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118 Festlegung der Bewilligungsgebühr für die Errichtung von temporären
Reklamen entlang der Kantonsstrasse.
- Baubewilligungspflicht der Strassensreklamen; Verhältnis zwischen
Bundesrecht und kantonalem Recht (Erw. 2).
- Überprüfung der Gebühr für die strassenverkehrsrechtliche Bear-
beitung des Strassenreklamegesuches (Erw. 4).
Aus dem Entscheid des Regierungsrats vom 12. September 2007 i.S. C.W.
GmbH gegen den Entscheid des Departements Bau, Verkehr und Umwelt vom
7. Februar 2007.
Aus den Erwägungen
1. Die beiden Gebührenverfügungen der Abteilung für Baube-
willigungen des Departements Bau, Verkehr und Umwelt (BVU) set-
zen sich aus je drei verschiedenen Positionen zusammen, nämlich
aus einer Behandlungsgebühr für das als Baugesuch entgegen ge-
nommene Werbeprojekt der Beschwerdeführerin in der Höhe von je
Fr. 300.-, aus einer Unkostenpauschale von je Fr. 15.- und aus
Fr. 500.- bzw. Fr. 250.- für die strassenverkehrsrechtliche Bewilli-
gung der ein- und doppelseitigen Werbeträger. Es ergibt sich eine
Summe von Fr. 815.- für den Standort H. und von Fr. 565.- für den
Standort R., insgesamt Fr. 1'380.-.
2. (...)
2.2. In ihrer Verfügung vom 7. Februar 2007 subsumierte die
Vorinstanz die Werbeträger der Beschwerdeführerin unter § 6 Abs. 1
lit. c des Gesetzes über Raumplanung, Umweltschutz und Bauwesen
(Baugesetz, BauG) vom 19. Januar 1993, indem sie davon ausging,
diese seien ähnlich zu behandeln wie Schaukästen, denn die Werbe-
träger seien künstlich hergestellte Objekte, welche die Umwelt zu be-
einflussen vermöchten.
Bei den Werbeträgern der Beschwerdeführerin handelt es sich
um mit Transparenten bespannte mobile Absperrgitter (sog. Polizei-
gitter), diese sind etwa 1.10 m hoch und rund 2 m lang, weisen eine
Fläche von etwa 2.25 m² auf und standen vom 14. bis 18. Februar
2007, also während knapp fünf Tagen, entlang der Kanntonsstrassen
K X und K Y in H. sowie an der K Z in R.. Sie standen jeweils in ei-
nem Abstand von 3 bis 5 m zum Fahrbahnrand und wurden auf pri-
vatem Grund mit dem Einverständnis der Grundeigentümer aufge-
stellt. Die Absperrgitter wurden nicht im Untergrund verankert oder
eingegraben, sondern lediglich auf diesem aufgestellt. Es zu prüfen,
ob es sich hier um Bauten im Sinne des Baugesetzes handelt.
2.3. In § 6 Abs. 1 umschreibt das Baugesetz den Begriff der
Baute. Grundsätzlich ist eine Baute vorab eine auf Dauer fest mit
dem Boden verbundene Einrichtung. Es handelt sich mit anderen
Worten um eine Investition, die bei einer Rechtsänderung nicht ein-
fach an einen anderen Ort verschoben werden kann (Ernst Kistler/-
René Müller, Baugesetz des Kantons Aargau, 2. Auflage, Brugg
2002, § 6 N 2; AGVE 1985, S. 277, Erw. 3a).
Gemäss Bundesgericht sind Bauten und Anlagen jene künstlich
geschaffenen und auf Dauer angelegten Einrichtungen, die in fester
Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet sind, die Vorstellung
über die Nutzungsordnung zu beeinflussen, sei es, dass sie den Raum
äusserlich erheblich verändern, die Erschliessung belasten oder die
Umwelt beeinträchtigen.
Obwohl es sich bei den Werbeträgern der Beschwerdeführerin
unbestrittenermassen um künstlich geschaffene Objekte handelt,
fehlt es ihnen am wichtigsten Kriterium, welches für das Vorhanden-
sein einer Baute oder Anlage im Sinne der Baugesetzgebung spricht,
nämlich an der festen Verbindung mit dem Boden. Auch eine erheb-
liche Veränderung des Raums kann wegen der kleinen Fläche und
der sehr kurzen Zeit, während der sie am Ort verbleiben, ausge-
schlossen werden (siehe dazu auch unten, Erw. 2.5.). Gleiches ist in
Bezug auf eine mögliche Belastung der Erschliessung oder eine Be-
einträchtigung der Umwelt zu sagen.
