VII. Bevölkerungsschutz
126 Schutzraumbaupflicht. Zeitlich massgebliches Recht bei fehlenden
Übergangsbestimmungen.
- Für Schutzraumbau- und Ersatzbeitragspflicht ist das im Zeitpunkt des
Baubeginns gültige Recht massgeblich. Geschäftshäuser, mit deren Bau
während der Geltungsdauer des Schutzbautengesetzes vom 4. Oktober
1963 begonnen wurde, unterstehen daher gemäss diesem der Schutz-
raumbau- bzw. Ersatzabgabepflicht, auch wenn sie erst nach dem In-
krafttreten des Bevölkerungs- und Zivilschutzgesetzes vom 4. Oktober
2002, d.h. nach dem 1. Januar 2004, bezogen wurden.
- Umwandlung einer Sicherheitsleistung für die Erfüllung der Schutz-
raumbaupflicht in einen Ersatzbeitrag.
Aus dem Entscheid des Regierungsrates vom 5. Mai 2004 i.S. G.G. AG ge-
gen Gesundheitsdepartement.
Aus den Erwägungen:
1. Gemäss Art. 2 des Schutzbautengesetzes vom 4. Oktober
1963 in der am 1. Januar 1995 in Kraft getretenen Fassung vom
17. Juni 1994, welche bis zum 31. Dezember 2003 Geltung hatte,
also bei Erlass der Verfügung der Abteilung Militär und Bevölke-
rungsschutz vom 30. August 2001, bei Erteilung der Baubewilligung
am 21. Mai 2002, bei Baubeginn am 2. Dezember 2002 und bei
Erlass der angefochtenen Verfügung der Abteilung Militär und
Bevölkerungsschutz vom 14. Januar 2003 hatten die Hauseigentümer
und Hauseigentümerinnen in allen üblicherweise mit Kellergeschos-
sen versehenen Neubauten und wesentlichen Anbauten Schutzräume
zu erstellen (Abs. 1). Die Kantone bestimmten, inwieweit bei einem
gedeckten Schutzplatzbedarf sowie für Bauten ohne Kellergeschosse
Schutzräume zu erstellen oder Ersatzbeiträge zu leisten waren
(Abs. 2). Die Kantone konnten in besonderen Fällen Ausnahmen
anordnen. Ergaben sich daraus Einsparungen für die Hauseigentü-
merschaft, so leistete diese einen gleichwertigen Ersatzbeitrag an die
Erstellung, Erneuerung und Ausrüstung von öffentlichen Schutzbau-
ten (Abs. 3). Um die ordnungsgemässe Ausführung der Schutzräume
zu gewährleisten, konnten die Kantone von der Bauherrschaft
Sicherheitsleistungen bis zu 3 Prozent der mutmasslichen Baukosten
ohne Landerwerb verlangen (Art. 13 Abs. 2 BMG). Die Sicherheits-
leistungen waren freizugeben, sobald der Schutzraum den techni-
schen Vorschriften gemäss erstellt und von den Kontrollorganen
abgenommen worden war (Art. 13 Abs. 3 BMG). § 23 Abs. 3 des
kantonalen Gesetzes über Katastrophenhilfe und Bevölkerungsschutz
(KBG) vom 18. Januar 1983 in der am 1. Januar 1999 in Kraft
getretenen Fassung vom 9. Juni 1998 bestimmt, dass bei einem
gedeckten Schutzplatzbedarf, für Bauten ohne Kellergeschosse sowie
in besonderen Ausnahmefällen die Hauseigentümerinnen und Haus-
eigentümer vom Schutzraumbau befreit werden können. Stattdessen
haben sie einen Ersatzbeitrag zu leisten.
