IV. Strafvollzug
123 Verfahren vor der Aargauischen Fachkommission zur Überprüfung der
Gemeingefährlichkeit von Straftätern und Straftäterinnen im Freiheits-
entzug; ausnahmsweise kassatorische Entscheidung des Regierungsrates
zur Behebung von Verfahrensmängeln in der Vorinstanz.
- Das Verfahren der Fachkommission richtet sich nach den verbindli-
chen Richtlinien des Strafvollzugskonkordats. Für abweichende Vor-
schriften im Geschäftsreglement besteht kein Raum (Erw. 1, 2 und 4
b/bb).
- Bei der Verwaltungsbeschwerde handelt es sich grundsätzlich um ein
reformatorisches und nicht um ein kassatorisches Rechtsmittel. Vor-
liegend rechtfertigte es sich allerdings, den angefochtenen Entscheid
aus formellen Gründen aufzuheben und zur Neubeurteilung an die
Vorinstanz zurückzuweisen (Erw. 5 d).
Entscheid des Regierungsrates vom 4. August 2004 in Sachen P.B. gegen
Departement des Innern
Aus den Erwägungen:
1. Der Beschwerdeführer rügt, die angefochtene Verfügung sei
unter Missachtung von Ausstandsvorschriften zustande gekommen;
er beantragt daher, sie sei unabhängig von ihrer inhaltlichen Richtig-
keit aufzuheben und an die Vorinstanz zurückzuweisen.
(...)
2. a) Die Fachkommission beurteilt die Gefangenen aus dem
Zuständigkeitsbereich der aargauischen Strafverfolgungs- und Straf-
vollzugsbehörden, bei denen sich Grundsatzfragen der Vollzugspla-
nung oder die Frage nach Vollzugslockerungen stellen (§ 59 Abs. 1
der Verordnung über den Vollzug von Strafen und Massnahmen
[Strafvollzugsverordnung, SMV] vom 9. Juli 2003). Der Vorsteher
oder die Vorsteherin des Departements des Innern ernennt die Mit-
glieder der Fachkommission (§ 59 Abs. 2 SMV). Die Fachkommis-
sion gibt eine schriftlich begründete Empfehlung an die anfragende
Behörde ab, die daraufhin über die Vollzugsplanung oder die Gewäh-
rung von Vollzugslockerungen entscheidet (§ 60 Abs. 3 SMV). Das
Verfahren zur Beurteilung der Gemeingefährlichkeit von Gefangenen
bestimmt sich dabei nach den verbindlichen Richtlinien des Straf-
vollzugskonkordats betreffend gemeingefährliche Straftäter und
Straftäterinnen im Freiheitsentzug (§ 60 Abs. 1 SMV); der Vorsteher
oder die Vorsteherin des Departements des Innern erlässt das Ge-
schäftsreglement der Fachkommission (§ 60 Abs. 2 SMV).
b) Die Richtlinien betreffend Gemeingefährliche Straftä-
ter/innen im Freiheitsentzug des Strafvollzugskonkordats der Nord-
west- und Innerschweiz vom 3. Dezember 1999, in Kraft seit 1. Ja-
nuar 2000, beinhalten unter Ziff. 3 (,,Verfahren vor der Fachkommis-
sion") folgende Bestimmung:
,,3.6 Ausstand
Mitglieder der Fachkommission, welche mit einem/einer zu beurtei-
lenden Täter/in in anderer Funktion (Untersuchung, Begutachtung, Anklage,
Gerichtsverfahren, Strafvollzug usw.) bereits zu tun hatten oder bei denen
ein Ausstandsgrund gemäss der Rechtsordnung ihres Kantons vorliegt, ha-
ben bei der Beratung und der Beschlussfassung in den Ausstand zu treten."