2.4. In ihrer Vernehmlassung vom 4. Juli 2007 stellte sich die
Vorinstanz auf den Standpunkt, es handle sich bei den in Frage ste-
henden Werbeträgern um Fahrnisbauten, welche über nicht unerheb-
liche Zeit ortsfest verwendet würden. Da diese im Unterabstand
(3 bis 5 m) zur Kantonsstrasse aufgestellt worden seien, habe man
gemäss der verwaltungsgerichtlichen Praxis eine Ausnahmebewilli-
gung nach § 67 BauG erteilen müssen. Die Vorinstanz führt aus, die
zu beurteilenden Werbeträger seien ähnlich wie Baracken oder Stän-
de zu behandeln. Insbesondere müsse hier die Verbindung zum Bo-
den so stabil sein, dass die Verkehrssicherheit nicht durch Wegwehen
der Fahrnisbauten gefährdet werde. Dies müsse selbstverständlich
auch für die Absperrgitter der Beschwerdeführerin gelten, welche mit
darübergestülpten Reklamen eine relativ grosse Angriffsfläche für
den Wind böten (Segelwirkung).
§ 30 Abs. 2 lit. c der Allgemeinen Verordnung zum Baugesetz
(ABauV) vom 23. Februar 1994 bestimmt, dass Materialablagerun-
gen und Fahrnisbauten, wie Festhütten, Zelte, Hütten, Buden, Ba-
racken, Stände und dergleichen bis zu einer Dauer von 2 Monaten in
den Bauzonen keiner Baubewilligung bedürfen, unter Vorbehalt ab-
weichender Nutzungsvorschriften für bestimmte Schutzzonen. Nur
wenn eine Ausnahmebewilligung nötig ist, muss gemäss § 30 Abs. 3
ABauV ein Baubewilligungsverfahren durchgeführt werden. Träger
für temporäre Veranstaltungsreklamen sind in der allerdings nicht ab-
schliessenden Aufzählung von § 30 Abs. 2 lit. c ABauv nicht er-
wähnt.
Ob die Werbeträger der Beschwerdeführerin unter diese Be-
stimmung subsumiert werden können, ist im Lichte der bundesge-
richtlichen Praxis zum Begriff der Fahrnisbauten zu prüfen. Danach
handelt es sich bei Fahrnisbauten um Gebilde, welche über nicht un-
erhebliche Zeiträume ortsfest verwendet werden (BGE 123 II 256,
259; BGE 120 Ib 379 E. 3c; BGE 119 Ib 222 E 3a; 118 Ib 1 E. 2c je
mit Hinweis[en]). Die Baubewilligungspflicht soll der Behörde er-
möglichen, das Bauprojekt - in Bezug auf seine räumlichen Folgen -
vor seiner Ausführung auf die Übereinstimmung mit der raumplane-
rischen Nutzungsordnung und der übrigen einschlägigen Gesetzge-
bung zu überprüfen (BGE 123 II 256, E.3.). Massstab dafür, ob eine
bauliche Massnahme erheblich genug ist, um sie dem Baubewilli-
gungsverfahren zu unterwerfen, ist somit die Frage, ob mit der Reali-
sierung der Baute oder Anlage im Allgemeinen und nach dem ge-
wöhnlichen Lauf der Dinge, so wichtige räumliche Folgen verbun-
den sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an
einer vorgängigen Kontrolle besteht (BGE 120 Ib 379 S. 384).
Im vorliegenden Fall wurde deshalb ein Baubewilligungsver-
fahren durchgeführt, weil die Werbeträger der Beschwerdeführerin
nicht die in § 111 Abs. 1 lit. a BauG für Bauten vorgeschriebenen
Abstände einhielten und die Vorinstanz deshalb der Meinung war, sie
bedürften einer Ausnahmebewilligung im Sinne von § 67 Abs. 1
BauG. § 30 Abs. 3 ABauV schreibt für an sich baubewilligungsfreie
Bauten und Anlagen dann die Durchführung eines Baubewilligungs-
verfahrens vor, wenn eine Ausnahmebewilligung erforderlich ist. Die
Vorinstanz stützt das durchgeführte Baubewilligungsverfahren auf
die verwaltungsgerichtliche Praxis ab und zitiert dazu einen Verwal-
tungsgerichtsentscheid (AGVE 2006 S. 159 ff.).
