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118 Vorentscheid
- Ein Vorentscheid setzt voraus, dass der Sachverhalt hinreichend
konkretisiert ist und es um Rechtsfragen geht, die sich losgelöst von
der Detailprojektierung beantworten lassen (Erw. 2a).
- Es ist nicht zulässig, die Gebäude- und die Firsthöhe sowie die
Geschossigkeit in einem Vorentscheid verbindlich zu genehmigen,
wenn das Projekt noch eine Verschiebung um 8.50 m erfährt
(Erw. 3e).
Aus dem Entscheid des Departements Bau, Verkehr und Umwelt vom
16. September 2005 i.S. B. und Mitb. gegen Gemeinderat Würenlos
Sachverhalt:
Die Einwohnergemeinde Würenlos reichte am 12. Mai 2003 ein
(erstes) Vorentscheidgesuch für ein geplantes Alters- und Pflegeheim
ein. Es ging dabei um die verbindliche Beantwortung folgender
Fragen: Zonenkonformität, Gebäude- und Firsthöhe, Geschossigkeit
und Parkplatzzahl. Aufgrund von Einsprachen verlangte der Gemein-
derat - nebst anderem - die Verschiebung des Gebäudes um 8.50 m
nach Süden (Richtung Mitte der Zentrumswiese). Des Weiteren
entschied er:
"Im Übrigen werden die Punkte, welche Auflagegegenstand waren,
nämlich Zonenkonformität, Gebäudehöhe und Anzahl Parkplätze,
bewilligt. Sie sind im nachfolgenden Vorentscheidverfahren über das
leicht geänderte Projekt nicht mehr anfechtbar." (Vorentscheid vom
5. Juli 2004).
Dieser Entscheid blieb unangefochten. In einem zweiten Vor-
entscheidverfahren wurde alsdann vor allem der neue Standort zum
Thema gemacht. Der Gemeinderat erteilte hierfür am 20. September
2004 seine Zustimmung und wies die eingegangenen Einsprachen
ab. Dagegen erhoben mehrere Personen Beschwerde beim Departe-
ment Bau, Verkehr und Umwelt.
Aus den Erwägungen:
2. Vorentscheid
a) Der Gemeinderat kann um einen Vorentscheid über wichtige
Bau- und Nutzungsfragen ersucht werden (§ 62 Abs. 1 BauG). Der
Vorentscheid ist im gleichen Verfahren zu treffen wie der Entscheid
über das Baugesuch (§ 62 Abs. 2 BauG).
Dem Vorentscheid gemäss § 62 BauG kommt in Bezug auf die
Rechtskraft grundsätzlich die gleiche Bedeutung zu wie einer Bau-
bewilligung, wenn das Verfahren korrekt durchgeführt, d.h. insbe-
sondere das Gesuch publiziert und soweit notwendig den Anstössern
angezeigt wurde. Der Vorentscheid schafft für die betreffenden wich-
tigen baurechtlichen Fragen Klarheit und Rechtssicherheit. Aufgrund
dieser weit reichenden Wirkung ist im Gesuch und im Entscheid klar
zu bezeichnen, welche baurechtlichen Fragen für die Bauherrin und
die zur Einsprache legitimierten Nachbarn verbindlich beantwortet
werden (sollen). In verfahrensmässiger Hinsicht unterscheiden sich
das Vorentscheid- und das Baubewilligungsverfahren dahingehend,
dass im Vorentscheidverfahren die Einsprechenden bzw. die Be-
schwerdeführenden nur jene Rechtsfragen thematisieren können, die
Gegenstand des Gesuchs bzw. des Entscheids waren, und dass die
Gutheissung eines Einwands zu einer wichtigen Frage nicht zur
Abweisung des Gesuchs insgesamt führt, sondern nur zur Abweisung
der entsprechenden Rechtsfrage (demgegenüber wird im Baubewil-
ligungsverfahren ein Gesuch nur dort nicht gesamthaft abgewiesen,
wo eine notwendige Änderung geringfügig ist und diese aufgrund
des Verhältnismässigkeitsprinzips mittels einer Auflage verfügt wer-
den kann; ist ein Baugesuch mangelhaft bzw. stimmt es nicht in allen
Rechtsfragen mit dem objektiven Recht überein, hat die Baupolizei-
behörde nach den konkreten Umständen und nach pflichtgemässem
Ermessen zu entscheiden, ob das Gesuch gesamthaft abgewiesen
werden muss oder ob die Mängel mit Nebenbestimmungen bzw.
durch Nachreichung korrigierter Pläne geheilt werden können [vgl.
