107 Polizeiwesen; Anforderungen in Bezug auf die Anordnung einer Wegwei-
sung und Fernhaltung nach § 34 Abs. 1 PolG und weiterer polizeilicher
Massnahmen.
Entscheid des Departements Volkswirtschaft und Inneres, Gemeindeabtei-
lung, vom 13. Juli 2009 in Sachen C. gegen die Einwohnergemeinde Y.
Aus den Erwägungen
2. Der Anordnung bezüglich Wegweisung und Fernhaltung
kommt die Eigenschaft einer Verfügung im Sinne des Gesetzes über
die Verwaltungsrechtspflege vom 9. Juli 1968 (VRPG) zu. Es handelt
sich um eine Anordnung einer Verwaltungsbehörde im Einzelfall,
welche Rechte oder Pflichten begründet oder deren Bestand, Nicht-
bestand oder Umfang feststellt (AGVE 1981, S. 209). Gemäss § 105
des Gesetzes über die Einwohnergemeinden (GG) vom 19. Dezem-
ber 1978 (alte Fassung) können Verfügungen und Entscheide der Or-
gane von Gemeinden, Gemeindeverbänden, öffentlich-rechtlichen
Waldkorporationen, Gerechtigkeitsgenossenschaften und ähnlichen
Körperschaften innert zwanzig Tagen seit Eröffnung mit Verwal-
tungsbeschwerde angefochten werden. Diese Frist ist im vorliegen-
den Fall eingehalten. Ebenso erfüllt der Beschwerdeführer als von
der Verfügung betroffene Person die Legitimationsvoraussetzungen.
Hinsichtlich der Wegweisung und Fernhaltung ist das Rechts-
schutzinteresse an der Beschwerde an sich hingefallen, da deren
Dauer längst abgelaufen ist. Vom Erfordernis des aktuellen Interes-
sens kann abgesehen werden, wenn sonst in Grundsatzfragen kaum
je ein rechtzeitiger Entscheid gefällt werden könnte. Zudem muss
sich die aufgeworfene Frage jederzeit unter gleichen oder ähnlichen
Umständen wieder stellen (Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Auflage, Zü-
rich 1999, Rz 25 zu § 21). Dies trifft hier zu. Angesichts der meist
kurzen Dauer von Wegweisung und Fernhaltung könnte kaum je
fristgerecht ein Entscheid gefällt werden. Insofern ist auf die Be-
schwerde einzutreten.
3. Der Beschwerdeführer wirft der Polizei eine Verletzung der
Begründungspflicht vor. Dem kann nicht beigepflichtet werden. Die
Verfügung enthält eine knappe Darstellung des Sachverhalts und eine
kurze Begründung. Dies genügt. Bei einer Wegweisung und Fern-
haltung dürfen keine allzu hohen Ansprüche an die Begründungs-
pflicht gestellt werden. Um angespannte Situationen zu entschärfen,
ist bei solchen Massnahmen grundsätzlich ein rasches Handeln ge-
boten. Da bleibt wenig Zeit für detaillierte und ausgefeilte Formulie-
rungen. Zudem erfolgt in der Regel auch noch eine mündliche Er-
läuterung der Anordnung (vgl. auch Vernehmlassung des Stadtrats Y.
vom 3. November 2008, S. 1). Schliesslich geht es bei der Wegwei-
sung und Fernhaltung auch nicht um einen derart komplexen Sach-
verhalt, welcher erhöhte Anforderungen an die Begründungspflicht
stellen würde. Der Beschwerdeführer ist hier ausreichend in die Lage
versetzt worden, die Tragweite der Anordnung zu beurteilen.
4. a) Die Stadtpolizei Y. hat die Anordnung der Wegweisung
und Fernhaltung gestützt auf § 34 Abs. 1 des Gesetzes über die Ge-
währleistung der öffentlichen Sicherheit (PolG) vom 6. Dezember
2005 erlassen. Demnach kann die Polizei Personen vorübergehend
von einem Ort wegweisen oder fernhalten, wenn diese die öffentliche
Sicherheit und Ordnung erheblich gefährden oder stören (lit. a), den
Einsatz von Polizeikräften, Feuerwehren oder Rettungsdiensten be-
hindern (lit. b) oder andere Personen ernsthaft gefährden (lit. c).