In Bezug auf die Strassenabstandsvorschriften äusserte sich das
Verwaltungsgericht in diesem Entscheid in klarer Weise zum Verhält-
nis der bundesrechtlichen Strassenabstandsvorschriften von Art. 97
Abs. 1 der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 (SSV)
zu den Abstandsvorschriften von § 111 Abs. 1 lit. a BauG. Es hielt
fest, dass das Bundesrecht die Aspekte der Verkehrssicherheit ab-
schliessend regle, deshalb entfalle bei der Beurteilung einer Aus-
nahmebewilligung nach § 67 Abs. 1 BauG im Zusammenhang mit
Strassenreklamen der Verkehrssicherheitsaspekt, sofern der vom
Bundesrecht vorgegebene Mindestabstand und die übrigen Vorgaben
eingehalten seien. Inzwischen wurde die Signalisationsverordnung
revidiert und die Abstandsvorschriften wurden gestrichen. Am
Grundsatz, dass die Verkehrssicherheitsaspekte im Lichte der Bun-
desgesetzgebung zu prüfen sind und nicht im Licht des kantonalen
Baurechts, ändert sich dadurch jedoch nichts. Mit anderen Worten
bleibt nur dann Raum für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung
von den Abstandsvorschriften nach § 111 Abs. 1 lit. a BauG, wenn es
sich beim zu prüfenden Werbeträger um eine Baute im Sinne der
Baugesetzgebung handelt, für die ohnehin ein Baubewilligungsver-
fahren nötig wäre, dies weil bei Bauten andere Aspekte (z.B. Frei-
haltung für künftigen Strassenausbau, Ortsbildschutz, Zonenkonfor-
mität) zu berücksichtigen sind. Dies war denn auch der dem Ver-
waltungsgerichtsurteil zugrunde liegende Sachverhalt. Wenn jedoch
keine Baute im Sinn von § 6 Abs. 1 BauG vorliegt, ergibt sich aus
der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung, dass nicht aufgrund
von § 30 Abs. 3 ABauV in Verbindung mit § 111 Abs. 1 lit. a BauG
ein Baubewilligungsverfahren durchgeführt werden kann; wenn le-
diglich Aspekte der Verkehrssicherheit betroffen sind, kommt die ab-
schliessende bundesrechtliche Regelung der Signalisationsverord-
nung zur Anwendung. Die kantonalen Abstandsvorschriften sind in
diesem Zusammenhang nicht anwendbar (AGVE 2006 S. 161).
2.5. Es ist äusserst fraglich, ob die Werbeträger mit einer Fläche
von lediglich 2.25 m2 überhaupt geeignet sind, die Umwelt zu beein-
flussen, jedenfalls dann, wenn sie nur während weniger Tage aufge-
stellt bleiben. Das Interesse der Öffentlichkeit, bzw. der Nachbarn an
einer vorgängigen Prüfung unter anderen Aspekten als denjenigen
der Verkehrssicherheit (z.B. in Bezug auf den Landschafts- und
Ortsbildschutz, Freihaltung des Strassenrands für den zukünftigen
Landerwerb) ist vorliegend nicht gegeben, vor allem, weil es sich um
eine einmalige, auf sehr kurze Zeit befristete Aktion handelte. Wür-
den die Werbehussen immer wieder, mit wechselnden Plakaten be-
spannt, am selben Ort aufgestellt, würden sie denselben Zweck er-
füllen, wie eine fest im Boden einbetonierte Plakatanschlagsstelle
und die Prüfung unter baurechtlichen Aspekten wäre gerechtfertigt.
Eine Beeinflussung von Raum und Umwelt müsste auch dann als ge-
geben angesehen werden, wenn die Werbeträger über einen Zeitraum
von mehreren Wochen aufgestellt blieben und sich somit ebenfalls
eine Annäherung an feststehende Plakatständer ergeben würde. Im
hier vorliegenden Fall ist dies jedoch nicht der Fall. Die Werbe-
hussen wurden am 12. Februar 2007 aufgestellt und am 18. Februar
2007 wieder entfernt. Eine Beeinflussung der Raumordnung kann
somit ausgeschlossen werden. Alle von der Vorinstanz gegen die
Werbeträger vorgebrachten Argumente (Angriffsfläche für den Wind,
[vgl. ...]; Ablenkung der Verkehrsteilnehmer, [vgl. ...]) zielen denn
auch auf die Verkehrssicherheit und nicht auf die Raumordnung ab.