VGE III/24 vom 18. April 1994, S. 8]). Es ist daher auch möglich, in
mehreren, sich allenfalls überschneidenden Vorentscheidverfahren
mehrere Grundsatzfragen beurteilen zu lassen.
Der Vorentscheid nach § 62 BauG ist ein Teilentscheid über
einzelne, konkrete, wichtige Aspekte des Projekts (vgl. BDE vom
15. April 2002 i.S. W. AG). Dem Vorentscheid liegt ein feststehender
Tatbestand zu Grunde, der - nicht anders als im nachfolgenden Bau-
bewilligungsverfahren - durch das konkrete Projekt der Bauherrin
bestimmt wird (vgl. AGVE 1982, S. 161; BDE vom 7. März 1985
i.S. W. B.). Daraus folgt, dass Gegenstand eines Vorentscheids nur
ein Sachverhalt bilden kann, der hinreichend konkretisiert ist. Geht
es beispielsweise um die Rechtmässigkeit einer gewerblichen Nut-
zung, setzt die Beurteilung voraus, dass Art, Grösse, Umfang, Im-
missionsträchtigkeit und infrastrukturelle Bedürfnisse usw. des Be-
triebs genau bekannt sind (VGE III/14 vom 25. März 1987, S. 8 mit
Hinweisen). Erfordert das Projekt eingreifende Änderungen, um es
zu bewilligen, können die entsprechenden Fragen, die ausgeprägt auf
das Projekt bezogen sind, nicht mehr Gegenstand des Vorentscheids
sein (vgl. VGE III/24 vom 18. April 1994, S. 9 f.). Gegenstand
können ferner nur Rechtsfragen sein, die sich losgelöst von einer
Detailprojektierung beantworten lassen (BEZ 2001/ Nr. 15). (...)
3. Neuer Standort
a) Die Einwohnergemeinde als Bauherrin ersuchte um einen
rechtsverbindlichen Beschluss zum Punkt "neuer Standort". Die
Bezeichnung "neuer" bezieht sich offensichtlich und unbestritten auf
die Verschiebung der Lage des Hauptgebäudes um 8.50 m. Das
Hauptgebäude hat einen L-förmigen Grundriss und ist 42.8 m lang
und 42.17 m breit. Die Stirnseiten sind rund 11 m breit. Die Ver-
schiebung erfolgte parallel zur nördlichen Längsfassade und entlang
der westlichen Grundstücksgrenze, die aus dem Rössliweg gebildet
wird, nach Süd-Südwesten. Unklar ist, welche wichtigen Baufragen
mit "Standort" gemeint sind. Der Standort lässt sich als die horizon-
tale Ausdehnung der projektierten Bauten und Anlagen bzw. die
durch ein Gebäude beanspruchte Fläche definieren. Der Standort
knüpft unmittelbar an verschiedene im Baurecht geregelte Fragen an,
so Grenzabstände, Gebäudeabstände, Gebäudelänge, Eignung des
Baugrunds, Erschliessung, Volumenschutz (Beibehaltung des Stand-
orts), Eingliederung ins Ortsbild, offene oder geschlossene Bauwei-
se, Standortgebundenheit i.S. von Art. 24 lit. a RPG, Wiederaufbau-
standort i.S. von § 68 lit. c BauG usw.