Gemäss Art. 46 Abs. 1 des am 1. Januar 2004 in Kraft getrete-
nen Bevölkerungs- und Zivilschutzgesetzes vom 4. Oktober 2002,
welches das Schutzbautengesetz von 1963 aufhob (Art. 76 BZG),
haben Hauseigentümer und -eigentümerinnen nur noch beim Bau
von Wohnhäusern, Heimen und Spitälern Schutzräume zu erstellen,
auszurüsten und diese zu unterhalten. Bauherren von Geschäftshäu-
sern sind dagegen von der Schutzraumbaupflicht befreit. Es stellt
sich daher die Frage, ob die Beschwerdeführerin infolge Bezug des
Neubaus nach dem 1. Januar 2004 von Schutzraumbaupflicht und
Ersatzbeitrag befreit ist oder aber infolge Baubeginn vor dem 1. Ja-
nuar 2004 für die nach damaliger Rechtslage grundsätzlich erforder-
lichen, aber (infolge der mit Verfügung vom 30. August 2001 er-
folgten Befreiung vom Schutzraumbau) nicht ausgeführten 106
Schutzplätze und als Ausgleich für die sich dadurch ergebenden Ein-
sparungen einen Ersatzbeitrag von Fr. 51'410.- (106 Schutzplätze zu
Fr. 485.-) zu bezahlen hat. Das am 1. Januar 2004 in Kraft getretene
neue Recht enthält - entgegen den ursprünglichen Erwartungen der
Abteilung Militär und Bevölkerungsschutz - keine Übergangsbe-
stimmungen, welche diese Frage regeln.
2. a) Als die Abteilung Militär und Bevölkerungsschutz am
14. Januar 2003 die angefochtene Verfügung erliess und die in
Rechtskraft erwachsene Sicherheitsleistung gemäss Verfügung vom
30. August 2001 zur vorläufigen Sicherstellung des Ersatzbeitrages
für die definitive Befreiung vom Schutzraumbau in eine definitive
Ersatzabgabe umwandelte, weil die erwarteten Übergangsbestim-
mungen nicht erlassen waren, von der Baubewilligung aber schon
Gebrauch gemacht worden war, stand das neue Recht noch nicht in
Kraft. Das noch nicht in Kraft gesetzte, für die Beschwerdeführerin
günstigere Recht durfte also noch nicht angewendet werden; eine
derartige positive Vorwirkung ist grundsätzlich unzulässig (Ulrich
Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl.,
Zürich 2002, Rz. 348). Ebenso wenig wäre es zulässig gewesen, das
geltende Recht bis zum Inkrafttreten des neuen Rechts nicht mehr
anzuwenden. Eine solche negative Vorwirkung wäre nur zulässig
gewesen, wenn sie vom geltenden Recht vorgesehen gewesen wäre.
Von der Praxis wird zudem verlangt, dass auch die übrigen
Voraussetzungen für eine zulässige Rückwirkung - zeitlich mässige
Geltung, triftige Gründe, Vermeidung von Rechtsungleichheiten und
Beachtung von wohlerworbenen Rechten - erfüllt sein müssen (BGE
100 Ia 147, 155 = Pra 63 [1974] Nr, 203, S. 584 f.; Häfelin/Müller,
a.a.O., Rz. 350 f.). Wie es sich damit verhält, kann offen bleiben, da
es schon an der Voraussetzung fehlte, dass das geltende Recht eine
negative Vorwirkung vorsah.
Der Rechtsdienst des Regierungsrates hat im Übrigen bewusst
darauf verzichtet, die Beschwerdeangelegenheit dem Regierungsrat
noch während der Geltungszeit des alten Rechts zum Entscheid zu
unterbreiten, weil dadurch die Beschwerdeführerin faktisch zum
Weiterzug an die nächsthöhere Instanz gezwungen worden wäre, um
überhaupt eine Chance auf die Anwendung des neuen Rechts zu er-
halten.
b) Eine Rückwirkung von neuem Recht auf einen Sachverhalt,
der sich vor Inkrafttreten dieses Rechts verwirklicht hat, ist nur aus-
nahmsweise zulässig, wenn kumulativ folgende Voraussetzungen er-
füllt sind (Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 331):
- Die Rückwirkung muss ausdrücklich angeordnet oder nach
dem Sinn des Erlasses klar gewollt sein (BGE 44 II 427;
VEB 1951 Nr. 21; ZBl 1935 S. 304).
- Die Rückwirkung muss zeitlich mässig sein (BGE 77 I 190,
61 I 94, 47 I 17). Entscheidend sind die besonderen Verhält-
nisse der betreffenden Regelung. Insbesondere die Voraus-
sehbarkeit der Gesetzesänderung spielt eine grosse Rolle.
- Die Rückwirkung ist nur zulässig, wenn sie durch triftige
Gründe gerechtfertigt ist (ZBl 1947 S. 18 ff; MBV 1945 S.
98).
- Die Rückwirkung darf keine stossenden Rechtsungleichhei-
ten bewirken (ZBl 1965 S. 352/355).
