93 Aufsicht über Staatsanwaltschaften
- Grundsätze der Aufsicht des Regierungsrats über die Staatsanwalt-
schaften
- Eröffnung von Strafuntersuchungen gegen juristische Personen
- Aktenedition bei beanzeigten juristischen Personen
- Mitteilung von Einstellungsverfügungen an die anzeigende Person
- Grundsätze der amtlichen Information über eingestellte Strafverfah-
ren
Aus der Aufsichtsanzeigebeantwortung des Regierungsrats vom 7. Mai
2014 i.S. X. und Y. gegen Staatsanwaltschaft Z. (RRB Nr. 2014-000496).
Sachverhalt (gekürzt)
X. und Y. reichten eine Strafanzeige gegen die Aktiengesell-
schaft A. ein. Die zuständige Staatsanwaltschaft eröffnete daraufhin
ein Strafverfahren gegen Unbekannt, untersuchte den Sachverhalt
und stellte das Strafverfahren schliesslich ein. Die Einstellungs-
verfügung stellte die Staatsanwaltschaft auch den Anzeigenden X.
und Y. zu. Diese wandten sich nach Ablauf der Rechtsmittelfrist mit
einer Aufsichtsanzeige an den Regierungsrat.
Aus den Erwägungen
2.
(...)
Laut § 17 i.V.m. mit dem Titel vor § 17 EG StPO ist der
Regierungsrat Aufsichtsbehörde über die Staatsanwaltschaften. Der
Regierungsrat ist damit zur Beantwortung der ... Aufsichtsanzeige
zuständig, wobei er seinen Rechtsdienst mit der Verfahrensinstruk-
tion betraute.
3.
Gemäss § 38 VRPG kann jede Person jederzeit Tatsachen, die
im öffentlichen Interesse ein Einschreiten gegen Behörden und deren
Mitarbeitende erfordern, der Aufsichtsbehörde anzeigen. Handelt sie
nicht rechtsmissbräuchlich, hat die anzeigende Person Anspruch auf
Beantwortung; sie besitzt jedoch - im Unterschied zu einem förm-
lichen Rechtsmittel - keinen Anspruch auf materielle Behandlung
ihrer Eingabe. Nimmt die angegangene Behörde das Vorbringen der
anzeigenden Person zum Anlass, die betreffende Angelegenheit zu
untersuchen, um gegebenenfalls die sich aufdrängenden aufsichts-
rechtlichen Massnahmen anzuordnen, so tut sie dies von Amtes we-
gen, das heisst auf eigenen Entschluss hin und in eigener Verant-
wortung; den Anzeigenden und den ins Verfahren einbezogenen Drit-
ten kommt in einem solchen aufsichtsrechtlichen Verfahren grund-
sätzlich keine Parteistellung zu, und die Anträge der anzeigenden
Person sind für die Aufsichtsbehörde nicht bindend (vgl. § 38 Abs. 2
VRPG; RRB Nr. 1870 vom 4. Dezember 2002 i.S. U.S., mit Hin-
weisen; RENÉ A. RHINOW/BEAT KRÄHMENMANN, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel und Frankfurt
am Main, 1990, Nr. 145 B).
Die Aufsichtsanzeige dient somit dazu, die Aufsichtsbehörden
auf Pflichtverletzungen der unterstellten Behörden sowie von Mitar-
beitenden aufmerksam zu machen. Der Umfang der Aufsicht ist
entsprechend der Natur der Aufsichtsanzeige jedoch beschränkt auf
den Geschäftsgang und die pflichtgemässe Ausübung der Funktionen
durch die Behörden sowie ihrer Mitglieder. Die Aufsichtsbehörde
greift nur dort ein, wo durch den beanstandeten Verwaltungsakt be-
ziehungsweise die Amtsführung klares Recht verletzt ist, wesentliche
Verfahrensvorschriften oder öffentliche Interessen offensichtlich
missachtet worden sind (vgl. ANDREAS BURREN, Die Aufsichtsbe-
schwerde im Verwaltungsverfahren, insbesondere nach aargauischem
Recht, 1978, S. 145 ff.; ATTILIO R. GADOLA, Das verwaltungsinterne
Beschwerdeverfahren, 1991, S. 156 ff.; MICHAEL MERKER, Kom-
mentar zu den §§ 38-72 VRPG, 1998, § 59a N 10; AGVE 1993
S. 630). Aufsichtsanzeigen werden - dogmatisch unkorrekt (so auch
§ 18 EG StPO) - häufig auch Aufsichtsbeschwerden genannt
(ROBERT HAUSER/ERHARD SCHWERI/KARL HARTMANN, Schwei-
zerisches Strafprozessrecht, 2005, N. 6 zu § 96).