Somit ist festzuhalten, dass im vorliegenden Fall keine Fahrnis-
baute im Sinne des Baurechts und der bundesgerichtlichen Recht-
sprechung gegeben ist. Die mit der Aufstellung der hier zu beurtei-
lenden Werbeträger verbundenen Folgen sind nicht derart gewichtig,
dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vor-
gängigen Kontrolle besteht, welche über die Aspekte der Verkehrssi-
cherheit hinausginge. Somit bleibt im Sinne der verwaltungsgericht-
lichen Rechtsprechung kein Raum für eine Ausnahmebewilligung
nach § 67 Abs. 1 BauG, denn es sind lediglich Aspekte der Ver-
kehrssicherheit zu prüfen. Die Vorinstanz hat das Gesuch der Be-
schwerdeführerin somit zu Unrecht einem Baubewilligungsverfahren
unterzogen. Damit erweist sich auch die Erhebung von Behand-
lungsgebühren in der Höhe von je Fr. 300.- als nicht gerechtfertigt.
Die Beschwerde ist folglich in diesem Punkt gutzuheissen.
3. (...)
4.
4.1. Zu überprüfen bleiben folglich die in Rechnung gestellten
Gebühren für die strassenverkehrsrechtliche Bewilligung in der Höhe
von Fr. 500.- in H. und Fr. 250.- in R.
4.2. Bei der Erhebung von Gebühren und Abgaben ist das
Äquivalenzprinzip zu beachten. Dieses besagt, dass die Höhe der
Gebühr im Einzelfall in einem vernünftigen Verhältnis zum objekti-
ven Wert der Leistung stehen muss. Bei der Gebührenbemessung
dürfen neben dem Aufwand für die Prüfung und Bewilligungsertei-
lung unter anderem auch folgende Gesichtspunkte mitberücksichtigt
werden: die sich mit der betreffenden amtlichen Handlung verbin-
dende Verantwortung, das Interesse der Pflichtigen an der gebühren-
pflichtigen Handlung bzw. der Wert, den die staatliche Leistung für
die Abgabepflichtigen hat, und schliesslich die wirtschaftliche Leis-
tungsfähigkeit der Gebührenpflichtigen. Bei dieser grundsätzlich auf
den konkreten Fall ausgerichteten Berechnungsweise ist aus Gründen
der Verfahrensökonomie jedoch auch eine gewisse Pauschalisierung
der Gebühr zulässig. Die Relation zwischen Höhe der Gebühr und
Wert der Leistung muss aber bestehen bleiben (vgl. zum Ganzen:
BGE 130 III 229 f.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Zürich 2006, N 2641;
Max Imboden/René A. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrecht-
sprechung, 6. Auflage, Basel 1986, Band II, Nr. 110 B I; René A.
Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrecht-
sprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 110 B V).
4.3. Die dritte Position der beiden Gebührenverfügungen vom
7. Februar 2007 stützt sich auf § 14 lit. g der Verordnung über die
Steuern, Abgaben und Gebühren im Strassenverkehr vom 5. Novem-
ber 1984. Es handelt sich um Gebühren für die Bewilligung von Re-
klamen, Betriebs- und Hotelreklamen, welche durch Art. 99 Abs. 1
der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 (SSV) für be-
willigungspflichtig erklärt werden. Ziel der Bewilligungspflicht ist
es, sicherzustellen, dass die Strassenreklamen die Verkehrssicherheit
nicht beeinträchtigen. Die Höhe der Gebühren bewegt sich in einem
Rahmen von Fr. 20.- bis Fr. 750.- (§ 14 lit. g der Verordnung über
die Steuern, Abgaben und Gebühren im Strassenverkehr); dazu hat
die Vorinstanz ein Merkblatt mit dem Titel ,,Gebühren für die stras-
senverkehrsrechtliche Bearbeitung von Strassenreklamegesuchen"
(Merkblatt, RM.TV.002 vom 22. Oktober 2004, abrufbar unter
www.ag.ch/strassenreklamen/de/pub/index.php) erlassen. Dieses
fixiert die zu erhebende Gebühr für temporäre Veranstaltungsrekla-
men auf Fr. 100.-.
4.4. Es ist durchaus zulässig, im Sinne einer einheitlichen und
rechtsgleichen Anwendung der gesetzlichen Bestimmungen Merk-
blätter wie das oben (4.3.) genannte zu verfassen und bei der Ent-
scheidfällung beizuziehen. Dies darf jedoch nicht darüber hinweg-
täuschen, dass es sich lediglich um eine Richtlinie handelt, welche
die verfügende Behörde nicht davon dispensiert, das ihr in den ein-
schlägigen Rechtsgrundlagen eingeräumte Ermessen im Einzelfall
auch anzuwenden und also die Richtlinie den Umständen des Einzel-
falles anzupassen. Wo der Gesetzgeber Ermessen einräumt, erwartet
er von den Verwaltungsbehörden, dass sie sachliche Unterscheidun-
gen treffen und den besonderen Umständen des konkreten Falls an-
gemessene Rechtsfolgen anordnen. Tun sie dies nicht, liegt eine so
genannte Ermessensunterschreitung vor, welche eine Rechtsverlet-
zung darstellt, denn die Behörden verzichten auf sachliche Unter-
scheidungen, wo der Gesetzgeber einen differenzierten Entscheid für
nötig hält (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 471). Es ist also stets
zu überlegen, ob die Gebührenauferlegung dem Einzelfall angemes-
sen ist.