(Hervorhebung nicht im Original)
Demgegenüber bestimmt Ziff. 8 des aargauischen Reglements
der Fachkommission zur Überprüfung der Gemeingefährlichkeit von
Straftäterinnen und Straftätern im Freiheitsentzug vom 23. August
2000 (nachfolgend: Reglement), erlassen vom Vorsteher des Depar-
tements des Innern:
,,Diejenigen Mitglieder der Fachkommission, welche aufgrund einer
anderen Funktion einen persönlichen Kontakt mit einer bestimmten Straf-
täterin bzw. einem bestimmten Straftäter pflegten bzw. pflegen, treten bei
der Beschlussfassung betreffend deren bzw. dessen Gemeingefährlichkeit in
den Ausstand."
Das Verfahren der Fachkommission richtet sich wie vorerwähnt
nach den Richtlinien des Strafvollzugskonkordats (nachfolgend:
Richtlinien), welche § 60 Abs. 1 SMV als für den Kanton Aargau
verbindlich erklärt. Damit aber kommt auch Ziff. 3.6 dieser Richtli-
nien - die Ausstandsthematik bildet ohne weiteres eine Verfahrens-
frage - direkt und verbindlich zur Anwendung, unabhängig von der
Frage, ob es sich bei dieser Bestimmung um unmittelbar anwendba-
res Konkordatsrecht handle oder ob es einer Transformation ins
kantonale Recht bedürfe. Für abweichende Vorschriften im Ge-
schäftsreglement, welches sich mit Detail- bzw. Ausführungsvor-
schriften zu befassen hat, besteht auf Grund der in § 60 Abs. 1 SMV
statuierten Verbindlichkeit der Richtlinien kein Raum. Die Bestim-
mungen des § 5 VRPG und der §§ 2 ff. ZPO, welche grundsätzlich
gemäss § 1 Abs. 2 VRPG subsidiäres Recht darstellen, können allen-
falls ergänzend zur Anwendung gelangen (,,... oder bei denen ein
Ausstandsgrund gemäss der Rechtsordnung ihres Kantons vorliegt
...").
(...)
4. b) bb) Indes rügt der Beschwerdeführer einerseits, auch
Dr.med. (...) hätte sich in den Ausstand begeben müssen, anderer-
seits, die von ihm angeführten vier Kommissionsmitglieder hätten
sich nicht nur bei der Beschlussfassung, sondern bereits bei der vor-
gängigen Beratung in den Ausstand begeben müssen.
Wie in Erw. 2 b hievor ausgeführt, hat sich gestützt auf Ziff. 3.6
der Richtlinien bei Beratung und Beschlussfassung in den Ausstand
zu begeben, wer mit einem oder einer zu beurteilenden Täterin bzw.
Täter in anderer Funktion (Untersuchung, Begutachtung, Anklage,
Gerichtsverfahren, Strafvollzug usw.) bereits zu tun hatte oder wenn
ein Ausstandsgrund gemäss der jeweiligen kantonalen Rechtsord-
nung vorliegt. Der Beschwerdeführer führt zutreffend aus, dass
Dr.med. (...) das psychiatrische Gutachten vom (...) verfasste, wel-
ches sich u.a. zur Gefährlichkeit und zu Vollzugslockerungen im
vorliegenden Vollzugsverfahren äussert. Damit hatte dieser mit dem
Beschwerdeführer bereits ,,in anderer Funktion" (Begutachtung) zu
tun und er hat sich gemäss der verbindlichen Regelung der Richtli-
nien tatsächlich in den Ausstand zu begeben. Auch ist gestützt auf
den klaren Wortlaut der Bestimmung offensichtlich, dass sich
Dr.med. (...), Dr.iur. (...) und lic.iur. (...) (aufgrund des Massnahmen-
vollzugs des Beschwerdeführers bis [...] in [...]) sowie lic.iur. (...) (als
in der Strafsache zuständiger Anklagevertreter) sowohl bei Beratung
wie auch bei Beschlussfassung der Fachkommission hätten in den
Ausstand begeben müssen. Damit wird auch dem in Art. 29 Abs. 1
BV verankerten Anspruch auf richtige Zusammensetzung der Be-
hörde bzw. dem daraus abgeleiteten Mindestanspruch auf Unabhän-
gigkeit und Unbefangenheit der Behörden nachgelebt (vgl. Häfe-
lin/Müller, a.a.O., N 1668).