- Die Rückwirkung darf keinen Eingriff in wohlerworbene
Rechte darstellen (ZBl 1974 S. 233/246).
Es gilt demnach der Grundsatz der Nichtrückwirkung gesetzge-
berischer Erlasse mangels besonderer Übergangsbestimmungen im
privaten und öffentlichen Recht und dies selbst dann, wenn das neue
Recht als das mildere oder begünstigende erscheint (RVJ 1979 370
ff.). Im konkreten Fall ist eine Rückwirkung schon deshalb ausge-
schlossen, weil sie vom neuen Recht weder ausdrücklich angeordnet
noch klar gewollt ist; jedenfalls finden sich dafür weder im Gesetz
noch in den Materialien entsprechende Hinweise. Ein begünstigen-
der, mit rückwirkender Kraft ausgestatteter Erlass darf zudem nicht
zu Rechtsungleichheiten führen oder gar Rechte Dritter beeinträchti-
gen. Rechtsungleichheiten wären jedoch unvermeidbar, wenn die Be-
schwerdeführerin von der Ersatzabgabe befreit wäre, weil zweifellos
Bauherren von Gewerbebauten, welche - wie die Beschwerdeführe-
rin - vom Schutzraumbau befreit wurden, bei Baubeginn vor Inkraft-
treten des neuen Rechts anstandslos die spätestens zu diesem Zeit-
punkt geschuldeten Ersatzbeiträge bezahlt haben (vgl. Art. 6 Abs. 4
der Verordnung über die baulichen Massnahmen im Zivilschutz
{Schutzbautenverordnung [BMV]} vom 27. November 1978), auch
wenn die Baute nicht vor dem 1. Januar 2004 bezugsreif wurde.
Ausserdem darf aus der ausnahmsweisen Zulässigkeit der Rückwir-
kung begünstigender Erlasse nicht auf einen Anspruch auf Rückwir-
kung solcher Erlasse geschlossen werden (BGE 99 V 200, 203). Ein
solcher Anspruch besteht - wie bereits gesagt - von vorneherein nur,
wenn er vom Gesetz vorgesehen ist, was vorliegend gerade nicht ge-
geben ist. Die für Verfahren der nachträglichen Baubewilligung (vgl.
den von der Beschwerdeführerin angerufenen AGVE 1995 S. 390 f.)
bzw. für zeitlich offene Dauersachverhalte (sog. unechte Rückwir-
kung) entwickelten intertemporalrechtlichen Regeln sind auf einen
unter bisherigem Recht abgeschlossenen Tatbestand wie den die
Schutzraumbaupflicht bzw. die Ersatzabgabe auslösenden Baubeginn
(vgl. Art. 6 Abs. 4 BMV, Art. 21 Abs. 1 der Verordnung über den Zi-
vilschutz [Zivilschutzverordnung, ZSV] vom 5. Dezember 2003)
nicht anwendbar.
c) Die Frage, ob auf ein hängiges Verfahren altes oder neues
Recht Anwendung findet, hängt im Übrigen vor allem davon ab, wie
das Interesse der Betroffenen am Schutz des Vertrauens in die Wei-
tergeltung des bisherigen Rechts gewichtet wird. Grundsätzlich wäre
diese Frage vom neuen Bundesgesetz zu beantworten, allenfalls vom
Bundesrat in einer Ausführungsverordnung. Wurde die Frage - wie
vorliegend - weder im Bundesgesetz noch in der bundesrätlichen Zi-
vilschutzverordnung geregelt, so ist auf Grund allgemeiner Prinzi-
pien über das anwendbare Recht zu entscheiden. Das Interesse am
Schutz des Vertrauens der Betroffenen auf die Weitergeltung des bis-
herigen Rechts und an der Rechtssicherheit wird am besten gewahrt,
wenn das im Zeitpunkt der Einleitung des Verfahrens geltende Recht
angewendet wird. Das Interesse daran, das neue Recht möglichst
rasch und umfassend wirksam werden zu lassen, verlangt, dass Än-
derungen des Rechts auch dann berücksichtigt werden, wenn sie erst
während des erstinstanzlichen oder des Rechtsmittelverfahrens ein-
getreten sind (Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 322-325).
