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59 Windenergieanlage
- Richtplan-Fortschreibungen haben Informationscharakter und die-
nen nicht der verbindlichen räumlichen Festlegung (Erw. 4.2).
- Auch nicht UVP-pflichtige Anlagen können der Planungspflicht un-
terliegen (Erw. 4.2).
- Frage im konkreten Fall offengelassen, ob eine nicht UVP-pflichtige
Windenergieanlage der Planungspflicht unterliegt (Erw. 4.1 und 4.2),
da die Erteilung einer Baubewilligung (Ausnahmebewilligung nach
Art. 24 RPG) aus überwiegenden Landschaftsschutz-Interessen aus-
ser Betracht fällt (Erw. 4.3 und 4.4).
Aus dem Entscheid des Regierungsrats vom 21. März 2012 i.S. M. GmbH
gegen den Entscheid des Departements Bau, Verkehr und Umwelt (Abteilung
für Baubewilligungen)/Gemeinderats R. (RRB Nr. 2012-000373)
Aus den Erwägungen
1. Projekt
Die Bauherrschaft plant auf der Parzelle X der Gemeinde R. die
Errichtung einer Windkraftanlage des Typs Enercon E-82 mit einer
Nennleistung von 2 MW. Die projektierte Anlage hat folgende räum-
liche Ausmasse: Die Nabenhöhe des Rotors befindet sich in 108 m
Höhe und die Rotorenblätter haben einen Durchmesser von 82 m.
Die maximale Gesamthöhe der Anlage liegt demnach auf über 149
m. Die Anlage bedarf eines kreisförmigen Fundaments mit einem
Durchmesser von 16,4 m und einer Höhe von 2,85 m. Gemäss den zu
den Akten gereichten Fotomontagen ist die Windkraftanlage von R.,
S., O. und W. aus bei schönem Wetter einsehbar. Der Schattenwurf
der Anlage reicht gemäss dem Schattenwurfgutachten bis in den
Weiler S.
(...)
3. Zonenkonformität
Die Bauparzelle X im Weiler S. in R. liegt gemäss der gelten-
den, von der Gemeindeversammlung am 7. März 1994 beschlossenen
und vom Grossen Rat am 10. September 1996 genehmigten NO Kul-
turland in der Landwirtschaftszone mit überlagernder Landschafts-
schutzzone (§ 14 NO Kulturland), wobei sich die Landschaftsschutz-
zone im Bereich der Landschaft von kantonaler Bedeutung befindet
(vgl. dazu auch Richtplan vom 17. Dezember 1996 [Richtplan 1996],
L 4.1 und die dazugehörende Richtplangesamtkarte; welcher - unab-
hängig des Inkraftsetzungsdatums des neuen Richtplans - für das
vorliegende Verfahren noch anwendbar ist [Beschluss des Grossen
Rats vom 20. September 2011 zum Richtplan 2011, Ziff. 4]). Südöst-
lich des projektierten Standorts liegt die Naturschutzzone F. (§ 9 NO
Kulturland), welche gemäss Richtplan ebenfalls kantonale Bedeu-
tung hat (Richtplan 1996, L 3.2). Auf Grund dieser Ausgangslage ist
zu Recht nicht bestritten, dass die geplante Windenergieanlage mit
dem Zweck der Landwirtschaftszone nicht vereinbar und daher nicht
zonenkonform ist. Eine Bewilligung der Windenergieanlage gestützt
auf Art. 22 Abs. 2 RPG scheidet daher von vornherein aus.
4. Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG / Planungspflicht
4.1
Neue Bauten und Anlagen ausserhalb von Bauzonen, die dem
Zonenzweck nicht entsprechen, können gemäss Art. 24 RPG und in
Abweichung von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG bewilligt werden, wenn
sie standortgebunden sind und ihnen keine überwiegenden Interessen
entgegenstehen. Die Erteilung einer solchen Ausnahmebewilligung
ist jedoch nicht zulässig für Bauten und Anlagen, die aufgrund ihrer
Grösse, ihrer Auswirkungen auf die Nutzungsordnung oder aufgrund
eines erheblichen Regelungsbedürfnisses von raum- und umweltrele-
vanten Gesichtspunkten nur in einem Planungsverfahren angemessen
erfasst werden können. Es geht insoweit nicht an, durch Erteilung
von Ausnahmebewilligungen die Planungspflicht (Art. 2 RPG) bzw.
