III. Gemeinderecht
120 Initiative; Referendumsfähigkeit des zustimmenden Einwohnerratsbe-
schlusses zu einer Initiative, deren Gegenstand dem obligatorischen
Referendum unterliegt; Abstimmungserläuterungen bei Einwohnerrats-
gemeinden.
Entscheid des Departements Volkswirtschaft und Inneres, Gemeindeabtei-
lung, vom 23. April 2007 in Sachen A. und B. gegen die Einwohnergemeinde
X.
Aus den Erwägungen
4. a) Nach § 60 des Gesetzes über die Einwohnergemeinden
(GG) vom 19. Dezember 1978 kann ein Zehntel der Stimmberech-
tigten in Form einer allgemeinen Anregung oder eines ausgearbeite-
ten Entwurfes die Behandlung von Gegenständen, die in die Zustän-
digkeit der Gesamtheit der Stimmberechtigten oder des Einwohner-
rates fallen, beim Präsidenten des Einwohnerrates verlangen. Unbe-
strittenermassen untersteht im vorliegenden Fall der Gegenstand der
Initiative dem obligatorischen Referendum, da er auf eine Änderung
im Bestand von Gemeinden abzielt (vgl. § 57 lit. b GG).
b) Das kantonale Recht sieht für das Verfahren zur Behandlung
eines Initiativbegehrens, welches dem obligatorischen Referendum
untersteht, folgende Regelung vor:
,,§ 61 GG (Verfahren: obligatorisches Referendum)
1. Unterliegt der Gegenstand der Initiative dem obligatorischen Refe-
rendum, so ist innert eines Jahres seit Einreichung der Initiative die Urnen-
abstimmung anzuordnen. In Ausnahmefällen kann beim Departement des
Innern (heute: Departement Volkswirtschaft und Inneres) um eine Fristver-
längerung nachgesucht werden.
2. Ist das Initiativbegehren in Form einer allgemeinen Anregung ge-
stellt worden und stimmt der Einwohnerrat demselben zu, so ist eine ent-
sprechende Vorlage auszuarbeiten und diese zur Abstimmung zu unterbrei-
ten.
3. Wird das Initiativbegehren als ausgearbeiteter Entwurf eingereicht,
so ist dieser mit dem Antrag auf Annahme oder Verwerfung zur Abstim-
mung vorzulegen."
In der Gemeindeordnung der Stadt X. (GO) findet sich zum
Verfahren einer dem obligatorischen Referendum unterstehenden In-
itiative folgende Regelung:
,,§ 8 GO (Verfahren beim obligatorischen Referendum)
1. Unterliegt der Gegenstand der Initiative dem obligatorischen Refe-
rendum, so wird innert eines Jahres seit der Einreichung der Initiative die
Urnenabstimmung angeordnet; vorbehalten bleibt die vom Departement des
Innern in Ausnahmefällen zu erteilende Fristverlängerung.
2. Ist das Initiativbegehren in Form einer allgemeinen Anregung ge-
stellt und stimmt der Einwohnerrat demselben zu, so ist eine entsprechende
Vorlage auszuarbeiten und zur Abstimmung zu bringen. Lehnt der Einwoh-
nerrat das Initiativbegehren ab, so unterstellt er es mit dem Antrag auf Ver-
werfung der Urnenabstimmung. Stimmen die Stimmberechtigten der allge-
meinen Anregung zu, so ist eine entsprechende Vorlage auszuarbeiten und
innert einem Jahr seit der Volksabstimmung zur Abstimmung zu bringen.