Die Bundesgerichtspraxis zur Frage, welches Recht bei Fehlen
einer ausdrücklichen Regelung auf ein hängiges Rechtsmittelverfah-
ren anwendbar ist, ist nicht ganz widerspruchsfrei. In BGE 107 Ib
191, 194 ff. nannte das Bundesgericht als Grundsatz, dass das Recht,
welches zum Zeitpunkt der Entscheidfällung der Rechtsmittelinstanz
in Kraft steht, zur Anwendung kommt, soweit es um der öffentlichen
Ordnung willen aufgestellt wurde. In BGE 122 V 85, 89 und BGE
112 Ib 39, 42 ff. erklärte das Bundesgericht dagegen, dass die
Rechtmässigkeit einer Verfügung grundsätzlich nach der Rechtslage
zur Zeit ihres Erlasses zu beurteilen sei; nachher eingetretene Rechts-
änderungen müssten unberücksichtigt bleiben. Eine Ausnahme sei
nur zu machen, wenn sich die Anwendung des neuen Rechts aus
zwingenden Gründen, vor allem um der öffentlichen Ordnung willen
aufdränge, wie das insbesondere bei neuen Bestimmungen im Be-
reich des Umweltschutzes der Fall ist (vgl. BGE 127 II 306, 315 f.;
125 II 591, 598; 125 II 508, 509 f.; 122 II 26, 29 f.; Entscheid des
Bundesgerichtes, ZBl 103 [2002] 41, 46 ff.; Entscheid des Bundes-
rates, VPB 65 [2001] Nr. 87; Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 326).
Diese zweite Lösung verdient in Fällen der vorliegenden Art
den Vorzug. Richtigerweise sollten Rechtsänderungen nach dem er-
stinstanzlichen Entscheid nur dann berücksichtigt werden, wenn die
Rechtsänderung auch einen Widerruf rechtfertigen würde. Nach dem
Prinzip des Vertrauensschutzes müsste sogar auf den Zeitpunkt der
Gesuchseinreichung abgestellt werden, doch spricht das öffentliche
Interesse an der Anwendung des neuen Rechts dafür, das zur Zeit des
erstinstanzlichen Entscheides geltende Recht heranzuziehen (Häfe-
lin/Müller, a.a.O., Rz. 327; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwal-
tungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl.,
Zürich 1998, S. 208 f.).
d) Die Beschwerdeführerin beruft sich in ihrer Begründung,
weshalb das neue Recht anwendbar sein soll, hauptsächlich auf die
konkrete Vertrauenslage bzw. den Vertrauensschutz (vgl. ...). Sie
macht geltend, der Private dürfe sich darauf verlassen, dass ihm die
Anwendung des neuen, für ihn günstigeren Rechts nicht versagt
werde, wenn er seine baulichen Dispositionen in Übereinstimmung
mit der Einschätzung der zuständigen Behörden im Vertrauen auf das
Inkrafttreten des neuen Rechts getätigt habe und sich in der Folge
dieses Inkrafttreten durch Umstände verzögere, auf die weder der
Private noch die Behörden Einfluss nehmen könnten (Referendum).
Dazu ist vorab festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin nicht
im Vertrauen auf die Anwendbarkeit des neuen Rechts bauliche Dis-
positionen getroffen hat, die sich nun als nachteilig erweisen oder die
ohne Nachteil nicht wieder rückgängig gemacht werden können. Die
Beschwerdeführerin wurde insbesondere auch nicht durch falsche
behördliche Auskünfte in eine Vertrauenslage versetzt und zu einem
Handeln veranlasst, das aus Vertrauensschutzgründen nun die An-
wendung des neuen Rechts gebieten würde. Die Beschwerdeführerin
plante vielmehr das Nordhaus von Anfang an und ohne behördliche
Veranlassung ohne Schutzraum. Dies geschah offenbar in der fal-
schen Annahme oder Hoffnung, beim voraussichtlichen Inkrafttreten
des neuen Rechts am 1. Januar 2003 unterstehe das Bauprojekt nicht
mehr der Schutzraumbaupflicht und es werde auch kein Ersatzbeitrag
fällig. Gemäss der unangefochten in Rechtskraft erwachsenen Verfü-
gung der Abteilung Militär und Bevölkerungsschutz vom 30. August
2001 war die Sicherheitsleistung für 106 Schutzplätze aber vor Bau-
beginn zu entrichten und diesen Baubeginn plante die Beschwerde-
führerin für anfangs Dezember 2002, also zwar nur einen Monat,
aber eindeutig vor dem damals angenommenen Inkraftsetzungster-
min des neuen Rechts 1. Januar 2003 (vgl. Bauprogramm Nordhaus
vom 20. November 2002, ...). Die Beschwerdeführerin kann also
nicht geltend machen, durch das unerwartet zustande gekommene
Referendum habe sich das Inkrafttreten des neuen Rechts um ein
Jahr verzögert und dadurch sei das neue Recht bei Baubeginn überra-
schend noch nicht in Kraft gestanden. Der Baubeginn war vielmehr
auch ohne Referendum noch während der Geltung des alten Rechts
geplant.
