107 Polizeiwesen; Unzulässigkeit eines generellen Verbots der Modellfliegerei;
Unterstellung unter eine Bewilligungspflicht im Polizeireglement.
Entscheid des Departements Volkswirtschaft und Inneres, Gemeindeabtei-
lung, vom 30. Juli 2008 in Sachen D. gegen die Einwohnergemeinde V.
Aus den Erwägungen
2. a) Gemäss § 27 der Verfassung des Kantons Aargau (KV)
vom 25. Juni 1980 gewährleisten Kanton und Gemeinden die öffent-
liche Ordnung und Sicherheit. Sie schützen insbesondere Leben,
Freiheit, Gesundheit und Sittlichkeit. Der Polizeigüterschutz gehört
zu den klassischen Aufgaben der Gemeinden. Gestützt auf § 37 Abs.
2 lit. f des Gesetzes über die Einwohnergemeinden (GG) vom 19.
Dezember 1978 obliegt dem Gemeinderat die Sorge für die lokale
Sicherheit gemäss Gesetz über die Gewährleistung der öffentlichen
Sicherheit (Polizeigesetz, PolG) vom 6. Dezember 2005 sowie der
Erlass eines entsprechenden Reglements. Die Rechtsetzungsbefug-
nisse des Gemeinderates finden ihre Grenze grundsätzlich im Auto-
nomiebereich der Gemeinde. Die Entscheidungsfreiheit der Ge-
meinde umfasst im Rahmen der kommunalen Zwecksetzung alle
Sachbereiche, in denen das übergeordnete Recht ihre Entscheidungs-
freiheit nicht einschränkt, indem es einen Gegenstand teilweise regelt
oder abschliessend, d.h. zwingend und vollständig, normiert (vgl.
Andreas Baumann, Aargauisches Gemeinderecht, 3. Auflage, Aarau
2005, S. 253 ff.).
b) Der Bund hat die Kompetenz zur Regelung der Modellfliege-
rei für unbemannte Luftfahrzeuge mit einem Gewicht von weniger
als 30 kg auf die Kantone übertragen (Art. 2a der Verordnung über
die Luftfahrt vom 14. November 1973). Da der Kanton Aargau von
dieser Kompetenz bisher keinen Gebrauch gemacht hat, der Sachbe-
reich demnach nicht durch übergeordnetes Recht eingeschränkt wird,
wäre eine kommunale Regelung dieser Tätigkeit zum Schutze von
Polizeigütern im kommunalen Polizeireglement grundsätzlich denk-
bar. Der Gemeinderat V. hat von dieser Möglichkeit allerdings eben-
falls kein Gebrauch gemacht. Hingegen hat er die Ausübung der
Modellfliegerei im Polizeireglement (PR) einer Bewilligungspflicht
unterstellt. [...]
4. Der Gemeinderat V. hat ein generelles Modellflugverbot für
das ganze Gemeindegebiet angeordnet (Ziff. 3 der angefochtenen
Verfügung). Wie in allen Bereichen des öffentlichen Rechts haben
die Behörden bei der Anwendung des Rechts verschiedene Grund-
sätze zu beachten. Neben der Einhaltung des Gesetzmässigkeitsprin-
zips muss das staatliche Handeln im öffentlichen Interesse liegen und
verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 1 und 2 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV] vom 18. April 1999).
a) Der Gemeinderat kann - gestützt auf § 37 Abs. 2 lit. f GG -
auch ausserhalb des Polizeireglements, d.h. ohne weitere spezialge-
setzliche Grundlage, die für die Aufrechterhaltung der öffentlichen
Ruhe, Ordnung, Sicherheit und Sittlichkeit notwendigen Verfügun-
gen und Anordnungen treffen (AGVE 2002, S. 616). Insofern stützt
sich die angefochtene Verfügung auf eine gesetzliche Grundlage und
verstösst somit nicht gegen das Gesetzmässigkeitsprinzip von Art. 5
Abs. 1 BV.
b) Im öffentlichen Interesse liegt all das, was der Staat zum
Gemeinwohl vorkehren muss, um eine ihm obliegende Aufgabe zu
erfüllen. Im polizeilichen Bereich sollen die behördlichen Anord-
nungen dem Schutz von Polizeigütern dienen. Dazu zählen etwa die
öffentliche Ruhe, Ordnung, Sicherheit und Sittlichkeit (Andreas
Baumann, Aargauisches Polizeigesetz, Zürich 2006, Rz. 231; Ulrich
Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage,
Zürich 2002, N 2433 ff.; Hans Reinhard, Allgemeines Polizeirecht,
Diss. Bern 1993, S. 68).