Keine Voraussetzung für die Wegweisung und Fernhaltung ist das
Vorliegen einer strafbaren Handlung. Insofern ist der Hinweis auf die
Unschuldsvermutung in der Replik des Beschwerdeführers unbehel-
flich und tut hier nichts zur Sache.
b) Der Beschwerdeführer bezweifelt die Gesetz- und Verhält-
nismässigkeit der angefochtenen Verfügung. Eine Massnahme müsse
sich auf eine genügend bestimmte generell-abstrakte Norm stützen
und geeignet sein, das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel zu
erreichen (Beschwerdeschrift vom 9. September 2008, S. 7). Es ist
somit im Folgenden zu prüfen, ob die umstrittene Verfügung gegen
übergeordnete Rechtsgrundsätze verstösst oder nicht.
5. Mit Ausnahme des Kerngehalts der Grundrechte, welcher
unantastbar ist, können diese eingeschränkt werden (vgl. Art. 36 der
Bundesverfassung). Dabei bedürfen Einschränkungen einer gesetzli-
chen Grundlage. Sie müssen zudem durch ein öffentliches Interesse
gerechtfertigt und verhältnismässig sein.
a) Die gegen den Beschwerdeführer ausgesprochene Wegwei-
sung und Fernhaltung stützt sich auf das Polizeigesetz. Dieses stellt
eine formell-gesetzliche Grundlage im Sinne der Bundesverfassung
dar. Sinngemäss macht der Beschwerdeführer allerdings geltend, das
Polizeigesetz erfülle wegen dessen Unbestimmtheit die Anforderun-
gen einer genügenden Gesetzesgrundlage nicht. Dies trifft nicht zu.
Eine ähnlich lautende Vorschrift des Polizeigesetzes des Kantons
Bern ist seitens des Bundesgerichts nicht beanstandet worden. In
Anbetracht der Schwierigkeiten der Vorhersehbarkeit der im Einzel-
fall erforderlichen Massnahme, des offenen Kreises der Normadres-
saten und der geringen Schwere des Grundrechtseingriffs hat es die
entsprechende Norm für die Aussprechung einer Fernhaltung als ge-
nügend bestimmt erachtet (BGE 132 I 59). Diese Überlegungen müs-
sen auch im vorliegenden Fall gelten. Es gibt keine Veranlassung, die
aargauische Regelung anders zu beurteilen. Die Rüge der ungenü-
genden Bestimmtheit von § 34 Abs. 1 PolG ist demnach unbegrün-
det.
b) Der Beschwerdeführer bestreitet nicht grundsätzlich, dass es
unter Alkoholeinfluss zu einer Auseinandersetzung mit seinem Bru-
der und einem Begleiter gekommen ist. Es habe sich jedoch um ei-
nen Streit unter Freunden gehandelt. Dieser Einwand ist nicht stich-
haltig. Auch wenn bei diesem Streit keine Drittpersonen direkt von
der Auseinandersetzung betroffen waren, kann ein polizeiliches Ein-
schreiten in einer derartigen Situation durchaus geboten sein. Die
Verhinderung oder Unterbindung von Streitereien im öffentlichen
Raum, mithin die Aufrechterhaltung der Ordnung sowie Sicherheit
und Ruhe, liegt zweifelsohne im öffentlichen Interesse. Diese
Räume, wie beispielsweise ein Bahnhof, sollen alle Personen unge-
hindert passieren und begehen können. Dabei kann nicht nur physi-
sche, sondern auch psychische Gewalt bei Leuten Verunsicherung
und Ängste hervorrufen. Passantinnen und Passanten fühlen sich
durch Auseinandersetzungen von Personen unter Umständen genö-
tigt, auszuweichen oder gar andere Wege zu benützen. Es kann dabei
durchaus zu Angst vor Beeinträchtigungen kommen. Damit wird
aber deren Bewegungsfreiheit, die zu schützen ist, eingeschränkt.
Die Wegweisung und Fernhaltung von streitenden Personen, die un-
beteiligte Dritte beeinträchtigen - und sei es auch nur psychisch -
liegt demzufolge sehr wohl im öffentlichen Interesse.
c) Schliesslich ist noch zu prüfen, ob die angeordnete Wegwei-
sung und Fernhaltung das Gebot der Verhältnismässigkeit beachtet.