Bei Aufsichts- und Disziplinaranzeigen, welche die Strafverfol-
gungsbehörden betreffen, schränkt die im Bundesgesetz vorge-
schriebene Unabhängigkeit der Strafbehörden (Art. 4 Abs. 1 StPO)
die Aufsichtsmittel des Regierungsrats als Aufsichtsbehörde zu-
sätzlich ein: Dem Regierungsrat als Aufsichtsbehörde über die
Staatsanwaltschaften steht es ohne weiteres zu, den Staatsanwalt-
schaften sowohl administrative als auch fachliche Weisungen ... zu
erteilen (vgl. dazu die nicht abschliessende Aufzählung: § 18 Abs. 1
lit. a bis c EG StPO i.V.m. Art. 4 Abs. 2 und 14 Abs. 4 StPO).
Demgegenüber verbietet das kantonale Gesetz (§ 18 Abs. 5 EG StPO
i.V.m. Art. 4 Abs. 1 StPO) in Beachtung der bundesgesetzlich ge-
währten Unabhängigkeit der Staatsanwaltschaft der Aufsichtsbe-
hörde ausdrücklich, Anordnungen oder Weisungen betreffend die
Führung einzelner Strafverfahren zu erlassen (ANDREAS DONATSCH/
THOMAS HANSJAKOB/VIKTOR LIEBER, Kommentar zur Schweizeri-
schen Strafprozessordnung StPO, 2010, N. 17 ff. zu Art. 4; NIKLAUS
SCHMID, Schweizerische Strafprozessordnung, Praxiskommentar,
2013, N. 4 zu Art. 4; PETER GOLDSCHMID, Ausgewählte Fragen zur
Umsetzung der Schweizerischen StPO, in: Justice - Justiz - Giusti-
zia, 2008/2, Rz. 12; ANDREAS LIENHARD/DANIEL KETTIGER, Die
organisatorische Einordnung der Staatsanwaltschaft in die kantonale
Behördenstruktur, Grundlagen im Hinblick auf die Einführung des
Staatsanwaltschaftsmodells, in: Justice - Justiz - Giustizia, 2008/2,
Rz. 22 ff.).
4.
(Die Anzeige richtet) sich gegen eine namentlich genannte
Untersuchung und (die Anzeigenden) verlangen vom Regierungsrat,
der Staatsanwaltschaft diesbezüglich eine konkrete Weisung zu ertei-
len (...).
Nach dem oben Gesagten steht es dem Regierungsrat von vorn-
herein nicht zu, gegenüber den Staatsanwaltschaften Anordnungen
betreffend die Führung einzelner Strafverfahren zu erlassen (§ 18
Abs. 4 EG StPO). Auf die gestellten Anträge kann im Aufsichts-
verfahren gar nicht eingegangen werden. Die Aufsichtsanzeige wird
insoweit mit dem Hinweis auf die gesetzliche Unabhängigkeit der
Staatsanwaltschaften (§ 18 Abs. 4 EG StPO i.V.m. Art. 4 Abs. 1
StPO) beantwortet.
5.
Die Anzeigenden stellen in der Hauptsache ein Begehren um
Feststellung, dass die Staatsanwaltschaft das Strafverfahren ... nicht
ordnungsgemäss durchgeführt habe (...). Sie führen dazu in der Be-
gründung angebliche Mängel auf, welche sowohl formelle Aspekte
des Strafverfahrens (...) als auch die materiell-rechtliche Begründung
der Einstellung betreffen (...).
Wie oben bereits erwähnt, geht es im Rahmen der Aufsichts-
anzeige nicht darum, die rechtliche Begründung einer einzelnen Ver-
fügung zu überprüfen. Dies würde nämlich darauf hinauslaufen, dass
der Regierungsrat damit faktisch die Rolle einer im Strafprozessrecht
nicht vorgesehenen zusätzlichen Beschwerdeinstanz übernehmen
müsste, welche von jeder Person und unabhängig einer Rechtsmittel-
frist angerufen werden könnte. Das Bundesrecht regelt aber das Be-
schwerderecht abschliessend (Art. 393 ff. StPO; DONATSCH et al.,
a.a.O., N. 4 zu Art. 393; SCHMID, a.a.O., N. 3 zu Art. 393) und lässt
insoweit bezüglich einer beschwerdeartigen Rechtskontrolle im Rah-
men einer Aufsichtsanzeige gar keinen Raum mehr. Mit dem Ablauf
der Beschwerdefrist ist das eingestellte Strafverfahren - unter dem
Vorbehalt der einschränkenden Möglichkeiten einer Wiederaufnahme
durch die Staatsanwaltschaft (Art. 323 StPO) - formell rechtskräftig
abgeschlossen (Art. 437 Abs. 1 lit. a StPO).