Im vorliegenden Fall kommen als mögliche Polizeigüter die öf-
fentliche Sicherheit sowie die öffentliche Ruhe, also der Schutz vor
Lärm, in Frage. Aus der angefochtenen Verfügung lässt sich lediglich
darauf schliessen, dass das Modellflug-Verbot zum Schutz der Be-
völkerung vor übermässigen Lärmimmissionen ergangen ist. Sollten
auch Sicherheitsaspekte massgebend gewesen sein, so wäre die Ver-
fügung jedenfalls in dieser Hinsicht ungenügend begründet.
aa) Der Immissionsschutz ist in zwei selbständige Normenkom-
plexe gespalten, in den privatrechtlichen und den öffentlich-rechtli-
chen Immissionsschutz. Als Folge davon existieren zwei Immissi-
onsschutzregelungen, die nach herrschender Lehre und Praxis ge-
trennt und in Bezug auf den Inhalt und das Verfahren zu deren Gel-
tendmachung unabhängig sind. Der privatrechtliche Immissions-
schutz wird im Zivilgesetzbuch (ZGB) geregelt. Da ein absolutes
Immissionsverbot das Grundeigentum entwertet und damit dem Ei-
gentümer die einfachsten und wichtigsten Benützungsmöglichkeiten
genommen würden, ist eine Vorschrift notwendig, wonach die
Grundeigentümer gegenseitig verpflichtet werden, Einwirkungen bis
zu einem gewissen Grad zu dulden. Diesem Interessenausgleich
dient der Art. 684 ZGB (Berner Kommentar, Band IV, Das Sachen-
recht, Bern 1975, N 1 zu Art. 684). Im Unterschied zum privatrecht-
lichen Immissionsschutz zerfällt der öffentlich-rechtliche Immissi-
onsschutz in mehrere Rechtsgebiete, die sich gegenseitig ergänzen,
aber nicht immer von den gleichen Prinzipien und Zielsetzungen ge-
leitet sind. Da Immissionen zu den räumlichen Auswirkungen der
Grundstücksnutzung auf die Umwelt gehören, mit denen sich das
Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht befassen, richtet sich
deren Zulässigkeit in erster Linie nach baurechtlichen Kriterien
(AGVE 1981, S. 136). Der gestützt auf ein kommunales Reglement
statuierte polizeiliche Immissionsschutz hat neben dem Umwelt-
schutz- und Raumplanungsrecht lediglich subsidiäre Bedeutung
(Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau, 3. Kammer,
vom 15. Dezember 2003 in Sachen G., S. 36).
bb) Der polizeiliche Immissionsschutz beschränkt sich im We-
sentlichen auf die Regelung der Mittags-, Nacht- und Sonntagsruhe.
Ausserhalb dieser Zeiten besteht ein polizeilicher Schutz nur vor
eindeutig übermässigem Lärm (im Sinne von sinnlosem und mutwil-
ligem Lärm). Aus polizeilicher Sicht sind denn auch lärmige Frei-
zeitaktivitäten ausserhalb der Ruhezeiten zulässig, da der polizeiliche
Immissionsschutz gerade nicht dem Interessenausgleich unter Priva-
ten dient. Im Weiteren ist zu beachten, dass über den (subsidiären)
polizeilichen Immissionsschutz nicht verboten werden kann, was im
Rahmen der Lärmschutzbestimmungen des Bau-, Raumplanungs-
und Umweltschutzrechts erlaubt ist. Nachdem das Departement Bau,
Verkehr und Umwelt (BVU) in seiner Zustimmungserklärung vom
4. September 2007 die Modellfliegerei in V. bei Einhaltung gewisser
Beschränkungen als zulässig erkannt hat, besteht kein öffentliches
Interesse an der Anordnung eines generellen Verbotes der Modell-
fliegerei. Es bleibt den von der Ausübung der Modellfliegerei betrof-
fenen Grundstückbesitzer unbenommen, ihre Rechte auf Abwehr von
Besitzesstörungen auf dem Weg der Zivilklage durchzusetzen (vgl.
