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94 Zonenkonformität
Die Baubewilligung für ein nutzungsplankonformes Bauvorhaben darf
nicht mit der Begründung verweigert werden, das Vorhaben widerspre-
che dem kantonalen Richtplan. Immerhin entfaltet der Richtplan im Bau-
bewilligungsverfahren seine Bindungskraft dort, wo das anwendbare
Recht Ermessen einräumt, Interessenabwägungen vorsieht oder mit Hilfe
unbestimmter Gesetzesbegriffe Handlungsspielräume gewährt.
Aus dem Entscheid des Regierungsrats vom 4. September 2013 i.S. Stadtrat
X. gegen den Entscheid des Departements Bau, Verkehr und Umwelt (Abtei-
lung für Baubewilligungen)/Gemeinderats Y. (RRB Nr. 2013-001100).
Aus den Erwägungen
4.1
In materieller Hinsicht bestreitet der Stadtrat X. die Zonenkon-
formität des Bauvorhabens der A SA. Er macht geltend, dass der Ge-
meinderat Y. in der angefochtenen Baubewilligung die Vorgaben des
behördenverbindlichen Richtplans zu Standorten mit hohem Ver-
kehrsaufkommen nicht berücksichtigt habe; diese Vorgaben würden
die Autonomie der Gemeinde bei der Anwendung der kommunalen
Zonenvorschriften beschränken. Von den Auswirkungen her sei das
Vorhaben mit einer herkömmlichen Verkaufsnutzung vergleichbar,
die eine Nettoladenfläche von deutlich mehr als die im Richtplan ge-
nannten Werte aufweise. Für derartige Verkaufsnutzungen ausserhalb
von Kern- und Zentrumszonen verlange der Richtplan eine ausdrück-
liche Bezeichnung in der Nutzungsplanung; weder der aktuell gelten-
de noch der Entwurf des neuen Nutzungsplanes der Gemeinde Y.
sähen dies für das fragliche Gebiet jedoch vor.
In ähnlicher Weise argumentiert auch das BVU; obwohl es sel-
ber die Zustimmung zum Bauvorhaben erteilt hat, beantragt es nun-
mehr die Gutheissung der Beschwerde.
4.2
Gemäss § 8 BauG dient der Richtplan dazu, bei der räumlichen
Entwicklung die übergeordneten kantonalen und regionalen Interes-
sen zu wahren (Abs. 1 lit. a) und die Erfüllung raumwirksamer Auf-
gaben durch die Gemeinwesen aufeinander abzustimmen (Abs. 1
lit. b); zu diesem Zwecke soll der Richtplan insbesondere Siedlungs-,
Landwirtschafts-, Erholungs- und Schutzgebiete in den Grundzügen
festlegen (Abs. 2 lit. a) und die wichtigsten Anlagen des Verkehrs so-
wie der Ver- und Entsorgung bezeichnen (Abs. 2 lit. b). Nach Art. 9
Abs. 1 RPG ist der kantonale Richtplan für die Behörden verbind-
lich, d.h. kommunale und kantonale Stellen - und nach der bundes-
rätlichen Genehmigung auch die Bundesstellen - haben sich an die
im Richtplan gemachten Vorgaben zu halten. Der Richtplan zeigt auf,
in welcher Weise die für raumrelevante Entscheide zuständigen Be-
hörden von den von Gesetzes wegen bestehenden Handlungsspiel-
räumen Gebrauch machen sollen. Umgekehrt bedeutet die Behörden-
verbindlichkeit aber auch, dass der Richtplan für Grundeigentümer
keine verbindlichen Festlegungen treffen kann. Ein nutzungsplan-
konformes Bauvorhaben kann somit nicht mit der Begründung ver-
weigert werden, es widerspreche einem behördenverbindlichen
Richtplan. Dies käme einer unzulässigen Vorwirkung des Richtplans
gleich und hätte im Ergebnis eine Änderung des geltenden Nutzungs-
plans zur Folge. Ebenso wenig lässt sich daher einem Bauvorhaben
allein gestützt auf einen kommunalen oder kantonalen Richtplan ein
überwiegendes Interesse entgegenhalten. Immerhin entfaltet der
Richtplan im Baubewilligungsverfahren seine Bindungskraft dort,
wo das anwendbare Recht Ermessen einräumt, Interessenabwägun-
gen vorsieht oder mithilfe unbestimmter Gesetzesbegriffe Hand-
lungsspielräume gewährt (vgl. Urteile des Bundesgerichts
1A.154/2002 vom 22. Januar 2003 und 1C_98/2012 vom 7. August
2012).