b) Die Einsprechenden bemängeln verknüpft mit dem Punkt
"neuer Standort", die maximal zulässigen Gebäude- und Firsthöhen
seien verletzt, die maximal zulässige Gebäudelänge sei überschritten
und die Funktion der Zentrumswiese werde gestört, weil sich das
Gebäude nicht an die bebaute Struktur anlehne und den erwünschten
Freiraum als Ort der Begegnung für Feste und Veranstaltungen unnö-
tig einschränke. Der Gemeinderat wies die Einsprachen "hinsichtlich
der Verschiebung des Gebäudes nach Süden im Sinne der Erwä-
gungen ab" und trat auf die übrigen Punkte nicht ein, weil sie nicht
Auflagegegenstand des Verfahrens gewesen bzw. im ersten Verfahren
rechtskräftig entschieden worden seien (Gebäude- und Firsthöhen).
Nachfolgend ist deshalb zu prüfen, welche baurechtlichen Entscheide
der Gemeinderat mit der Bewilligung des neuen Standorts getroffen
hat und welche nicht.
c) aa) Aus dem sehr knapp gehaltenen (zweiten Vorent-
scheid-)Gesuch ist nicht zu entnehmen, welche Fragen unter "Stand-
ort" erfasst werden. Im Entscheiddispositiv wird dies ebenfalls nicht
geklärt: Bewilligt wird der "neue Standort". (...) In den Erwägungen
zum Vorentscheid umschreibt der Gemeinderat den Gesuchsgegen-
stand "neuer Standort" mit den Grenzabständen, verweist dann zum
Stichwort "Standort" auf die "Verschiebung gegenüber dem ersten
Vorentscheidgesuch" und kommt zum Schluss, dass die Grenz- und
Gebäudeabstände eingehalten seien. Dazu ist anzumerken, dass das
erste Vorentscheidgesuch die Grenz- und Gebäudeabstände gar nicht
umfasste.
Daraus ist zu schliessen, dass im angefochtenen Entscheid unter
dem Punkt "neuer Standort" (nur) die Grenz- und Gebäudeabstände
des Gebäudes bewilligt wurden. Der Gemeinderat in seiner Doppel-
funktion als Baupolizeibehörde und als für die Einwohnergemeinde
handelndes Gremium teilt in der Beschwerdevernehmlassung diese
Auffassung.
Gegen diese bewilligten Grenz- und Gebäudeabstände bringen
die Beschwerdeführenden keine Einwände vor. Die Beschwerden,
die beantragen, dass der Vorentscheid vollständig aufgehoben wird,
sind daher hinsichtlich des Gesuchspunkts "neuer Standort"
abzuweisen. (...)
e) aa) Die Beschwerdeführenden argumentieren, die projektier-
ten Gebäude- und Firsthöhen müssten auch im vorliegenden zweiten
Verfahren Gegenstand sein. Es gehe nicht an, dass der Gemeinderat
die Höhenmasse als im ersten Verfahren rechtskräftig beurteilt
betrachte. Dies sei eine unzulässige "Salamitaktik". Der alte Standort
sei 8.50 m nördlicher gelegen. Das zweite Gesuch habe durch die
Verschiebung gegenüber dem ersten eine baurechtlich wesentliche
Änderung erfahren. Der Gemeinderat habe deshalb korrekterweise
das Gesuch neu publiziert statt die Verschiebung gestützt auf § 32
ABauV als geringfügige Änderung formlos zu bewilligen.
Wie vorne (Erw. 3c/aa) ausgeführt, sind mit der "neuen
Situation" nur die Grenz- und die Gebäudeabstände gemeint, nicht
aber die Höhen. Auf die Einwände ist insofern nicht einzugehen. (...)
bb) aaa) Würde es das Departement bei diesen Feststellungen
belassen, wäre für die Parteien rechtlich noch im Ungewissen, ob die
Gebäude- und Firsthöhen unabhängig vom angefochtenen Entscheid
direkt aufgrund des ersten, rechtskräftigen Vorentscheids vom 5. Mai
2003 auch für den neuen Standort gelten, wie die Bauherrin und der
Gemeinderat annehmen. Aus prozessökonomischer Sicht ist diese
Rechtsunsicherheit unbefriedigend. Insbesondere hat die Bauherrin
ein berechtigtes Interesse zu wissen, ob sie bei der Ausarbeitung des
Bauprojekts darauf vertrauen darf, dass die Höhen verbindlich be-
willigt sind. Deshalb ist nachfolgend zu entscheiden, ob die Höhen
für den neuen Standort rechtskräftig bewilligt sind oder nicht. (...)