Es ist auch nicht so, dass die Abteilung Militär und Bevölke-
rungsschutz jemals die Auffassung der Beschwerdeführerin genährt
hätte, bei Inkrafttreten des neuen Rechts am 1. Januar 2003 oder am
1. Januar 2004 sei das Bauprojekt von Schutzraumbaupflicht und Er-
satzbeitrag befreit. Genau das Gegenteil ist der Fall. In der in
Rechtskraft erwachsenen Verfügung vom 30. August 2001 hielt die
Abteilung Militär und Bevölkerungsschutz vielmehr sinngemäss fest,
das Bauprojekt unterstehe der Schutzraumbaupflicht. Nur unter die-
ser Bedingung bestand überhaupt Anlass und Gelegenheit, das Bau-
vorhaben vom Schutzraumbau zu befreien, wie dies unter Bezug-
nahme auf Art. 2 BMG in der Verfügung unmissverständlich ge-
schah. Die verfügte Sicherheitsleistung diente ausdrücklich ,,zur Er-
füllung der Schutzraumbaupflicht". Dass das Nordhaus der Schutz-
raumbaupflicht untersteht, wurde also bereits unter der Geltung des
alten Rechts verfügt und indem die Beschwerdeführerin ebenfalls
unter altem Recht von der ihr erteilten Baubewilligung samt den da-
zugehörigen Bedingungen und Auflagen unangefochten Gebrauch
gemacht hat, sind diese in Rechtskraft erwachsen. Die wiedererwä-
gungsweise Erteilung einer Baubewilligung nach neuem Recht -
ohne Schutzraumbaupflicht bzw. ohne Ersatzbeitrag - würde voraus-
setzen, dass die Beschwerdeführerin noch nicht gebaut hat. Für einen
Widerruf der rechtskräftig verfügten Schutzraumbaupflicht besteht
dagegen nach Inkrafttreten des neuen Rechts kein Anlass, war doch
die Feststellung der Schutzraumbaupflicht bei Erlass der Verfügung
vom 30. August 2001 in keiner Weise fehlerhaft. Es liegt aber auch
keine nachträgliche Fehlerhaftigkeit infolge Rechtsänderung vor.
Nachdem die Abteilung Militär und Bevölkerungsschutz die
Schutzraumbaupflicht für das Nordhaus festgestellt und die Be-
schwerdeführerin entsprechend ihrem Baugesuch vom Schutzraum-
bau befreit hatte, weil der Schutzplatzbedarf im B. gedeckt war, hatte
die Beschwerdeführerin nach damals geltendem Recht zwingend ei-
nen Ersatzbeitrag für die eingesparten 106 Schutzplätze zu bezahlen
(Art. 2 Abs. 3 BMG, § 23 Abs. 3 KBG), welcher grundsätzlich bei
Baubeginn am 2. Dezember 2002 hätte entrichtet werden müssen
(Art. 6 Abs. 4 BMV). Die Abteilung Militär und Bevölkerungsschutz
hätte auch sofort einen Ersatzbeitrag von Fr. 51'410.- für 106
Schutzplätze zu Fr. 485.- verfügen können. Nachdem dem Stadtrat
B. der Baubeginn per 2. Dezember 2002 angezeigt worden war, hat
er denn auch der Beschwerdeführerin am 13. Dezember 2002 gleich
Rechnung für einen Ersatzbeitrag in der genannten Höhe gestellt
(vgl. ...). Zu diesem Zeitpunkt bestanden also seitens der Behörden
keine Zweifel an der Schutzraumbaupflicht und der Ersatzbeitrags-
pflicht. Die Abteilung Militär und Bevölkerungsschutz schloss aber
nicht aus, dass Übergangsbestimmungen des künftigen Rechts eine
Rückwirkung vorsehen würden mit der Folge, dass der nach damals
geltendem Recht geschuldete Ersatzbeitrag wieder entfallen würde.