3. Wird das Initiativbegehren als ausgearbeiteter Entwurf eingereicht,
so ist dieser mit dem Antrag auf Annahme oder Verwerfung, in diesem Falle
evtl. mit einem Gegenvorschlag, zur Abstimmung vorzulegen."
aa) Zu den beiden aufgeführten Bestimmungen ist festzuhalten,
dass in jenen Fällen, wo das Verfahren durch das kantonale Recht
vorgegeben ist, keine Abweichungen im kommunalen Recht möglich
sind. Dies ist insoweit zu beachten, als die Stadt X. Bestimmungen
des kantonalen Rechts nicht wörtlich, sondern nur sinngemäss in die
Gemeindeordnung übernommen hat.
bb) Wie sich aus den aufgeführten Bestimmungen in Gemein-
degesetz und Gemeindeordnung ergibt, ist das anzuwendende Ver-
fahren unterschiedlich ausgestaltet, je nachdem, ob ein Initiativbe-
gehren in Form einer allgemeinen Anregung oder eines ausgearbei-
teten Entwurfs eingereicht wird. Es ist deshalb notwendig, das vor-
liegende Initiativbegehren einer der beiden Formen zuzuordnen. Für
die Qualifizierung sind folgende Aspekte zu berücksichtigen: Mit der
Initiative in Form der allgemeinen Anregung richten die Initianten an
den Einwohnerrat die verbindliche Anweisung, eine Vorlage zu be-
schliessen, die ihren Wünschen und Absichten entspricht. Sie um-
schreiben dabei im Initiativtext möglichst klar die zu beachtenden
Gesichtspunkte und Richtlinien, so dass der von ihnen verfolgte
Zweck und die zu dessen Erreichung erforderlichen Mittel offenbar
werden, und der Einwohnerrat so in die Lage versetzt ist, die Vorlage
entsprechend ihrem unverfälschten Willen auszuarbeiten. Im Gegen-
satz dazu ist die Initiative in Form des ausgearbeiteten Entwurfs als
solche vollziehbar und bedarf keiner weiteren Ausarbeitung durch
den Einwohnerrat. Geht es darum, über die Form einer Initiative zu
entscheiden, so ist von materiellen Gesichtspunkten auszugehen, ins-
besondere dann, wenn es sich um Initiativen auf Erlass von Verwal-
tungsakten handelt. Danach wäre eine Initiative als ausgearbeiteter
Entwurf zu betrachten, wenn ihr Begehren inhaltlich derart um-
schrieben und fixiert ist, dass der Einwohnerrat zur materiellen Ge-
staltung nichts mehr beitragen kann und ihm in dieser Beziehung
völlig die Hände gebunden sind (AGVE 1980, S. 512).
Das Initiativbegehren der IG Zusammenschluss X.-Y. beauftragt
den Stadtrat, Projektunterlagen auszuarbeiten sowie ein Vereini-
gungsprojekt für die Gemeinden X. und Y. - unter Einbezug allfällig
weiterer Gemeinden - zu initialisieren. Insofern zielt das Begehren
klarerweise auf die Ausarbeitung einer Vorlage ab, mit welcher der
Zusammenschluss von X. und Y. auf den Zeitpunkt 1. Januar 2010
vollzogen werden kann. Aus diesem Verständnis des Initiativbegeh-
rens folgt, dass es sich um eine allgemeine Anregung handelt. Entge-
gen der Auffassung des Stadtrates kann die Initiative nicht einfach
vollzogen werden. Würde man dessen Argumentation folgen, so be-
deutet dies nichts anderes, als dass der Stadtrat nur beauftragt wäre,
Verhandlungen über ein Vereinigungsprojekt durchzuführen. In die-
sem Falle bräuchte er im Anschluss an die Verhandlungen keine
Vorlage auszuarbeiten (die Ausarbeitung einer Vorlage ist keine reine
Vollzugshandlung). Dies ist aber eindeutig nicht gemeint. Selbst der
Stadtrat äussert sich dahingehend, dass die Initiative zur Ausarbei-
tung einer Vorlage zu Handen des Einwohnerrates führen muss. Der
