. die Anforderungen an die von ihnen bekleidete Stelle erfüll-
ten. Im Gegensatz zur Beschwerdeführerin weist A. ein Diplom als
Erwachsenenbildner vor, welches für die Erfüllung der Funktion als
Sachbearbeiter der entsprechenden Organisationseinheit zweifellos
von Nutzen ist und auch gemäss Stellenausschreibung explizit er-
wünscht war. Die Beschwerdeführerin absolvierte einen Lehrmeister-
kurs, Informatikanwenderkurse und ein Kaderseminar, was für die
Erfüllung der Funktion unbestrittenermassen teilweise von Nutzen
war. Inwiefern die unterschiedlichen Ausbildungen aber für die
Funktion und deren Bewältigung einen Einfluss auf die Leistungen
der Stelleninhabenden hatte, ist vorliegend nicht nachgewiesen und
kann - wie nachfolgend zu zeigen ist - letztlich offen bleiben.
d) Das vor dem 1. April 2001 geltende Lohnsystem stellte für
jede Funktion grundsätzlich 3 Besoldungsklassen zur Verfügung,
welche ursprünglich je 8 DAZ-Stufen bzw. später 16 halbe DAZ-Stu-
fen umfassten. Die einzelnen Lohnsummen zwischen den Minima
und Maxima der Besoldungsklassen überschnitten sich, weshalb die-
selbe Besoldung in verschiedenen Besoldungsklassen erreicht wer-
den konnte (vgl. Besoldungsdekret [Besoldungsdekret] vom 20. Ok-
tober 1971 [Änderung vom 20. November 1990, AGS 13 S. 353 ff.]).
So entsprach gemäss Einstufungstabelle vom 8. Januar 1996 der Ein-
stiegslohn der Beschwerdeführerin von Fr. 70'661.45 in der Besol-
dungsklasse 13 mit 10 halben DAZ gleichzeitig ungefähr dem Lohn
der Besoldungsklasse 14 mit 6 halben DAZ (Fr. 70'614.75).
Bei der Anstellung musste die Anstellungsbehörde die Berufser-
fahrung in den für die entsprechende Funktion vorgesehenen Besol-
dungsklassen mit einer angemessenen Anzahl DAZ berücksichtigen.
A. ist einerseits 15 Jahre älter als die Beschwerdeführerin und weist
andererseits rund 16 Jahre mehr Berufserfahrung auf (vgl. Lebens-
läufe). Die Differenz beim Einstiegslohn betrug 8 halbe DAZ, wenn
man den Lohn der Beschwerdeführerin wie gezeigt ebenfalls in der
Besoldungsklasse 14 abbildet. Nach § 30 Abs. 1 Besoldungsdekret
erhielten die Beamten, deren Leistungen und Pflichterfüllung befrie-
digten, ursprünglich eine DAZ bzw. später eine oder zwei halbe DAZ
von jährlich einem Achtel bzw. einem Sechzehntel der Differenz
zwischen Minimum und Maximum der betreffenden Besoldungsklas-
se, bis das Maximum erreicht war. Eine ausserordentliche DAZ
konnte gemäss § 31 Besoldungsdekret durch den Regierungsrat zur
Erhaltung vorzüglicher Kräfte oder bei Übertragung qualifizierter
Arbeit gewährt werden. In Anbetracht der bedeutend grösseren
Berufserfahrung im Zeitpunkt der Anstellung von A. gegenüber der
Beschwerdeführerin erscheint somit die Differenz von lediglich 4
ganzen DAZ keineswegs als zu gross.
e) Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass es der Anstel-
lungsbehörde im Gegensatz zu ihr gelungen sei, A. und andere Ar-
beitskollegen von der Kürzung der DAZ per 1. April 2000 auszuneh-
men. Die Inkraftsetzung des Lohndekretes vom 30. November 1999
erfolgte auf den 1. Januar 2000 (§ 33 des Lohndekretes). Aufgrund
der rechtlichen Vorlaufsfrist von vier Monaten war eine Aufhebung
des Lohnsystems mit DAZ erst auf den 1. Mai 2000 möglich, wes-
halb der Grosse Rat beschloss, die am 1. Januar 2000 erfolgten DAZ-
Erhöhungen am 1. Mai 2000 wieder zu kürzen (vgl. § 35 Abs. 2 des
Dekretes über die Löhne des kantonalen Personals [Lohndekret] vom
30. November 1999). Die Beschwerdeführerin erhielt - im Gegensatz
zu A. - auf den 1. Januar 2000 eine Lohnerhöhung von zwei halben
DAZ. Im Gegensatz dazu musste das Gehalt von A. auf den 1. Mai
2000 nicht gekürzt werden, da er bereits zuvor in der DAZ-Stufe 16
war und demzufolge auf den 1. Januar 2000 auch keine Lohnerhö-
hung erhalten hatte.