Sie verfügte deshalb entgegenkommender Weise nicht definitiv die
Pflicht zur Bezahlung eines Ersatzbeitrages von Fr. 51'410.--. Viel-
mehr war der Ersatzbeitrag vorläufig nur vor Baubeginn sicherzu-
stellen. Nach Vorliegen der erwarteten Übergangsbestimmungen
sollte entschieden werden, ob die Sicherheitsleistung bzw. der vor-
läufig bloss sichergestellte Ersatzbeitrag zurückerstattet oder in einen
definitiven Ersatzbeitrag gleicher Höhe umgewandelt wird. Infolge
Nichtinkrafttretens von Übergangsbestimmungen, welche eine
Rückwirkung des neuen Rechts vorsehen, bzw. infolge Baubeginns
vor dem Inkrafttreten entsprechender Übergangsbestimmungen hat
die Abteilung Militär und Bevölkerungsschutz am 14. Januar 2003
folgerichtig und zu Recht die vorläufige Sicherheitsleistung in einen
definitiven Ersatzbeitrag umgewandelt. Ein weiteres Zuwarten hätte
denn auch keinen Sinn ergeben, denn im Falle der Annahme des Ge-
setzes vom 22. Oktober 2002 in der Volksabstimmung wusste sie,
dass das Gesetz keine Rückwirkung vorsah. Wäre das Gesetz in der
Volksabstimmung verworfen worden, hätte das bisherige Gesetz
weiter gegolten, das eben eine Schutzraumbaupflicht bzw. Ersatzab-
gabepflicht vorsieht.
Nach dem Gesagten hatte die am 30. August 2001 verfügte Si-
cherheitsleistung nicht zum Zweck, den Bau von Schutzplätzen auf
den geplanten Bezugstermin vom 30. April 2004 hin sicherzustellen.
Ein Bau von Schutzplätzen war schon damals nicht geplant und die
Beschwerdeführerin wurde explizit vom Schutzraumbau befreit. Der
Bezugstermin nach dem 1. Januar 2004 wäre höchstens relevant,
wenn auf diesen Zeitpunkt Schutzplätze bereitstehen müssten. Das
war aber nach Auffassung aller Beteiligten nie gemeint. Rechtskräf-
tig entschieden und der Beschwerdeführerin bekannt war vielmehr,
dass Ersatzbeiträge vorläufig sicherzustellen und definitiv zu bezah-
len waren, wenn das neue Recht keine dem entgegenstehende Über-
gangsbestimmung vorsehen würde. Die Beschwerdeführerin durfte
also nicht darauf vertrauen, dass mit Inkrafttreten des neuen Rechts
die Sicherheitsleistung automatisch entfallen würde; sie musste
vielmehr davon ausgehen, dass die Sicherheitsleistung für den vor-
läufig bloss sicherzustellenden Ersatzbeitrag in einen definitiven Er-
satzbeitrag umgewandelt würde, wenn das neue Recht keine rück-
wirkende Bestimmung zu ihren Gunsten enthalten würde, wie dies
nun der Fall ist. Bereits entschieden war überdies, dass die Fälligkeit
spätestens mit dem Baubeginn gegeben war. Das stand in Überein-
stimmung mit Art. 6 Abs. 4 BMV, wonach der Ersatzbeitrag vor
Baubeginn zu entrichten ist. Dass bei Befreiung vom Schutzraumbau
der Ersatzbeitrag vor Baubeginn zu entrichten ist, gilt unverändert
auch unter dem revidierten Recht (vgl. Art. 21 Abs. 1 ZSV). Auch
hinsichtlich der Verjährung der Erhebung von Ersatzbeiträgen ist für
den Beginn des Fristenlaufes der Baubeginn massgebend (Art. 23
Abs. 1 ZSV). Daraus ist zu schliessen, dass der Baubeginn für die
Bestimmung des anwendbaren Rechts jedenfalls dann massgebend
ist, wenn für das gemäss rechtskräftiger Verfügung der Schutzraum-
baupflicht unterstehende, aber vom Schutzraumbau befreite Baupro-
jekt ein Ersatzbeitrag in Frage steht und über dessen definitive Ent-
richtung zu entscheiden ist. In diesem Sinne hat denn auch das Bun-
desgericht entschieden, dass bezüglich Bau- und Ersatzbeitrags-
pflicht diejenigen Vorschriften massgebend sind, die im ,,Zeitpunkt
der Bewilligung und Erstellung" des betreffenden Gebäudes in Kraft
stehen (ZBl 97 [1996] S. 472 Erw. 2b).