4.3
Sowohl der Stadtrat X. als auch das Department Bau, Verkehr
und Umwelt stützen sich bei ihrer Argumentation auf Ziff. 3 des Be-
schlusses zu Kapitel S 3.1 "Standorte für Nutzungen mit hohem Ver-
kehrsaufkommen und für mittelgrosse Verkaufsnutzungen" des kan-
tonalen Richtplans vom 20. September 2011 (Richtplan 2011): Da-
nach gelten Standorte mit einer Nettoladenfläche zwischen 500 m2
und 3'000 m2 als mittelgrosse Verkaufsnutzungen (Ziff. 3.1); solche
neue Standorte oder entsprechende Erweiterungen von bestehenden
Verkaufsnutzungen ausserhalb von Kern- und Zentrumsgebieten der
urbanen Entwicklungsräume oder der ländlichen Zentren bedürfen
einer ausdrücklichen Bezeichnung (Nutzung, Grösse usw.) in der
Nutzungsplanung (Ziff. 3.2). Als Standortkriterien gelten dieselben
Kriterien wie für Standorte mit hohem Verkehrsaufkommen, d.h. es
bedarf einer angemessenen Erschliessung mit dem motorisierten In-
dividualverkehr ohne übermässige Belastung von Wohngebieten,
einer guten, dem Zweck entsprechenden Erschliessung mit dem
öffentlichen Verkehr und dem Langsamverkehr sowie eines Bezuges
zu gewachsenen Zentren oder Bahnhofsgebieten und einer städte-
baulichen Einbindung. Zudem ist der Bedarf für Verkaufsnutzungen
in die Interessenabwägung einzubeziehen; die Grundversorgung der
Bevölkerung mit Gütern und Dienstleistungen des täglichen und
periodischen Bedarfs innerhalb der Ortszentren darf nicht gefährdet
werden (Ziff. 3.3).
Es gilt nun allerdings zu beachten, dass der Richtplan 2011 zeit-
lich viel später als die heute noch gültige Bau- und Nutzungsordnung
(BNO) der Gemeinde Y. (von der Gemeindeversammlung beschlos-
sen am 8. Dezember 1993 und vom Grossen Rat genehmigt am
12. September 1995) mit dem dazugehörigen Bauzonenplan (von der
Gemeindeversammlung beschlossen am 26. Juni 1984, vom Grossen
Rat genehmigt am 17. März 1987) datiert. Die erwähnten richtplanli-
chen Vorgaben können daher von vornherein für diese grundsätzlich
auf das Baugesuch der A. SA anzuwendenden Nutzungsvorschriften
keine Lenkungsfunktion ausgeübt haben und dürfen daher der Bau-
gesuchstellerin A. SA nicht direkt entgegengehalten werden. Immer-
hin fragt sich, ob die Richtplanvorgaben nicht eine Konkretisierung
der in § 13 Abs. 2 BauG statuierten Pflicht zur "Positivplanung" von
grossen Bauvorhaben darstellen und insofern vorliegend - wenn
auch nur mittelbar - gleichwohl verbindliche Voraussetzung für die
Bejahung der Zonenkonformität bilden; gemäss der genannten
(selbstverständlich grundeigentümerverbindlichen) Gesetzesbestim-
mung bedürfen nämlich Vorhaben mit wesentlichen Auswirkungen
auf die räumliche Ordnung und die Umwelt einer besonderen Grund-
lage in einem Nutzungsplan. Letztlich kann dies aber offengelassen
werden, nachdem das Vorhaben der A. SA entgegen der Auffassung
des Stadtrats X. bzw. des BVU die vom Richtplan für eine Positiv-
planung vorgegebenen Schwellenwerte nicht erreicht. Zwar ist dem
Stadtrat X. und dem BVU darin beizupflichten, dass dieser Schluss
allein aus dem Umstand, dass aufgrund des gewählten Verkaufskon-
zepts eines Drive-In keine Nettoladenfläche vorhanden ist, noch
nicht gezogen werden kann. Allerdings vermag die von ihnen propa-
gierte Berechnungsart einer "theoretischen Verkaufsfläche" allein an-
hand der Nebenflächen (Lager, Büros und Personalräume) bzw.