Dieses verlangt, dass eine behördliche Massnahme für das Erreichen
des im öffentlichen Interesse liegenden Zieles geeignet und erforder-
lich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der
Grundrechtseinschränkung zumutbar und verhältnismässig erweist.
Erforderlich ist eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation. Eine Mass-
nahme ist unverhältnismässig, wenn das Ziel mit einem weniger
schweren Grundrechtseingriff erreicht werden kann (BGE 132 I 62).
Für die Beschwerdeinstanz besteht keine Veranlassung, an der
Sachverhaltsdarstellung der Beschwerdegegnerin zu zweifeln. Ausser
den pauschalen Vorwürfen an die Adresse der Polizei und die
Rechtfertigung des eigenen Verhaltens bringt der Beschwerdeführer
keine stichhaltigen Argumente vor. Selbstverständlich kann die
Frage, ob ein Polizeieinsatz notwendig gewesen ist, nicht von den
diesen verursachenden Personen beurteilt werden. Stossend und un-
verständlich ist, dass der Beschwerdeführer die Schuld für die Eska-
lation des Einschreitens der Polizei zuschieben will. Es fällt denn
auch auf, dass es der Beschwerdeführer an jeglicher kritischen Re-
flexion des eigenen Tuns vermissen lässt. Dennoch erscheint unter
Berücksichtigung aller Umstände sein Verhalten nicht als derart gra-
vierend, um eine Fernhaltung von 20 Tagen zu rechtfertigen. Eine
erhebliche Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung oder
anderer Personen durch den Streit kann nicht vorgelegen haben. An-
dernfalls hätte die dritte an der Auseinandersetzung beteiligte Person
ebenfalls mit der gleichen Massnahme belegt werden müssen. Zu-
dem muss die Gefährdung oder Störung der öffentlichen Sicherheit
und Ordnung konkret und erheblich sein. Bloss abstrakte Gefährdun-
gen reichen nicht aus (Andreas Baumann, Aargauisches Polizeige-
setz, Praxiskommentar, Zürich 2006, Rz. 388). Anzeichen für eine
konkrete Gefährdung nach der Entlassung der Angehaltenen gibt es
nicht und werden auch von der Polizei nicht näher dargelegt.
Bleibt noch das Verhalten des Beschwerdeführers gegenüber
der Polizei. Hier hätte es nach Ansicht der Beschwerdeinstanz ge-
nügt, diesen auf den Polizeiposten zu führen. In der Regel reicht eine
solche Massnahme aus, um die Gemüter zu beruhigen. Falls dem
nicht so gewesen wäre, hätte eine Wegweisung von Stunden oder
wenigen Tagen ausgereicht. Insofern erweist sich die hier zu beur-
teilende Fernhaltung und Wegweisung von 20 Tagen als unverhält-
nismässig und ist demnach aufzuheben.
6. Der Beschwerdeführer beanstandet das Verhalten der Polizei
nach deren Einschreiten gegen die Auseinandersetzung. Die Anhal-
tung und die weiteren Massnahmen seien unzulässig gewesen. Dem
kann nicht beigepflichtet werden. Der Bericht der Stadtpolizei vom
18. September 2008 ist schlüssig und klar. Für die Beschwerdein-
stanz besteht keine Veranlassung, diesen in Zweifel zu ziehen. Es
sind keine Gründe ersichtlich, weshalb Polizeibeamte eine Ausein-
andersetzung mit Personen provozieren sollten, nur um diese an-
schliessend abführen zu können. Selbst wenn der Beschwerdeführer
die Personenkontrolle als schikanös und unzulässig erachtet hätte,
wäre dies keine Rechtfertigung für sein anschliessendes Verhalten.
Dass es bei der Kontrolle zu tätlichen Auseinandersetzungen ge-
kommen ist, kann wohl kaum ernsthaft bestritten werden. Immerhin
ist dabei ein Polizist verletzt worden, was auch seitens des Be-
schwerdeführers nicht grundsätzlich in Abrede gestellt wird.
a) Nach § 29 Abs. 3 PolG kann die Polizei die kontrollierten
Personen auf den Polizeiposten führen, wenn die Identität an Ort
nicht sicher oder nur mit erheblichen Schwierigkeiten feststellbar ist
(lit. a) oder Anhaltspunkte bestehen, dass die Personen unrichtige
Angaben machen (lit. b) oder ein Anfangsverdacht vorliegt (lit. c).