(...)
5. (...)
d) Da der Regierungsrat im verwaltungsinternen Beschwerde-
verfahren den Entscheid in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht frei
überprüfen kann und bei seinem Entscheid nicht an die Anträge der
Parteien gebunden ist (§§ 43 Abs. 1 und 49 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege [Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG]
vom 9. Juli 1968), hat er einen Entscheid in der Sache nach Mög-
lichkeit selber zu treffen. Bei der Verwaltungsbeschwerde handelt es
sich somit grundsätzlich um ein reformatorisches und nicht um ein
kassatorisches Rechtsmittel. Im verwaltungsinternen Beschwerdever-
fahren sind Rückweisungsentscheide nicht ausdrücklich vorgesehen,
ihre Zulässigkeit ist aber unbestritten (vgl. Michael Merker, Kom-
mentar zu den §§ 38-72 VRPG, Zürich 1998, N 63 zu § 58). So gilt
denn auch § 58 VRPG, entgegen seiner systematischen Stellung im
Gesetz, auch für das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren (vgl.
Michael Merker, a.a.O., N 29 zu § 58). Der Regierungsrat darf die
Streitsache ausnahmsweise an die Vorinstanz zurückweisen, bei-
spielsweise dann, wenn das vorinstanzliche Verfahrens an einem so
wesentlichen rechtlichen Mangel leidet, dass es nicht mehr als ord-
nungsgemässe Grundlage für die Verfügung oder Entscheidung der
Vorinstanz gesehen werden kann bzw. wenn - z.B. infolge Ver-
letzung der Ausstandspflicht - nicht ausgeschlossen werden kann,
dass die Vorinstanz ohne diese Mängel anders entschieden hätte (vgl.
AGVE 1978 S. 425 ff.; vgl. auch Michael Merker, a.a.O., N 31 zu
§ 58; vgl. auch Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Auflage,
Zürich 1999, N 7 zu § 5a).
Vorliegend rechtfertigt es sich aus den folgenden Gründen, den
angefochtenen Entscheid aus formellen Gründen aufzuheben und zur
Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen: Bei der dem an-
gefochtenen Entscheid zugrunde liegenden Empfehlung der Fach-
kommission vom (...) handelt es sich um ein Beratungsergebnis von
einem durchwegs aus Fachleuten aus den verschiedenen Bereichen
der Strafverfolgung, der Justiz, des Strafvollzugs, der Psychiatrie und
der Opferhilfe zusammengesetzten Gremium. Diese Fachpersonen
verfügen bezüglich der äusserst schwierigen Beurteilung der von
Straftätern und Straftäterinnen ausgehenden Gefahren über das not-
wendige Expertenwissen und über besondere Erfahrungswerte. Eine
interdisziplinäre Diskussion ermöglicht es, gemeingefährliche Straf-
täter und Straftäterinnen als solche zu erkennen und deren Entwick-
lung während des Vollzugs zu beobachten und die notwendigen
Massnahmen zur Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit abzu-
klären. Diese Empfehlung bildet eine wichtige Beurteilungsgrund-
lage für den anschliessenden Entscheid der Strafvollzugsbehörde
z.B. über Vollzugslockerungen. Es ist daher wichtig, dass eine ent-
sprechende Empfehlung der - korrekt zusammengesetzten - Fach-
kommission vorliegt; der Regierungsrat kann und will hierauf nicht
verzichten. Der Mangel in der Zusammensetzung des Fachgremiums
kann nicht mit dem Hinweis auf die dem Regierungsrat zustehende
Ermessenskontrolle geheilt werden.