e) Dieses Ergebnis deckt sich mit den Auskünften, welche die
Abteilung Militär und Bevölkerungsschutz vom Bundesamt für Be-
völkerungsschutz erhalten hat, wonach bei Baubeginn vor dem 1. Ja-
nuar 2004 die Schutzraumbau- und Ersatzabgabepflicht bei Gewer-
bebauten gegeben ist (vgl. ...). Die Anwendung des bis zum 31. De-
zember 2003 geltenden Rechts bei Baubeginn während dessen Gel-
tungsdauer bzw. vor Inkrafttreten des neuen Rechts entspricht auch
der Praxis, welche bei einer früheren Änderung des Schutzbauten-
rechts Anwendung fand. Die Schutzraumbaupflicht erfuhr nämlich
bereits in den gesetzlichen Grundlagen anlässlich der ,,Reform 95"
eine Einschränkung, so durch einen Verzicht auf die Erstellung von
Schutzplätzen bei Umbauten und Aufbauten (vgl. Art. 2 Abs. 1 BMG
in der Fassung gemäss Ziff. I des BG vom 17. Juni 1994, in Kraft
seit 1. Januar 1995; AS 1994 2667 2670; BBl 1993 III 825; Schluss-
oder Übergangsbestimmungen zur Änderungen vom 17. Juni 1994
fehlen ebenfalls). Das damalige Bundesamt für Zivilschutz hielt im
Kreisschreiben Nr. 10/94 vom 31. August 1994 folgendes fest:
,,Wie Sie wissen, wird die teilrevidierte Schutzbautenverord-
nung zusammen mit den übrigen Zivilschutzerlassen voraussichtlich
auf den 1. Januar 1995 in Kraft treten.
Zur Gewährleistung der Rechtssicherheit und eines rechtskon-
formen Übergangs sind Bauten, mit deren Arbeiten ab dem 1. Januar
1995 begonnen wird, bereits nach der Verabschiedung der Verord-
nungsänderung durch den Bundesrat, welche auf Mitte Oktober zu
erwarten ist, gemäss den Bestimmungen der reduzierten Schutz-
raumbaupflicht zu beurteilen und zu genehmigen."
3. a) Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass mit Verfü-
gung vom 30. August 2001 bereits rechtskräftig entschieden wurde,
dass das Bauprojekt zwar der Schutzraumbaupflicht untersteht, die
Bauherrschaft aber von der Erstellung von 106 Schutzplätzen befreit
ist. Auch eine erneute Beurteilung der Schutzraumbaupflicht würde
angesichts der Baubewilligungserteilung und des Baubeginns unter
dem alten Recht nicht anders ausfallen. Für die noch zu beurteilende
Frage, ob die Sicherheitsleistung von Fr. 51'410.- in einen Ersatz-
beitrag umzuwandeln ist, nachdem die Beschwerdeführerin von der
Baubewilligung Gebrauch gemacht hat, ist der Baubeginn vor dem
1. Januar 2004 für die Bestimmung des anwendbaren Rechts massge-
bend. Nach altem Recht (Art. 2 Abs. 1 und 3 BMG, Art. 6 Abs. 4
BMV) und mangels gegenteiliger Übergangsbestimmungen des
neuen Rechts wurde bei Baubeginn am 2. Dezember 2002 ein Er-
satzbeitrag für die Schutzplätze fällig, von deren Bau die Beschwer-
deführerin befreit worden war. Die angefochtene Umwandlung der
Sicherheitsleistung von Fr. 51'410.-- in einen Ersatzbeitrag gleicher
Höhe ist also zu Recht erfolgt. Da der Stadtrat B. der Beschwerde-
führerin zwar am 13. Dezember 2002 für den Ersatzbeitrag bereits
Rechnung gestellt hat, die Beschwerdeführerin aber bis heute weder
die rechtskräftig verfügte Sicherheitsleistung noch den angefochte-
nen und daher nicht in Rechtskraft erwachsenen Ersatzbeitrag be-
zahlt hat, hat der Stadtrat B. der Beschwerdeführerin eine angemes-
sene Nachfrist für die Bezahlung anzusetzen.