anhand der von der Baugesuchsstellerin genannten Umsatzangaben
auch nicht zu überzeugen, zumal sich - wie sowohl der Gemeinderat
S. als auch die A. SA zu Recht geltend machen - Drive-In-Shops
hinsichtlich angesprochenem Kundensegment (keine Laufkund-
schaft) und Einkaufsverhalten der Kundschaft (Verweildauer, Waren-
korbwert) wesentlich von herkömmlichen Verkaufsgeschäften unter-
scheiden. Auf jeden Fall mitzuberücksichtigen ist der zu erwartende
Verkehr. Der Richtplan selber stellt denn auch diese Korrelation her,
indem er für mittelgrosse Verkaufsnutzungen dieselben Standortkri-
terien als massgebend erklärt wie für Standorte mit hohem Verkehrs-
aufkommen (vgl. Beschluss Ziff. 3.3 zu Kapitel S 3.1 des Richtplans
2011). Dies macht auch Sinn, da letztlich die für die Positivplanungs-
pflicht gemäss § 13 Abs. 2 BauG erforderlichen "wesentlichen Aus-
wirkungen auf die räumliche Ordnung und die Umwelt" von Ver-
kaufsgeschäften in erster Linie verkehrlicher Natur sind.
Im vorliegenden Fall hat die A. SA das zu erwartende Verkehrs-
aufkommen mit rund 1'000 Personenwagenfahrten pro Werktag (d.h.
je 500 Zu- und Wegfahrten) beziffert (vgl. hiezu Bericht "Technische
Verkehrsdaten" des Ingenieurbüros Z.), während der Richtplan 2011
als Schwellenwert für die Bejahung einer Planungspflicht eine Über-
schreitung von 1'500 Personenwagenfahrten (d.h. je 750 Zu- und
Wegfahrten) festlegt. Zwar handelt es sich bei den Angaben der Bau-
herrschaft selbstverständlich nur um Prognosewerte, die mit einem
erheblichen Unsicherheitsfaktor behaftet sind. Allerdings plausibili-
sieren erste Erfahrungszahlen mit einem im Kanton Bern bestehen-
den Drive-In-Shop dieses angenommene Verkehrsaufkommen. Hinzu
kommt, dass der Gemeinderat Y. in der angefochtenen Baubewilli-
gung der genannten Prognosewert-Problematik in dem Sinne Rech-
nung getragen hat, als er nicht nur die Anzahl der zulässigen Ab-
holungen in den Abendspitzenstunden, sondern auch die Anzahl der
täglich zulässigen Verkehrsbewegungen auf dem Areal begrenzt hat,
und zwar auf maximal 1'500 Fahrten täglich (vgl. Ziff. IV.B.6. der
Baubewilligung vom 11. Dezember 2012). Angesichts dessen ist aber
tatsächlich davon auszugehen, dass die vom Richtplan 2011 definier-
ten Schwellenwerte unterschritten, in jedem Falle aber nicht über-
schritten werden, und eine aus § 13 Abs. 2 BauG in Verbindung mit
den Richtplanvorgaben abgeleitete Planungspflicht ist zu verneinen.