f) Die Lohndifferenz zwischen der Beschwerdeführerin und A.
nahm lediglich mit der einseitigen Lohnerhöhung vom 1. Januar
2000 ab, während sie ansonsten im Laufe der Anstellungsdauer leicht
zunahm (vgl. Übersicht Salärentwicklungen), was einer gleichmässi-
gen prozentualen Lohnsteigerung für beide Mitarbeitenden ent-
spricht. Damit liegt eine objektiv begründete Lohndifferenz vor, die
nicht als diskriminierend im Sinne des GlG und des Gleichheitsgebo-
tes der BV zu qualifizieren ist.
4. a) Weiter ist ein Vergleich mit B., geb. 1966, anzustellen. Er
wurde auf den 1. Juli 1997 in der Lohnstufe 13 mit 13 halben DAZ
eingestellt und in die Lohnstufe 13 mit 16 halben DAZ auf das Jahr
1998 angehoben, wobei im Jahr 1998 eine Lohndifferenz von
Fr. 5'644.- resultierte; für das Jahr 1999 bekam er jedoch keine DAZ
(vgl. Übersicht Salärentwicklungen), weshalb sich die Lohndifferenz
auf Fr. 3'763.- bzw. auf 4 halbe DAZ reduzierte.
b) Zu vergleichen ist vorliegend in erster Linie das jeweilige
Einstiegssalär, da die damals im Normalfall automatische Lohnerhö-
hung durch DAZ für alle Mitarbeitenden systembedingt gleich war.
B. wurde 1997 in der Besoldungsklasse 13 mit 13 halben DAZ ein-
gestuft. Die Beschwerdeführerin erzielte dagegen im Jahre 1998 -
trotz 2 Jahren mehr Berufserfahrung - eine Einstufung in der Besol-
dungsklasse 13 mit 10 halben DAZ; damit bestand eine effektive
Differenz von drei halben DAZ.
Wie bereits beim Vergleich zu A. aufgezeigt, musste die Anstel-
lungsbehörde die bisherige Berufserfahrung der Neueinzustellenden
angemessen im Lohnsystem des Kantons Aargau abbilden (vgl. oben
Erw. 3d). In analoger Anwendung der Umwandlung von 15 Jahren
Unterschied bei der Berufserfahrung zwischen A. und der Be-
schwerdeführerin in 8 halbe DAZ wäre bei den 2 Jahren Differenz in
der Berufserfahrung zwischen B. und der Beschwerdeführerin im
Zeitpunkt der Anstellungen höchstens eine halbe DAZ mehr zu ihren
Gunsten angezeigt gewesen. Nachdem B. aber bereits vor seiner An-
stellung beim Kanton Aargau eine für die Funktion wesentliche Erst-
ausbildung an der HWV Olten absolviert hatte und bei einer entspre-
chenden nichtaargauischen staatlichen Stelle tätig war, drängte sich
eine Höherbewertung seiner spezifischen und unbestrittenermassen
für die Funktion unentbehrlichen Berufkenntnisse auf. B. begann be-
reits im Zeitpunkt der Einstellung zudem mit einer Spezialausbil-
dung, welche er mit dem Fachausweis vom 15. Mai 1998 erfolgreich
abschloss. Im Zeitpunkt der Anstellung war somit abzusehen, dass B.
dank seiner Kenntnis der einschlägigen Gesetzgebung, des Arbeitsin-
halts, der in dieser Organisationseinheit verwendeten Spezialsoft-
ware und der Abläufe bezüglich Verfügungen und administrative Ab-
wicklungen zwischen den staatlichen und privaten Schnittstellen von
Beginn weg voll einsetzbar war und kaum Einarbeitungszeit benötig-
te. Entsprechend fiel denn auch die Lohnerhöhung auf 1. Januar 1998
aus, indem er nebst den damals systemüblichen zwei halben DAZ
zusätzlich eine halbe DAZ für seine Leistungen erhielt. Dagegen be-
kam er für 1999 - trotz Übernahme der Stellvertretung der Gruppen-
leiterin, Bewältigung der komplexeren Fälle und Abschluss des
Fachausweises - keine Lohnerhöhung, wodurch sich die Salärdiffe-
renz zur Beschwerdeführerin verringerte.