Text der zu erarbeitenden Vorlage ist aber durch die Initianten nicht
vorbestimmt (wie es bei einem ausgearbeiteten Entwurf der Fall
wäre). Die Argumentation des Stadtrates geht auch fehl, wenn er
meint, dass für die Umsetzung des Begehrens keine Bearbeitung
durch den Einwohnerrat erforderlich sei. Zwar richtet sich die Initia-
tive vordergründig alleine an den Stadtrat, was nicht weiter unge-
wöhnlich ist, da die Durchführung von Verhandlungen zu den typi-
schen Aufgaben einer Exekutive gehört. Doch geht es bei der Um-
setzung der Initiative nicht ohne Einbezug des Einwohnerrates, da
letztlich dieser über die vom Stadtrat erarbeitete Vorlage zu
beschliessen hat, bevor sie den Stimmberechtigten zur Abstimmung
unterbreitet wird. Insofern ist die Situation bezüglich der Qualifika-
tion, ob allgemeine Anregung oder ausgearbeiteter Entwurf, ver-
gleichbar einer Staatsvertragsinitiative, wie sie einige Kantone ken-
nen. Diesbezüglich gilt: Bezieht sich ein Begehren auf Abschluss ei-
nes Vertrages, das heisst auf einen erst zu schaffenden Vertrag, so
wird mit der Annahme des Begehrens die Regierung beauftragt, den
Vertrag mit dem Partner auszuhandeln. Da der Vertrag erst nach den
Verhandlungen zustande kommen wird, kann ein entsprechendes
Initiativbegehren aus praktischen Gründen nur in Form einer allge-
meinen Anregung eingereicht werden (vgl. Hangartner/Kley, Die
demokratischen Rechte in Bund und Kantonen, Zürich 2000,
N 2210).
c) Dem Gemeindegesetz wie auch der Gemeindeordnung der
Stadt X. lässt sich für das Verfahren von Initiativbegehren, deren Ge-
genstände dem obligatorischen Referendum unterliegen und welche
in Form von allgemeinen Anregungen eingereicht werden, nichts an-
deres entnehmen, als dass nach der Zustimmung des Einwohnerrates
eine entsprechende Vorlage auszuarbeiten und innert Jahresfrist zur
Abstimmung zu bringen ist. Somit muss festgestellt werden, dass
sich zumindest aus derjenigen Bestimmung, welche das Verfahren
zur Behandlung von Initiativen regelt, deren Gegenstand dem obli-
gatorischen Referendum unterliegt, für die hier interessierende Frage
nach der Referendumsfähigkeit des zustimmenden Einwohnerratsbe-
schlusses keine Antwort entnehmen lässt. Nachdem in § 61 GG bzw.
§ 8 GO die Frage der Referendumsfähigkeit des zustimmenden Ein-
wohnerratsbeschlusses nicht geregelt ist, sind diejenigen Bestim-
mungen im Gemeindegesetz und allenfalls ergänzend in der Ge-
meindeordnung der Stadt X. heranzuziehen, welche das Referendum
regeln (§§ 57, 58 und 66 GG bzw. §§ 4 und 5 GO).
d) Der Einwohnerratsbeschluss muss einer von drei Kategorien
zugeordnet werden, welche im Nachfolgenden behandelt werden. Er
untersteht entweder dem obligatorischen oder dem fakultativen
Referendum oder ist nicht referendumsfähig.
aa) Das kantonale Recht regelt in § 57 GG diejenigen Be-
schlüsse, welche der Gesamtheit der Stimmberechtigten zum Ent-
scheid vorgelegt werden müssen. Unter lit. f wird den Gemeinden die
Möglichkeit eingeräumt, dass sie weitere Geschäfte dem obligatori-
schen Referendum unterstellen. Die Stadt X. hat von dieser Mög-
lichkeit in § 4 GO Gebrauch gemacht. Weder § 57 GG noch § 4 GO
unterstellen die zustimmenden Einwohnerratsbeschlüsse dem obli-
gatorischen Referendum. Somit untersteht der fragliche Einwohner-
ratsbeschluss nicht dem obligatorischen Referendum.