das Gebot der bewussten demokratischen Zuordnung von Gebieten
zu einer (Sonder-)Nutzungszone "der Einfachheit halber" zu unter-
laufen. Zieht ein nicht zonenkonformes Vorhaben durch seine Aus-
masse oder seine Natur bedeutende Auswirkungen auf die bestehen-
de Nutzungsordnung nach sich, so darf es erst nach einer ent-
sprechenden Änderung des Zonenplans bewilligt werden. In diesem
Sinne hält auch § 13 Abs. 2 BauG fest, dass Vorhaben mit we-
sentlichen Auswirkungen auf die räumliche Ordnung und die Um-
welt einer besonderen Grundlage in einem Nutzungsplan bedürfen.
Wann ein nicht zonenkonformes Vorhaben so gewichtig ist, dass es
der Planungspflicht nach Art. 2 RPG untersteht, ergibt sich aus den
Planungsgrundsätzen und -zielen (Art. 1 und 3 RPG), dem kantona-
len Richtplan und der Bedeutung des Projekts im Lichte der im
Raumplanungsgesetz und im kantonalen Recht festgelegten Verfah-
rensordnung (Art. 4 und 33 f. RPG; RRB Nr. ..., BGE 124 II 252,
Erw. 3 und 120 Ib 207 Erw. 5, je mit weiteren Hinweisen).
4.2
Der im vorliegenden Verfahren noch anwendbare Richtplan
1996 enthielt noch keinen Beschluss des Grossen Rats über die Pla-
nung und Realisierung von Windenergieanlagen. Die vom Regie-
rungsrat beschlossene Fortschreibung des Richtplans (Kapitel E 2.1)
wurde nämlich nicht vom Grossen Rat nach Durchführung eines öf-
fentlichen Mitwirkungsverfahrens zum Beschluss erhoben und dem
Bundesrat zur Genehmigung unterbreitet. Die Fortschreibung des
Richtplantextes kann damit lediglich eine Information des Regie-
rungsrats darstellen, welche weiteren Schritte in nächster Zukunft
unternommen werden sollen (vgl. dazu auch die die Kompetenzord-
nung des Richtplans 1996, S. 7: "(Die Fortschreibung) liegt in der
Kompetenz des Regierungsrates, weil es sich um blosse Informati-
onsinhalte handelt. Die Fortschreibung untersteht keinem Mitwir-
kungs-, Beschluss- oder Genehmigungsverfahren"). Dem Regie-
rungsrat wäre es über die Information hinaus insoweit gar nicht er-
laubt, in einer Vorgabe gegenüber den Gemeinden eine verbindliche
räumliche Festlegung zu treffen und sie in ihrer Planungsautonomie
einzuschränken. Eine inhaltlich verbindliche Vorgabe müsste im
Rahmen einer Plananpassung gemäss Art. 9 Abs. 2 RPG durch den
dafür zuständigen Grossen Rat im ordentlichen Verfahren erfolgen
(Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz 2006, N 29
zu Art. 9). Im Übrigen könnte aus dem Passus E 2.1 auch nicht ab-
geleitet werden, dass Windenergieanlagen zwingend gemäss Art. 24
RPG ausnahmsweise bewilligt werden müssen. Die Vororientierung
besagt nämlich nur, dass "bis zum Vorliegen einer Richtplanvorgabe
die Prüfung und Interessenabwägung eingehender Gesuche einzel-
fallweise aufgrund der im Zeitpunkt bereits bestehenden Grundlagen
erfolgt". Aus dem Richtplan 1996 darf damit weder positiv noch ne-
gativ auf eine Planungspflicht geschlossen werden.
Von der Planungspflicht ist jedoch bei Bauten und Anlagen aus-
zugehen, welche Umweltbereiche erheblich belasten können und
deshalb der UVP unterstehen (Art. 10a USG; BGE 119 Ib 439 Erw. 4
mit weiterem Hinweis). Diese positive Bejahung der Planungspflicht
bedeutet aber im Umkehrschluss nicht unbedingt, dass jede nicht der
UVP unterliegenden Anlage keine wesentlichen Auswirkungen auf
die räumliche Ordnung und die Umwelt i.w.S. haben könnte und
deshalb im Einzelfall nicht der Planungspflicht unterliegen würde.