Die spezifische Berufserfahrung und die Ausbildung von B.
wurden demzufolge gegenüber der Beschwerdeführerin mit 4 halben
DAZ bewertet. Für die spezifischen beruflichen Vorkenntnisse recht-
fertigt sich aus Sicht des Regierungsrates die Anerkennung einer hal-
ben DAZ, womit die Abbildung der Berufserfahrung bei der Anstel-
lung von B. und der Beschwerdeführerin letztlich als ausgeglichen zu
bezeichnen sind (Besoldungsklasse 13 mit 10 halben DAZ). Die be-
reits abgeschlossene Erstausbildung und die durch die Vorbereitung
auf den Fachausweis vorhandenen Kenntnisse bewertete die Anstel-
lungsbehörde demnach mit 3 halben DAZ, was einem Betrag von Fr.
2'820.- (drei halbe DAZ von rund je Fr. 940.-) entsprach.
Wie die Beschwerdeführerin selbst in ihrer Stellungnahme fest-
hält, besteht für die Anstellungsbehörde ein Ermessensspielraum von
Fr. 2'000.- bis Fr. 3'000.- für die Bewertung der Ausbildung von B..
Für den Regierungsrat ist folglich in Anerkennung und Einhaltung
des genannten Ermessensspielraumes ein sachlich objektiv begründ-
barer Unterscheidungsgrund gegeben, der auch in diesem Ausmass
nicht zu beanstanden ist.
5. Der letzte zum Vergleich beizuziehende männliche Sachbear-
beiter ist C., geb. 1973. Er war 1998 in der Lohnstufe 12 mit 2 hal-
ben DAZ eingestuft, was einem Lohn von Fr. 59'874.- entsprach
(vgl. Übersicht Salärentwicklungen). Angesichts des Unterschiedes
von 10 Altersjahren und einer ähnlichen Differenz an Berufserfah-
rungsjahren ist eine Lohndifferenz von Fr. 10'787.- im Vergleich zur
Lohndifferenz zwischen der Beschwerdeführerin und A., welcher so-
gar 15 Jahre älter als diese ist, von Fr. 7'898.85 keineswegs als gering
zu bezeichnen, obwohl die Aus- und Weiterbildungen sowie die Be-
rufserfahrung der Beschwerdeführerin diesen Unterschied noch zu
rechtfertigen vermögen.
6. a) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass weder aufgrund
des Geschlechts noch in anderer ungerechtfertigter Weise eine diskri-
minierende Ungleichbehandlung der Beschwerdeführerin vorlag,
weshalb die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen ist.
b) Grundsätzlich ist das Beschwerdeverfahren in Personalsa-
chen vor dem Regierungsrat mit Kosten verbunden (§ 41 des Geset-
zes über die Grundzüge des Personalrechts [Personalgesetz, PersG]
vom 16. Mai 2000 i.V.m. § 33 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwal-
tungsrechtspflege [Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG] vom 9.
Juli 1968). Gestützt auf Art. 13 Abs. 5 GlG und in Anbetracht dessen,
dass es sich vorliegend nicht um mutwillige Prozessführung gehan-
delt hat, ist das Verfahren kostenlos.
c) Die Anstellungsbehörde erliess trotz anderslautender Emp-
fehlung der Schlichtungskommission eine mit "27. April 2001"
falsch datierte Verfügung, wobei sie ohne konkrete Begründung an
der ursprünglichen Entlöhnung festhielt. Damit verstiess die Anstel-
lungsbehörde gegen die aus § 23 VRPG und den allgemeinen Ver-
waltungsgrundsätzen fliessende Begründungspflicht von Verfügun-
gen, welche den Begehren der Betroffenen nicht voll entsprechen.
Der Beschwerdeführerin war es demzufolge nicht möglich, bereits in
der eigentlichen Beschwerdeschrift ihre Antragsbegründungen zu
formulieren. Ungeachtet des Ausgangs des Verfahrens rechtfertigt
sich deshalb der Ersatz der Hälfte der Parteikosten zu Lasten der
Staatskasse (§ 36 VRPG).