Bei der Beurteilung der Zulässigkeit der Anhaltung kann nicht darauf
abgestellt werden, wie sich die tatsächlichen und rechtlichen Ver-
hältnisse nach Abschluss der Erhebung effektiv darbieten. Die Be-
schwerdeinstanz hat sich vielmehr in die Lage zu versetzen, in der
die Polizeiorgane im Zeitpunkt der Abführung gewesen sind. Nach
glaubhafter Darstellung der Polizei war eine vernünftige Personen-
kontrolle vor Ort nicht möglich. Die Situation war angespannt und
musste bereinigt werden. Zudem erscheint der Verdacht auf Drogen-
konsum aufgrund der Umstände nicht zum vornherein als abwegig.
Wie allein schon das Wort "Anfangsverdacht" in § 29 Abs. 3 lit. c
PolG zeigt, muss eine rechtswidrige Handlung nicht nachgewiesen
sein. Würde ein derartiger Beweis verlangt, wäre eine Anhaltung und
Untersuchung überhaupt in Frage gestellt (BGE 107 Ia 142). Unter
Berücksichtigung aller Fakten ist hinsichtlich der Anhaltung des Be-
schwerdeführers kein unrechtmässiges Handeln der Polizei auszu-
machen.
b) Auch die weiteren Massnahmen der Polizei sind nach An-
sicht der Beschwerdeinstanz nicht zu beanstanden. Eine Fesselung ist
bei einer Anhaltung bereits dann möglich, wenn der Verdacht be-
steht, dass die Person Widerstand leistet (vgl. § 45 PolG). Diese Vor-
aussetzung ist hier erfüllt. Der Beschwerdeführer hat sich zumindest
verbal der Mitnahme auf den Polizeiposten widersetzt (vgl. Replik
des Beschwerdeführers, S. 5). Daraus durfte die Polizei durchaus
ableiten, dass er allenfalls Widerstand leisten könnte. Weiter kann
eine Person bei einer Festhaltung bis maximal 5 Stunden für die Vor-
nahme der erforderlichen Abklärungen festgehalten werden
(vgl. § 29 Abs. 4 PolG). Diese Frist ist im vorliegenden Fall nicht
überschritten worden. Weshalb im Rahmen einer Anhaltung die
vorübergehende Verbringung in eine Zelle oder einem anderen Raum
des Polizeipostens nicht zulässig sein soll, ist nicht ersichtlich.
Jedenfalls ergibt sich diesbezüglich nichts aus dem angerufenen § 29
PolG. Bei Verdacht auf Drogenkonsum ist eine körperliche
Durchsuchung kaum zu umgehen. Dabei ist es verständlich, dass die
Leibesvisitation von einer Person, die ohne Verschulden von ihr
betroffen wird, als hart und unangemessen erscheint. Doch ist diese
aufgrund der konkreten Situation vertretbar gewesen. Schliesslich
legt der Stadtrat auch überzeugend dar, weshalb dem Beschwerde-
führer weder ein Telefonat noch eine Kontaktnahme mit seinem
Bruder gewährt worden ist. Für weitere Abklärungen seitens der
Beschwerdeinstanz in dieser Sache liegen somit keine stichhaltigen
Gründe vor.
c) Der Atemlufttest ist nicht durchgeführt worden, so dass sich
ein Eingehen darauf an dieser Stelle erübrigt.
d) Die Anordnung und Durchführung der polizeilichen Mass-
nahmen gegen den Beschwerdeführer sind somit weder ungesetzlich
noch unverhältnismässig gewesen. In diesem Punkt ist der Be-
schwerde demnach keine Folge zu geben.
7. Die Beschwerde ist erst Mitte Oktober 2008 an das Departe-
ment Volkswirtschaft und Inneres überwiesen worden. Zu diesem
Zeitpunkt war die Dauer der angeordneten Wegweisung und Fern-
haltung bereits abgelaufen. Demnach erübrigt es sich an dieser
Stelle, auf das Begehren, die aufschiebende Wirkung wieder zu er-
teilen, einzugehen. Immerhin ist anzufügen, dass diese in der Regel
nur sehr zurückhaltend und wohl nur in ausserordentlichen Fällen
wieder erteilt werden könnte. Eine Wegweisung und Fernhaltung, die
erst nach Ablauf eines Verfahrens vollzogen werden könnte, würde
keinen Sinn machen.