bb) Das kantonale Recht regelt das Verfahren für das fakultative
Referendum in § 58 GG folgendermassen:
,,§ 58 GG Fakultatives Referendum
1. Gegen alle übrigen positiven und negativen Beschlüsse des Ein-
wohnerrates kann von einem Zehntel der Stimmberechtigten innert 30 Ta-
gen, von der Veröffentlichung an gerechnet, das Referendum ergriffen wer-
den, soweit der Einwohnerrat nicht eine endgültige Entscheidbefugnis be-
sitzt.
2. Der Einwohnerrat kann ein Sachgeschäft auch von sich aus der Ur-
nenabstimmung unterstellen."
Die Gemeindeordnung der Stadt X. hat diese Regelung in § 5
Abs. 1 GO übernommen. Das kantonale Recht statuiert mit dieser
Bestimmung im Grundsatz ein allgemeines und umfassendes Parla-
mentsbeschlussreferendum. Kennzeichnend dafür ist etwa auch, dass
keine Unterscheidung zwischen positiven und negativen Beschlüssen
gemacht wird. Soweit der Einwohnerrat nicht eine endgültige Ent-
scheidungsbefugnis besitzt, ist gegen alle Parlamentsbeschlüsse das
fakultative Referendum möglich. Dies hat auch für den hier in-
teressierenden Fall zu gelten. Hätte man die Anwendung des allge-
meinen Grundsatzes von § 58 Abs. 1 GG in Bezug auf § 61 GG aus-
schliessen wollen, hätte man dies dort ausdrücklich regeln müssen.
cc) Das kantonale Recht regelt die Zuständigkeit des Ein-
wohnerrates in § 66 GG. Danach entscheidet der Einwohnerrat end-
gültig über Geschäfte, die ihm durch die Gemeindeordnung oder die
Satzungen eines Gemeindeverbandes übertragen werden (Abs. 2). In
die endgültige Zuständigkeit des Einwohnerrates fallen auch Be-
schlüsse, die ihrer Natur nach nicht dem Referendum unterstellbar
sind (Abs. 3). Die Stadt X. hat diese Regelung in § 5 Abs. 2 GO
sinngemäss übernommen. Zu den Beschlüssen, die wesensgemäss
nicht dem Referendum unterstellbar sind, gehören etwa die Ent-
scheide des Einwohnerrates über den Gang und den Ablauf des par-
lamentsinternen Meinungsbildungs- und Entscheidungsverfahrens
oder die Wahlbeschlüsse (siehe dazu im Einzelnen: Andreas Bau-
mann, Aargauisches Gemeinderecht, 3. Auflage, Aarau 2005, S. 213
f.). Die Gemeindeordnung der Stadt X. kennt keine Regelung, wo-
nach ein zustimmender Einwohnerratsbeschluss zu Initiativen in
Form einer allgemeinen Anregung, deren Gegenstand dem obligato-
rischen Referendum unterliegt, in die endgültige Entscheidungsbe-
fugnis des Einwohnerrates fällt. Auch handelt es sich bei dem fragli-
chen Einwohnerratsbeschluss nicht um einen formellen Beschluss,
der wesensgemäss nicht dem Referendum unterstellbar ist. Es muss
deshalb bei der Feststellung bleiben, dass gegen den fraglichen Ein-
wohnerratsbeschluss das fakultative Referendum ergriffen werden
kann.
dd) Somit lässt sich das Fazit ziehen, dass die Systematik des
Gemeindegesetzes den Gemeinden einen gewissen Gestaltungsspiel-
raum lässt. Machen sie davon keinen Gebrauch, kommt die Regelung
von § 58 GG zum Zuge. Danach untersteht der Einwohnerratsbe-
schluss vom 5. Mai 2006 über die Zustimmung zur Initiative der 'IG
Zusammenschluss X.-Y.' dem fakultativen Referendum. (...)