Art. 3 der Verordnung über Luftfahrzeuge besonderer Kategorien
vom 24. November 1994).
c) Wie in allen Gebieten des öffentlichen Rechts ist bei der An-
ordnung einer verwaltungsrechtlichen Massnahme das Verhältnis-
mässigkeitsprinzip zu beachten. Gemäss bundesgerichtlicher Praxis
besagt das genannte Prinzip, dass polizeiliche Eingriffe nicht
schärfer sein dürfen, als es der Zweck der Massnahme erfordert, und
dass sie unzulässig sind, wenn ein geringerer Eingriff zum Ziele
führt (Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
5. Auflage, Nr. 58 B. I.). Mit anderen Worten verlangt der Grundsatz
der Verhältnismässigkeit, dass eine Einschränkung nicht über das
hinausgeht, was notwendig ist, um den Zweck zu erfüllen, welchem
sie dient.
aa) Die Ausübung der Modellfliegerei kann verschiedenartige
Auswirkungen auf Polizeigüter haben. Neben den übermässigen
Lärmimmissionen ist etwa auch an den Sicherheitsaspekt zu denken.
Es spricht deshalb nichts dagegen, für die Modellfliegerei eine Be-
willigungspflicht ins kommunale Polizeireglement aufzunehmen.
Damit lassen sich auf die bestehenden Örtlichkeiten angepasste Lö-
sungen finden, die der jeweiligen Situation gerecht werden. Ob die
Bewilligungspflicht in jedem Fall mit dem Grundsatz der Verhält-
nismässigkeit vereinbar ist, braucht hier nicht geprüft zu werden. Für
die Gemeinde V. ist die Verhältnismässigkeit jedenfalls aufgrund der
entstandenen Problematik der gehäuften Modellflugaktivitäten gege-
ben. Auf diese Art und Weise lässt sich sicherstellen, dass keine
Schutzgüter beeinträchtigt werden. Damit die Bewilligungspflicht ih-
ren Zweck erfüllen kann, ist ihre Einhaltung auch durchzusetzen,
wenn zeitweise nur wenige Modellflieger ihrem Hobby nachgehen.
Darüber hinausgehende Anordnungen, wie etwa ein generelles Ver-
bot, wären demzufolge aber unverhältnismässig. Da mit der Bewilli-
gungspflicht eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme zum
Schutze von Polizeigütern zur Verfügung steht, sind Modellflug-Ver-
bote auch für einzelne Teilbereiche (z.B für das Gebiet W. oder nur
für Modellflugzeuge mit Benzinmotoren) unverhältnismässig und
damit nicht zulässig. Infolgedessen wäre auch die Aufnahme eines
derartigen Verbotes (etwa im Sinne der eingereichten Petition) ins
kommunale Polizeireglement aus Gründen des Lärmschutzes unzu-
lässig.
bb) Bei der eingeführten Bewilligungspflicht handelt es sich um
eine klassische Polizeierlaubnis. Das heisst, dass die Gesuche zu be-
willigen sind, sofern keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften durch
die konkrete Modellflugaktivität verletzt werden. Erteilt der Ge-
meinderat eine Bewilligung nicht oder nur unter Auflagen, ist der
entsprechende Rechtsweg zu öffnen. So wären etwa Auflagen ge-
stützt auf das Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht beim
BVU anfechtbar. Vernünftigerweise muss nicht für jede einzelne
Aktivität ein gesondertes Gesuch eingereicht werden. So kann eine
Bewilligung auch für einen längeren Zeitraum ausgesprochen wer-
den, sofern der gleiche Standort, von den gleichen Personen unter
den gleichen Voraussetzungen benutzt wird. Sollte die Bewilligungs-
pflicht als solche nicht eingehalten werden, so hat sie der Gemeinde-
rat mittels Bussen durchzusetzen. Bei der Aussprechung der Bussen
ist das jeweilige Verschulden mit zu berücksichtigen. Werden allfäl-
lige mit der Bewilligung erteilte Auflagen nicht eingehalten, so kann
der Gemeinderat die Bewilligung entziehen. Zudem könnten zukünf-
tige weitere Gesuche der gleichen Personen verweigert werden.