Dies erhellt sich bereits daraus, dass die UVP weder den technologi-
schen Fortschritt vorwegnehmen noch jede technisch denkbare An-
lage umfassen kann. Weiter ist zu berücksichtigen, dass der Gegen-
stand des USG hauptsächlich den Umweltschutz i.e.S. umfasst, d.h.
vor schädlichen und lästigen Einwirkungen gemäss Art. 7 USG
schützen soll. Demgegenüber enthält das NHG als Spezialgesetz die
Bestimmungen zum Schutz und Erhalt des Landschafts- und Ortsbil-
des sowie der Natur- und Kulturdenkmäler (Art. 3 i.V.m. Art. 1 lit. a
NHG) und damit zu weiteren Umweltaspekten. Diesen Umweltbe-
reichen i.w.S. würde bei einer Beschränkung der Planungspflicht auf
UVP-pflichtige Vorhaben kaum Rechnung getragen. Eine solche Be-
schränkung erschiene damit wenig sachgerecht.
Im vorliegenden Fall sind der Naturschutz und das Land-
schaftsbild die hauptsächlich betroffenen Umweltaspekte. Die er-
heblichen räumlichen Ausmasse (insbesondere die Höhe der geplan-
ten Anlage von über 150 m, die z.B. deutlich höher als der 126 m
hohe Prime Tower in Zürich ist), die Mächtigkeit und die gute Ein-
sehbarkeit der projektierten Windenergieanlage sprechen damit für
eine Bejahung der Planungspflicht (die Planungspflicht ebenfalls
bejahend: Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr Ener-
gie und Kommunikation und die Bundesämter für Energie BFE, für
Umwelt BAFU und für Raumentwicklung ARE in: Empfehlung zur
Planung von Windenergieanlagen, die Anwendung von Raumpla-
nungsinstrumenten und Kriterien zur Standortwahl, Ittigen, Bern,
2003, S. 38). Gegen die Annahme der Planungspflicht spricht, dass
Windenergieanlagen erst ab einer Leistung von 5 MW der UVP un-
terstellt sind und damit davon auszugehen ist, dass das vorliegende
Projekt mit einer Nennleistung von 2 MW die Umweltbereiche i.e.S.
nicht besonders stark betrifft. Die Frage der Planungspflicht der pro-
jektierten Windenergieanlage muss allerdings im vorliegenden Ver-
fahren gar nicht abschliessend beurteilt werden, da eine Bewilligung
für die projektierte Anlage - ohne vorgängige Anpassung der NO
Kulturland der Gemeinde R. bzw. des höherrangigen Rechts - auch
bei Verneinung der Planungspflicht ausser Betracht fällt (nachfol-
gend Erw. 4.3).
4.3
Art. 24 lit. b RPG schreibt vor, dass einer Baute oder Anlage,
die einen Standort ausserhalb der Bauzonen bedingt, keine überwie-
genden Interessen entgegenstehen dürfen. Die entscheidende Be-
hörde hat in diesem Rahmen alle im konkreten Fall berührten räum-
lich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen zu ermitteln, zu
bewerten und gegeneinander abzuwägen. Zu den dabei zu beachten-
den öffentlichen Interessen gehören insbesondere die Anliegen des
Landschaftsschutzes gemäss Art. 3 Abs. 2 RPG.
Gemäss § 14 Abs. 1 der NO Kulturland sind in der Land-
schaftsschutzzone die Erstellung von Bauten und Anlagen grund-
sätzlich verboten. Ausnahmen sind lediglich für kleinere Terrainver-
änderungen und Fahrnisbauten vorgesehen, die der zonenkonformen
Bewirtschaftung dienen (§ 14 Abs. 3 NO Kulturland). Demgemäss
befindet sich die Parzelle X in R. in einer eigentlichen Bauverbots-
zone.