6. Die beiden Beschwerdeführer beanstanden in ihren Abstim-
mungsbeschwerden die vom Stadtrat verfasste Abstimmungsbot-
schaft als einseitig und irreführend. In der einen Beschwerde wird im
Wesentlichen kritisiert, dass sich die Stimmberechtigten aufgrund der
vorliegenden Informationen kein ganzheitliches Bild machen konn-
ten. So seien den Befürwortern zuwenig Platz eingeräumt und die
Argumente des Einwohnerrates völlig übergangen worden. In der
anderen Beschwerde wird vorgebracht, dass wesentliche Informatio-
nen, wie etwa in Bezug auf die auszuarbeitenden Projektunterlagen
gefehlt hätten. Auch hier wird das Fehlen der Argumente des Ein-
wohnerrates gerügt.
a) Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete politi-
sche Stimmrecht gibt jeder Bürgerin und jedem Bürger einen An-
spruch darauf, dass kein Abstimmungsresultat anerkannt wird, das
nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und un-
verfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 114 Ia 43). Nach ständiger
Rechtsprechung ist die Wahl- und Abstimmungsfreiheit verletzt,
wenn die Behörde, die zu einer Sachabstimmung amtliche Erläute-
rungen verfasst, ihre Pflicht zu objektiver Information verletzt und
über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch informiert
(BGE 117 Ia 46). Jeder Stimmberechtigte soll seinen Entscheid ge-
stützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Mei-
nungsbildung treffen können (BGE 119 Ia 272).
b) Gemäss § 33 Abs. 2 der Verordnung über die Initiative und
das Referendum in Gemeindeangelegenheiten (VO IRG) vom
29. Juni 1981 ist der Gemeinderat in der Organisation mit Einwoh-
nerrat verpflichtet, den Stimmbürgern und Stimmbürgerinnen bei
Urnenabstimmungen über Initiativen und Referenden neben den
übrigen Abstimmungsunterlagen einen erläuternden Bericht abzuge-
ben. Gemäss § 26 Abs. 2 VO IRG hat der Gemeinderat darin die Ar-
gumente des Referendumskomitees in angemessener Form zu be-
rücksichtigen. Ansonsten enthält das Gemeinderecht keine Vorschrif-
ten über die inhaltliche Gestaltung der Erläuterungen. Die Behörden
sind aber verpflichtet, die Tragweite und die Bedeutung der Abstim-
mungsvorlage wahrheitsgemäss, ausgewogen, sachlich und ausrei-
chend darzustellen (Baumann, a.a.O., S. 505). Die Abstimmungsbot-
schaften verfolgen nicht das Ziel, den Stimmbürger abschliessend
und umfassend zu informieren. Sie stellen zunächst nur sicher, dass
der Gemeinderat die behördlichen Argumente geltend machen kann
und in der Öffentlichkeit Gehör findet (Baumann, a.a.O., S. 506 f.).
Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist die Behörde nicht
zur Neutralität verpflichtet, wohl aber zur Objektivität (BGE 119 Ia
273). In der Organisationsform mit Gemeindeversammlung ist der
Gemeinderat nicht gehalten, die in der Gemeindeversammlung gefal-
lenen Argumente den Stimmberechtigten nochmals schriftlich vorzu-
legen. Vielmehr nimmt der Gemeinderat mit seinen Erläuterungen
unabhängig von der Gemeindeversammlung gegenüber den Stimm-
bürgern und Stimmbürgerinnen sein unmittelbares Antrags- und Be-
gründungsrecht wahr. In der Organisation mit Einwohnerrat dagegen
übt der Gemeinderat die Aufgabe der Vorberatung und Antragstel-
lung primär gegenüber dem Gemeindeparlament aus. In seinen Er-
läuterungen über den Gegenstand der Urnenabstimmung erfüllt er
nicht nur die Funktion als Antragssteller, sondern auch als Informator
über die Behandlung der Vorlage im Gemeindeparlament. Der Ge-
meinderat hat demzufolge in den Erläuterungen den Beschluss des
Einwohnerrates und dessen hauptsächliche Argumente wiederzuge-
ben. Soweit sich die Ziele und Absichten des Gemeinderates davon
unterscheiden, soll er seine Erwägungen denjenigen des Einwohner-
rates gegenüberstellen (Baumann, a.a.O., S. 509 / vgl. dazu auch
Michel Besson, Behördliche Informationen vor Volksabstimmungen,
Diss. Bern 2003, S. 248 f.).