Die Vorinstanz hat bei der Festsetzung der Gebühr den im
Merkblatt genannten Betrag mit der Anzahl der bewilligten Werbe-
ständer multipliziert. Bei den beiden doppelseitig bespannten Rekla-
meständern wurde die Einzelgebühr praxisgemäss auf Fr. 150.- er-
höht. Diese Betrachtungsweise wird indessen den konkreten Verhält-
nissen nicht gerecht. Bei der Multiplikation der im Merkblatt vorge-
sehenen Gebühr mit der Anzahl der bewilligten Werbeträger wären
nämlich sehr schnell Gesamtbeträge erreicht, welche nicht nur die
gesetzliche Obergrenze von Fr. 750.- übersteigen würden, sondern
auch in keinem vernünftigen Verhältnis zum Wert der Leistung mehr
stünden - wäre doch beispielsweise im vorliegenden Fall bei Bewil-
ligung aller zwölf Werbeträger bereits eine Gebühr von Fr. 1'200.-
oder noch mehr fällig, denn bei beidseitig bedruckten Reklamen be-
trägt die Gebühr praxisgemäss Fr. 150.-. Ausgangspunkt der Bemes-
sung ist vielmehr die Überlegung, dass gemäss den erwähnten Richt-
linien der Normalaufwand bei der Prüfung eines Gesuchs (nicht des
einzelnen Werbeträgers) rund Fr. 100.- beträgt. Aus dem Vorgehen
der Abteilung für Baubewilligungen des BVU, das Gesuch der Be-
schwerdeführerin in zwei verschiedene Verfahren (eines für H. und
eines für R.) aufzuteilen, kann geschlossen werden, dass ein Gesuch
jeweils Werbeaktionen innerhalb einer Gemeinde umfasst. Es kann
also pro Gemeinde von einer Grundgebühr von Fr. 100.- ausgegan-
gen werden. Je nach dem verursachten Aufwand ist diese Grundge-
bühr sodann angemessen zu erhöhen oder zu verringern.
4.5. In ihrer Vernehmlassung vom 30. April 2007 führt die Vor-
instanz aus, dass bezüglich des Gesuchs der Beschwerdeführerin ein
eher geringer Aufwand nötig gewesen sei. Es wurden weder fremde
Fachstellen beigezogen, noch war ein Augenschein angezeigt, die
Aufwändigkeit der Gesuchsprüfung habe sich lediglich aus der An-
zahl der Werbeständer ergeben. Bis auf einen lagen alle in der Ge-
meinde H. zur Bewilligung unterbreiteten Werbestandorte entlang
der gleichen Kantonsstrasse, ein Werbeträger lag an der K Y, welche
von der K X zur Autobahn A1 führt. Die in der Gemeinde R. zu be-
urteilenden Standorte lagen beide an der K Z. Durch die räumliche
Nähe ist der Mehraufwand pro zusätzlichen Werbeträger als eher ge-
ring einzustufen, in H. waren jedoch tatsächlich relativ viele Stand-
orte zu prüfen, weswegen sich eine Erhöhung der Grundgebühr auf
Fr. 170.- für dieses Bewilligungsverfahren rechtfertigt. Zuzüglich
der Unkostenpauschale von je Fr. 15.- für Porti, Telefonspesen und
Kopien ergibt sich somit für das Bewilligungsverfahren in H. eine
Gebührenhöhe von Fr. 185.- und für das Bewilligungsverfahren in R.
eine Gebührenhöhe von Fr. 120.-, zuzüglich der Unkostenpauschale
somit Fr. 135.-, insgesamt also Fr. 320.-. Diese Gebührenhöhe sollte
dem Nutzen, welcher der Beschwerdeführerin aus der Werbeaktion
entstanden ist, angemessen sein. Denn die Werbeaktion der Be-
schwerdeführerin war auf vier Tage und ein einziges Ereignis (Eröff-
nung der B.-Filiale in H.) beschränkt. (...)