bbb) Gegenstand des ersten Vorentscheidgesuchs waren unter
anderem die Gebäudehöhe und die Firsthöhe. Die heutigen Be-
schwerdeführenden erhoben gegen das Gesuch am damaligen Stand-
ort keine Einsprache. Im Dispositiv des Entscheids, der den Be-
schwerdeführenden nicht zugestellt wurde, beurteilte der Gemeinde-
rat "die Höhen" als "in Ordnung" und bewilligte ferner die Gebäude-
höhe und die Firsthöhe einzeln zusätzlich explizit. Gleichzeitig
verfügte er aber eine Verschiebung des Gebäudes um 8.50 m. Dies ist
eine erhebliche Änderung des Vorentscheidprojekts, die eine neue
öffentliche Auflage erforderlich machte, was der Gemeinderat zu
Recht festhielt. Die Höhen werden vom anschliessend gewachsenen
Terrain gemessen (vgl. § 12 Abs. 1 und 2 ABauV). Sie sind daher
unmittelbar und eng an den konkreten Standort des Gebäudes
gebunden. Gestützt auf die vorne zusammengefasste Rechtsprechung
(Erw. 2a) können die Höhen am neuen, mit 8.50 m immerhin fast um
eine übliche Gebäudetiefe verschobenen Standort nicht mehr Gegen-
stand eines verbindlichen Vorentscheids sein. Dies lässt sich auch
damit begründen, dass die beschwerdeführenden Nachbarn auf der
westlich gelegenen Parzelle 4737 aufgrund der Verschiebung nach
Süden durch das Gebäudevolumen wesentlich stärker betroffen
werden als am alten projektierten Standort; es kann von ihnen daher
nicht verlangt werden, dass sie sich bereits im ersten Verfahren
gegen die Bewilligung der Höhen zur Wehr setzen. Der Gemeinderat
hätte aufgrund der beschlossenen Verschiebung um 8.50 m die
Gebäude- und Firsthöhen nicht als "in Ordnung" bezeichnen dürfen.
Gegenüber den Beschwerdeführenden kann sich die Bauherrin nicht
darauf berufen, die Höhen seien für den neuen Standort rechtskräftig
bewilligt. Ob der Entscheid vom 5. Juli 2004 in diesem Punkt gar
nichtig ist (...), kann offen bleiben. (...)
ccc) Zusammengefasst ergibt sich, dass es nicht zulässig ist, die
Gebäude- und die Firsthöhen in einem Vorentscheid verbindlich zu
genehmigen, wenn das Projekt noch eine Verschiebung um 8.50 m
erfährt. Aufgrund der Verschiebung muss das Projekt neu publiziert
werden, wie es richtigerweise auch geschehen ist. Dies hat zur Folge,
dass die Höhen erst in einem anschliessenden Verfahren bewilligt
werden konnten (dort hat sie die Einwohnergemeinde aber nicht zum
Verfahrensgegenstand gemacht). Die Höhen sind eng mit dem
konkreten Projekt verbunden. Vorliegend sind sie für das Projekt we-
der am alten noch am neuen Standort verbindlich bewilligt. (...)
ddd) Analoges gilt übrigens für die im ersten Vorentscheid
bewilligte Geschossigkeit, die aufgrund der baurechtlichen Unter-
scheidung zwischen Vollgeschoss und (nicht zu zählendem) Unterge-
schoss ebenfalls vom gewachsenen Terrain und somit unmittelbar
vom konkreten Standort abhängt (vgl. § 15 ABauV). Die Geschos-
sigkeit wurde somit ebenfalls nicht verbindlich bewilligt.