Von vorrangiger Bedeutung ist bei der Interessenabwägung ge-
mäss Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG, dass die geplante Windenergieanlage
nicht nur die Landwirtschaftszone tangiert, sondern dass sie in der
Landschaftsschutzzone erstellt werden soll. Die geplante Erstellung
einer Windenergieanlage ist dabei nicht nur mit dem Zonenzweck
nicht vereinbar, sondern würde sogar die in einem demokratischen
Verfahren erlassenen Schutzzone und -vorschriften sowie die dazu-
gehörenden kantonalen Schutzziele des Richtplans in Frage stellen.
Der Richtplan stuft das hier interessierende Gebiet als Landschaft
von kantonaler Bedeutung ein. Vorliegend besteht - wie bereits ge-
sagt - keine Richtplanfestsetzung, welche § 14 Abs. 3 NO Kulturland
entgegenstehen würde, da der Richtplan (noch) keine Festsetzung zur
Planung und Realisierung von Windenergieanlagen enthält. Damit ist
es der Einwohnergemeinde R. im Rahmen ihrer durch die Gemeinde-
autonomie geschützten Planungsautonomie ohne weiteres erlaubt, in
einer Schutzvorschrift ein generelles Verbot für die Erstellung von
Bauten und Anlagen auszusprechen (vgl. dazu Urteil des Bundesge-
richts 1C_36/2011 vom 8. Februar 2012, Erw. 4.2 und 4.3), welches
auch den Bau von Windenergieanlagen umfassen darf. Die Gemein-
deversammlung R. erliess vorliegend § 14 NO Kulturland im korrek-
ten Verfahren unter Nachachtung des kantonalen Richtplans (Richt-
plan 1996, L 4, S. 44). Ein Spannungsverhältnis zum Richtplan 1996
ist nicht ersichtlich. Diese rechtliche Grundordnung darf auch im
Ausnahmebewilligungsverfahren gemäss Art. 24 RPG nicht ausser
Acht gelassen bzw. sogar in Frage gestellt werden. Der Gemeinderat
R. durfte damit auch keine in einem unlösbaren Spannungsverhältnis
zu § 14 NO Kulturland stehende Baubewilligung erteilen. Die Ertei-
lung der nachgesuchten Baubewilligung würde vorliegend im
tangierten Gebiet die Landschaftsschutzzone der Gemeinde R.
faktisch ausser Kraft setzen. Die planungsrechtliche Stufenordnung
bedingt deshalb, dass vor der Erteilung einer Ausnahmebewilligung
die kommunale Schutzzone von der Gemeindeversammlung aufge-
hoben oder eingeschränkt werden müsste bzw. dass im höherrangi-
gen Recht (Sachplan, Richtplan, kantonaler Nutzungsplan, BauG)
Spezialvorschriften für den Bau von Windenergieanlagen in Schutz-
zonen erlassen würden. Die zu berücksichtigenden Interessen des
Landschaftsschutzes sind deshalb im heutigen Zeitpunkt klar höher
zu gewichten, als die Interessen der Bauherrschaft an der Erstellung
der Windkraftanlage auf dem H. Daran ändert auch die Tatsache
nichts, dass der H. bezüglich Windvorkommen offensichtlich ein
geeigneter Standort für die Windenergieproduktion ist.
Nicht ganz ausser Acht zu lassen ist auch noch, dass die Bau-
herrschaft es unterlassen hat, eine Standortevaluation durchzuführen
(vgl. zur Pflicht: BGE 129 II 63 Erw. 3.2 und 118 Ib 17 Erw. 3, je mit
weiteren Hinweisen). Auf Grund der Windmessungen erscheint der
Standort H. zwar auch aus Sicht des Regierungsrats geeignet, Ener-
gie aus Windkraft zu gewinnen. Hingegen zeigt die Windpotential-
karte des Richtplans 2011 weitere mögliche Standorte zur Gewin-
nung der Windenergie im Kanton auf, welche nur teilweise innerhalb
von im Richtplan ausgeschiedenen Landschaftsschutzzonen liegen.
Die Bauherrschaft wäre insoweit gehalten gewesen, insbesondere die
sich nicht in einer Schutzzone oder im Wald befindlichen Gebiete zu
evaluieren, wenn sie eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG
erhältlich machen will.
Eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG fällt aus den dar-
gelegten Gründen ausser Betracht. Die Beschwerde ist abzuweisen.
4.4
An diesem Ergebnis ändern die von der Bauherrschaft vorge-
brachten Rügen nichts: Soweit die Bauherrschaft auf Grund des Ent-
scheides BGE 132 II 408 ("Crt-Meuron") davon ausgeht, dass der
Landschaftsschutz der Erstellung einer Windenergieanlage nicht ent-
gegensteht, ist darauf hinzuweisen, dass der Standort der Energiean-
lage im zitierten Entscheid in einem Planungsverfahren festgesetzt
wurde. Zu beurteilen war demnach keine - der Nutzungsplanung
nachgeordnete - baurechtliche Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24
RPG, sondern eine Regelung in einem Nutzungsplan, welche in ei-
nem Spannungsverhältnis zur (auf derselben Stufe stehenden) Land-
schaftsschutzzone stand. Da vorliegend aber gerade weder eine
Richtplanfestsetzung noch eine Nutzungsvorschrift zwecks Erstel-
lung von Windenergieanlagen besteht, kann und darf das öffentliche
Interesse an der Produktion von erneuerbarer Energie der in § 14 NO
Kulturland grundeigentümerverbindlich festgesetzte Landschafts-
schutz nicht ausser Acht lassen oder sogar ausser Kraft setzen. Aus
dem Entscheid Crt-Meuron kann deshalb nur gefolgert werden, dass
im Rahmen einer Nutzungsplanung dem Interesse an der Gewinnung
von erneuerbarer Energie höheres Gewicht beigemessen werden darf
als an der Erhaltung der geschützten Landschaft (Erw. 4.3). Er
widerspricht insbesondere nicht der Beurteilung, dass die bestehende
Landschaftsschutzzone die Erteilung einer Ausnahmebewilligung
gemäss Art. 24 RPG ausschliesst. Diesbezüglich ist jedoch klar da-
rauf hinzuweisen, dass der H. im Richtplan 2011 als Gebiet mit
Potential für die Nutzung von Windenergie bezeichnet wird und dass
im Rahmen eines noch zu erlassenden regionalen Sachplanes,
kantonalen oder kommunalen Nutzungsplanes der Energieproduktion
auch höheres Gewicht als dem Landschaftsschutz beigemessen
werden könnte (vgl. dazu: Richtplan 2011, E 1.3, Beschluss 1).
4.5
Zusammenfassend erweisen sich die in der Beschwerde vorge-
brachten Rügen als unberechtigt. Die Beschwerde ist damit abzuwei-
sen. (...)
5. Künftige Planung
In sachlicher Hinsicht rechtfertigt sich noch folgende Bemer-
kung: Dem Regierungsrat ist durchaus bewusst, dass die Bedeutung
der alternativen Energiegewinnungsformen zunimmt. Dies hängt
insbesondere mit den Ereignissen von Fukushima, Japan, und den
damit ausgelösten politischen Prozessen (insbesondere dem vom
Bundesrat, eidgenössischen Parlament und Regierungsrat getragenen
Verzicht auf Errichtung von neuen Kernkraftwerken der heutigen
Generation) zusammen. Neue Energieproduktionsformen können da-
mit keinesfalls mehr nur als Ergänzung der "ordentlichen bzw. bis
anhin üblichen Stromproduktion" gesehen werden, sondern es stellt
sich die grosse Herausforderung, die Stromproduktion und den
Stromverbrauch auf die Zeit nach dem Wegfall der heutigen Kern-
kraftwerke anzupassen. Der räumlichen Planung der Energieproduk-
tionsanlagen muss deshalb ein hohes Gewicht beigemessen werden,
wobei der Grosse Rat die neuen rechtlichen Planungs-Grundlagen im
Richtplan 2011 festschrieb. In diesem Sinn strebt der Kanton auch
eine räumliche Konzentration der neu zu erstellenden Windenergie-
anlagen an (Richtplan 2011, E 1.3, Beschlüsse A und 1.3). Der Re-
gierungsrat ist deshalb der Auffassung, dass die räumliche Planung
von Energieproduktionsanlagen nicht nur auf lokaler, sondern auch
auf kantonaler Ebene anzugehen ist.
(...)