4.4
Zu verneinen ist aber auch eine Geltung des Richtplans 2011 im
Sinne einer Weisung für die Ausübung des behördlichen Ermessens
bzw. der behördlichen Handlungsspielräume bei der Rechtsanwen-
dung. Die für das Baugrundstück massgebende Zonenvorschrift
(§ 56 Abs. 1 BNO) sieht bezüglich der vom Richtplan vorgesehenen
Standortkriterien denn auch gar keine Ermessensspielräume vor; er-
laubt sind nach dieser Bestimmung nämlich alle Gewerbebauten und
Industriebetriebe, die nicht übermässig stören, und eine Unterschei-
dung, ob es sich um Verkaufsgeschäfte oder um andere Gewerbebe-
triebe handelt, existiert nicht.
4.5
Aufgrund des vorstehend Gesagten erweist sich auch die Argu-
mentation der Abteilung für Baubewilligungen BVU, wonach der
Gemeinderat Y. aufgrund der Vorgaben des Richtplans gestützt auf
§ 29 BauG zum Erlass einer Planungszone verpflichtet gewesen wä-
re, als nicht stichhaltig. Immerhin liesse sich allenfalls fragen, ob
eine Planungszone allenfalls aufgrund des Umstands angezeigt ge-
wesen wäre, dass die Gemeindeversammlung Y. am 21. November
2012 eine neue Bau- und Nutzungsordnung beschlossen hat und
diese künftig für den hier interessierenden Bereich der Parzelle 533
nur noch Verkaufsläden bis zu einer Nettoladenfläche von maximal
500 m2 zulässt (vgl. § 12 Abs. 4 nBNO). Diese Frage kann jedoch
schon aus dem Grund offengelassen werden, als selbst deren Be-
jahung dem Stadtrat X. nichts zu nützen vermöchte. Nach der bun-
desgerichtlichen Rechtsprechung hat nämlich eine Planungszone, die
erst nach Einreichung eines Baugesuchs bzw. erst im Rechtsmittel-
verfahren erlassen wird, nur unter besonderen Umständen Geltung
für das entsprechende Bauvorhaben; dies entscheidet sich nach einer
Abwägung der privaten Interessen an einer Baurealisierung und den
öffentlichen Interessen an der Planänderung. Dabei kommt den pri-
vaten Interessen ein erhöhtes Gewicht zu. Auch wenn eine Bauherr-
schaft keinen Anspruch darauf hat, dass ihre baulichen Nutzungs-
möglichkeiten dauernd bestehen bleiben, muss sie doch bei Ausar-
beitung eines Bauprojekts auf geltende und auf voraussehbare künfti-
ge planungsrechtliche Vorschriften abstellen können. In dieser Si-
tuation müssen deshalb besondere öffentliche Anliegen in Frage ste-
hen (vgl. BGE 118 Ia 510; BGE 1P.539/2003).
Solche besonderen öffentlichen Anliegen sind vorliegend zu
verneinen. Bei der Interessenabwägung fällt insbesondere ins Ge-
wicht, dass das am 21. November 2012 beschlossene neue kommu-
nale Recht in einer Übergangsbestimmung festhält, die im Zeitpunkt
des Inkrafttretens der neuen Bau- und Nutzungsordnung hängigen
Baugesuche seien nach bisherigem Recht zu beurteilen (§ 57 nBNO).