Die Ausführungen der Anzeige zu den materiellen Gründen der
Verfahrenseinstellung (...) sind demnach mit dem Hinweis zu beant-
worten, dass eine Aufsichtsanzeige zu keiner strafprozessualen Po-
pularbeschwerde führen kann und darf.
(...).
6.
6.1
In materieller Hinsicht zu beurteilen bleibt demnach, ob die
Staatsanwaltschaft bzw. der mit der Strafuntersuchung beauftragte
Staatsanwalt das Strafverfahren formell korrekt führte und insbe-
sondere, ob er seine gesetzlichen Pflichten bei der Bearbeitung der
eingestellten Strafuntersuchung offensichtlich verletzte.
6.2
Die Anzeigenden rügen, dass der Staatsanwalt lediglich eine
Strafuntersuchung gegen Unbekannt geführt habe. Die Strafanzeige
gegen die namentlich genannte Firma sei ignoriert worden. Sie
machen geltend, dass deshalb das Verfahren nicht ordnungsgemäss
angegangen und die Anzeige nicht gesetzeskonform behandelt
worden sei (...).
Der Staatsanwalt eröffnete nach Erhalt der Anzeige eine Straf-
untersuchung gegen Unbekannt. Eine Strafuntersuchung gegen die
beanzeigte Aktiengesellschaft eröffnete er dagegen nicht.
Gemäss Art. 102 Abs. 1 StGB können sich Aktiengesellschaften
bezüglich der beanzeigten Falschbeurkundung nur subsidiär zu na-
türlichen Personen strafbar machen. Voraussetzung der Strafbarkeit
eines Unternehmens ist, dass die Tat wegen mangelhafter Orga-
nisation des Unternehmens keiner bestimmten natürlichen Person
zugerechnet werden kann. Die Strafuntersuchung gegen das subsidiär
strafbare Unternehmen (Art. 102 Abs. 1 StGB) muss deshalb erst
dann eingeleitet werden, wenn das Verfahren gegen Individualtäter
mangels Eruierung des verantwortlichen Unternehmensangehörigen
eingestellt wurde (CORNELIA HÜRLIMANN, Die Eröffnung einer
Strafuntersuchung im ordentlichen Verfahren gegen Erwachsene im
Kanton Zürich unter Berücksichtigung des Entwurfs zu einer
Schweizerischen Strafprozessordnung, 2006, S. 225; DONATSCH et
al., a.a.O., N. 36 zu Art. 309). Auf Grund dessen erweist es sich als
rechtlich korrekt, dass der Staatsanwalt nach Erhalt der Strafanzeige
eine Untersuchung gegen Unbekannt eröffnete. Da der Staatsanwalt
nach erfolgter, gründlicher Untersuchung zum Ergebnis gelangte,
dass der in der Strafanzeige umschriebene Sachverhalt keine straf-
bare Handlung darstellt, fiel eine Strafuntersuchung gegen eine Ak-
tiengesellschaft ausser Betracht. Der Staatsanwalt verzichtete des-
halb zu Recht darauf, auch gegen das beanzeigte Unternehmen eine
Strafuntersuchung zu eröffnen. Das Vorgehen des Staatsanwalts ist
aufsichtsrechtlich nicht zu bemängeln.
6.3
Nicht zu beanstanden ist im Weiteren, dass Akten direkt beim
beanzeigten Unternehmen einverlangt worden sind. Die umfassende
Aktendokumentation ist im Rahmen eines Strafverfahrens unab-
dingbar, damit die Staatsanwaltschaft abklären kann, ob das bean-
zeigte Unternehmen über eine gehörige Organisation (insbesondere
der Aktenführung) verfügt, und über die Eröffnung einer Strafun-
tersuchung entscheiden kann. Vorliegend war die vollständige Akten-
dokumentation nur durch die Einforderung der Akten direkt beim
beanzeigten Unternehmen möglich.
Die Aufsichtsanzeige ist dahingehend zu beantworten, dass der
Staatsanwalt der Strafanzeige gehörig nachging und das Strafver-
fahren in formeller Hinsicht korrekt führte.
7.
Zusammenfassend erweisen sich die von den Anzeigenden
vorgebrachten Rügen an der Strafuntersuchung als nicht stichhaltig.
Der Regierungsrat erachtet ein aufsichtsrechtliches Einschreiten als
nicht gerechtfertigt und beantwortet deshalb die Aufsichtsanzeige im
Sinne der obigen Erwägungen.
8.
8.1
Von Aufsichts wegen ist jedoch - über die Anzeige hinaus -
noch auf die Mitteilung der Einstellungsverfügung an die Anzei-
genden einzugehen. Die Staatsanwaltschaft begründet diese Mit-
teilung zur Kenntnisnahme mit dem Interesse der Öffentlichkeit an
der Strafuntersuchung (Einstellungsverfügung vom ...).