c) Die Abstimmungsbotschaft des Stadtrates X. lässt sich fol-
gendermassen beschreiben: Auf den ersten zwei Seiten findet sich
eine Zusammenfassung mit dem Initiativtext, der Beschlussfassung
im Einwohnerrat, dem Hinweis auf das Referendum sowie einer ab-
lehnenden Empfehlung des Stadtrates. Auf weiteren 11 Seiten wie-
derholt der Stadtrat seinen Bericht für die Einwohnerratssitzung vom
5. Mai 2006. Darin legt er ausführlich und eingehend seine die Initia-
tive ablehnende Haltung dar. Im Weiteren folgen je eine Seite mit
Argumenten der beiden Komitees (Initiativ- und Referendums-
komitee). Schliesslich endet die Botschaft mit einer Seite von Argu-
menten des Stadtrates, welche gegen das Initiativbegehren sprechen
sowie der Abstimmungsfrage. Aus dieser Schilderung geht hervor,
dass die vorliegende Botschaft den oben aufgezeigten Anforderun-
gen, welche durch Lehre und Praxis entwickelt wurden, nicht zu ge-
nügen vermag.
aa) Dabei fallen die fehlenden Argumente des Einwohnerrates
am schwerwiegendsten ins Gewicht. Der Stadtrat verkennt, dass es in
der vorliegenden Konstellation, wo seine Absichten von denjenigen
des Einwohnerrates abweichen, nicht angeht, seinen Standpunkt in
den Mittelpunkt zu rücken. Vielmehr sollen die Abstimmungserläute-
rungen zum Ausdruck bringen, weshalb der Einwohnerrat (mit 31 Ja-
gegen 10 Nein-Stimmen) das Initiativbegehren unterstützt hat. Dazu
lässt sich der Botschaft nichts entnehmen. Der in den Erläuterungen
vorhandene Hinweis auf die Internetpublikation des Einwohnerrats-
protokolls kann dieses Erfordernis nicht ersetzen. Die Argumentation
des Einwohnerrates muss schon in der Botschaft selbst enthalten
sein. Was der Stadtrat dagegen einwendet, vermag nicht zu überzeu-
gen. Es ist nicht ersichtlich, weshalb die Argumente (der Mehrheit)
des Einwohnerrates nicht hätten in die Botschaft übernommen wer-
den können. Wie sich dem Protokoll entnehmen lässt, haben sich
einzelne Fraktionen klar für die Vorlage geäussert. Die jeweils ge-
nannten Argumente hätten problemlos in die Erläuterungen übertra-
gen werden können. Dem steht auch nicht entgegen, dass im Ein-
wohnerrat über das Initiativbegehren kontrovers diskutiert wurde. So
hätten auch die Argumente der Minderheit des Einwohnerrates in der
Botschaft erwähnt werden können, sofern sich diese denn von den
Argumenten des Stadtrates oder des Referendumskomitees unter-
schieden hätten. Die Abstimmungsbotschaft erweist sich demzufolge
als unvollständig und unausgewogen.