Der kommunale Gesetzgeber selbst hat somit eine Wertung vorge-
nommen und den öffentlichen Interessen an einer sofortigen Planver-
wirklichung weniger Gewicht beigemessen als den privaten Interes-
sen an einer Baurealisierung nach Massgabe des bei der Bauge-
suchseinreichung geltenden Rechts. Hinzu kommt im vorliegenden
Fall, dass das BVU vom Stadtrat X. bereits im September 2012 als
Aufsichtsbehörde angegangen und um Ergreifung aufsichtsrechtli-
cher Massnahmen ersucht wurde; hierüber wurde auch die Bauherr-
schaft sowie ihr Rechtsvertreter informiert (vgl. Gesuch des Stadtra-
tes X. vom 5. September 2012). In Kenntnis des Umstands, dass der
Gemeinderat Y. den Erlass einer Planungszone ablehnte (vgl. den
auch dem BVU zugestellten Protokollauszug vom 3. April 2012), hat
das BVU in der Folge zwar versichert, dass es "die ihm notwendig
erscheinenden Massnahmen ergreifen wird, um den Vorgaben des
Richtplans zum Durchbruch zu verhelfen" (vgl. Schreiben vom
18. Oktober 2012); es unterliess es jedoch, aufsichtsrechtlich einzu-
schreiten und dem Regierungsrat gestützt auf § 29 Abs. 1 BauG den
Erlass einer Planungszone zu beantragen. Angesichts dessen muss
aber den Grundsätzen der Rechtssicherheit, des Vertrauensschutzes
sowie von Treu und Glauben überragendes Gewicht beigemessen
werden. Der Regierungsrat gelangt daher zum eindeutigen Schluss,
dass sich die Bauherrschaft A. SA eine erst im heutigen Zeitpunkt
erlassene Planungszone nicht entgegenhalten lassen müsste, und eine
über die Parzelle 533 gelegte Planungszone hätte für ihr Bauvorha-
ben keine Geltung.
4.6
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich die Argumentation
des Stadtrates X. zur Frage der Zonenkonformität des Bauvorhabens
als nicht stichhaltig erweist; die Vorgaben des Richtplans 2011
schränkten die Autonomie des Gemeinderats Y. bei der Anwendung
des kommunalen Rechts nicht ein. Die Rechtsmittelbehörden haben
daher das Ergebnis der gemeinderätlichen Rechtsauslegung grund-
sätzlich zu respektieren und dürfen nicht ohne Not ihre eigene
Rechtsauffassung an die Stelle der gemeinderätlichen setzen (vgl.
AGVE 2009 S. 177 f.). Zu prüfen ist immerhin, ob die vom Gemein-
derat S. vorgenommene Rechtsauslegung tatsächlich rechtlich ver-
tretbar erscheint.
Wie erwähnt liegt die Parzelle 533 nach dem geltenden Zonen-
plan der Gemeinde Y. in der Gewerbezone GE, welche für Bauten
des Gewerbes und für Industriebetriebe bestimmt ist, die keine über-
mässigen Störungen verursachen; es gilt die Empfindlichkeitsstufe
III (vgl. § 56 Abs. 1 BNO). Der Gemeinderat Y. hat nun erwogen,
dass § 56 BNO zwar Verkaufsnutzungen nicht explizit erwähne;
allerdings entspreche es der ständigen kommunalen Praxis, dass der
Detailhandel unter den Begriff "Gewerbe" zu subsumieren sei. In der
Gewerbezone GE seien bis anhin zwei Betriebe bewilligt worden,
welche auf ihrem Areal den Verkauf ihrer Produkte angeboten hätten;
zudem gäbe es auch in der Dorfzone verschiedene Verkaufsgeschäf-
te, obwohl die entsprechende Zonenvorschrift ebenfalls lediglich den
Begriff des "Gewerbes" verwende. Übermässige Störungen seien
durch die Verkaufsnutzung nicht zu erwarten, und angesichts des zu
erwartenden Verkehrsaufkommens sei auch nicht mit übermässigen
Belastungen von Wohngebieten zu rechnen (vgl. angefochtener Ent-
scheid, S. 6 f.).
Diese Ausführungen erscheinen vor dem Hintergrund, dass die
Vorgaben des Richtplans vorliegend nicht massgebend sind, ohne
weiteres nachvollziehbar und sind aus rechtlicher Sicht nicht zu be-
anstanden. Soweit der Stadtrat X. daher die Aufhebung der erteilten
Baubewilligung zufolge fehlender Zonenkonformität des Vorhabens
verlangt, ist der Beschwerde keine Folge zu leisten.
(...)