bb) Im Weiteren erscheint auch die vollständige, unbearbeitete
Übernahme des für den Einwohnerrat bestimmten Berichts in die
Botschaft problematisch, da dieser Bericht seiner Funktion gemäss
einzig die Haltung des Stadtrates widerzuspiegeln braucht. Nachdem
dieser ohnehin (nur) die Haltung des Stadtrates zur Initiative wieder-
gibt, führt er zusammen mit den anderen Passagen in der Botschaft,
welche ausdrücklich noch einmal die Argumente des Stadtrates ge-
gen die Initiative darlegen, zu unnötigen Redundanzen, welche die
Ausgewogenheit der Botschaft ebenfalls in Frage stellen.
cc) In einer Gesamtwürdigung der Abstimmungserläuterungen
lässt sich feststellen, dass die Ausführungen des Stadtrates ganz all-
gemein die gewisse Zurückhaltung und Distanz, wie sie hier geboten
gewesen wären, vermissen lassen (vgl. Baumann, a.a.O., S. 506).
Nachdem die vom Stadtrat verfasste Botschaft unzulässigerweise die
Argumente des Einwohnerrates unberücksichtigt lässt und die
Ausgewogenheit auch in anderer Hinsicht beeinträchtigt ist, muss sie
insgesamt als mangelhaft eingestuft werden.
d) Zu prüfen bleibt, welche Folgen den mangelhaften Abstim-
mungserläuterungen zu geben sind. Nachdem die Auswirkungen sich
nicht ziffernmässig ermitteln lassen, muss ein Einfluss aufgrund der
Umstände auf das Abstimmungsergebnis im Bereich des Möglichen
liegen. Dabei ist insbesondere auf die Grösse des Stimmenunter-
schiedes, die Schwere des konstatierten Fehlers und dessen Bedeu-
tung im Rahmen der gesamten Abstimmung abzustellen. Kann die
Möglichkeit, dass die Beschlussfassung ohne den Mangel anders
ausgefallen wäre, als derart gering eingestuft werden, dass sie nicht
mehr ernsthaft in Betracht kommt, so wird von einer Kassation abge-
sehen (AGVE 1992, S. 499). In Würdigung aller Umstände erscheint
ein anderer Ausgang der Abstimmung über das Initiativbegehren
'Zusammenschluss der Gemeinden X. und Y.' als ausgeschlossen.
Dabei ist zunächst festzuhalten, dass in den Abstimmungserläuterun-
gen zwar die Argumente des Einwohnerrates fehlen, dafür aber die
Initianten ausgiebig zu Wort gekommen sind. Insofern sind in der
Abstimmungsbotschaft die massgeblichen Argumente, welche für die
Annahme der Initiative sprechen, enthalten. Sie kann somit zwar als
unvollständig und unausgewogen, aber nicht als völlig einseitig
bezeichnet werden. Weiterhin ist bei der Entscheidung darüber, in-
wieweit der erläuternde Bericht des Stadtrates die Willensbildung
verfälscht haben könnte, zu berücksichtigen, dass die behördliche
Botschaft keineswegs die einzige Informationsquelle gewesen ist, um
sich über die Abstimmungsvorlage eine Meinung zu bilden und ein
Urteil zu fällen. Im vorliegenden Falle hat ein umfassender Abstim-
mungskampf stattgefunden, so dass letztlich alle Argumente aus-
reichend eingebracht werden konnten. Pro und Contra des Initiativ-
begehrens wurden in der Presse ausführlich diskutiert. Angesichts
des sehr deutlichen Abstimmungsresultates (1'157 Ja- gegen 1'991
Nein-Stimmen) lässt eine Einschätzung nur den Schluss zu, dass die
Vorlage auch ohne die mangelhafte Abstimmungsbotschaft abgelehnt
worden wäre. Das angefochtene Abstimmungsergebnis bringt daher
den wirklichen Willen der Stimmberechtigten zum Ausdruck, wes-
halb eine Kassation der Abstimmung zu unterbleiben hat.