8.2
Einstellungsverfügungen dürfen gemäss Art. 321 StPO nur den
Parteien, dem Opfer und anderen von der Verfügung betroffenen
Verfahrensbeteiligten sowie den im kantonalen Recht bezeichneten
beschwerdeberechtigten Behörden mitgeteilt werden. Der anzei-
genden Person teilt die Strafverfolgungsbehörde auf deren Anfrage
lediglich mit, ob ein Strafverfahren eingeleitet und wie es erledigt
wird (Art. 301 Abs. 2 StPO). Weitergehende Verfahrensrechte stehen
der anzeigenden Person, die weder geschädigt noch Privatklägerin
oder Privatkläger ist, nicht zu (Art. 301 Abs. 2 StPO). Die Straf-
prozessordnung sieht darüber hinaus vor, dass die Gerichtsverhand-
lungen öffentlich sind (Art. 69 Abs. 1 StPO) und dass in Fällen ohne
öffentliche Gerichtsverhandlung (Verzicht der Parteien, Strafbe-
fehlsverfahren) interessierte Personen in die Urteile und Strafbefehle
Einsicht nehmen können (Art. 69 Abs. 2 StPO). Die Strafverfol-
gungsbehörden können weiter bei besonderer Bedeutung eines Straf-
falls die Öffentlichkeit über hängige Verfahren orientieren (Art. 74
Abs. 1 lit. d StPO) sowie im öffentlichen Interesse liegende Ein-
stellungsverfügungen veröffentlichen lassen (Art. 68 Abs. 2 StGB),
wobei über Art und Umfang der Veröffentlichung der Richter (bzw.
im vorliegenden Kontext einer Einstellungsverfügung die Strafver-
folgungsbehörde) entscheidet (Art. 68 Abs. 4 StGB).
8.3
8.3.1
Die automatische Mitteilung einer Einstellungsverfügung an die
Anzeigenden, welchen keine Parteistellung zukommt, sieht das Straf-
prozessrecht nicht vor und ist deshalb nicht erlaubt. Zwar gewährt
das Strafprozessrecht der Staatsanwaltschaft das Recht zu, sowohl
über hängige Strafverfahren als auch über die Prozesserledigung zu
informieren, wenn die Orientierung im öffentlichen Interesse oder im
Interesse der beschuldigten Person geboten ist. Die öffentliche Infor-
mation i.S.v. Art. 74 Abs. 1 StPO bzw. die Veröffentlichung i.S.v.
Art. 68 Abs. 2 StGB richtet sich aber zum einen an die Allgemeinheit
und muss demnach im Rahmen einer Medienorientierung bzw. einer
amtlichen Veröffentlichung erfolgen - dies schliesst nicht aus, dass
die Medieninformation den betroffenen Personen kurz vor Veröf-
fentlichung zugestellt wird. Zum anderen bedingt die amtliche Infor-
mation der Öffentlichkeit (aus Gründen der Verhältnismässigkeit)
regelmässig nur die Wiedergabe (eines Teils) des Dispositivs sowie
allenfalls die Bekanntgabe der wesentlichen Beweggründe (STEFAN
TRECHSEL et al., Schweizerisches Strafgesetzbuch, Praxiskommen-
tar, 2008, N. 7 zu Art. 68; SCHMID, a.a.O., N. 6 und 8 zu Art. 74;
DONATSCH et al., a.a.O., N. 4 zu Art. 74). Sinngemäss stimmt die
Oberstaatsanwaltschaft dieser Erkenntnis ebenfalls zu (Stellung-
nahme Oberstaatsanwaltschaft: "Strengrechtlich kann damit dem An-
zeigenden weder ein Entscheid zugestellt oder mitgeteilt werden
noch kann ihn die Strafverfolgungsbehörde von sich aus über den
Abschluss informieren.").
Die Einstellungsverfügung hätte deshalb den Anzeigenden nicht
von Amtes wegen mitgeteilt werden dürfen. Eine einfache Mitteilung
nach Art. 301 Abs. 2 StPO hätte genügt.
8.3.2
Die Oberstaatsanwaltschaft macht indessen geltend, dass neben
dem sehr eingeschränkten Informationsrecht nach Art. 301 Abs. 2
StPO dem Anzeiger auch das der Allgemeinheit zustehende und
inhaltlich weitergehende Recht, in die Strafurteile und Strafbefehle
Einsicht zu nehmen (Art. 69 Abs. 2 StPO), zustehe. Dieses Einsichts-
recht sei, mindestens während der Rechtsmittelfrist, weder an eine
besondere Interessiertheit noch an eine Anonymisierung des Ent-
scheids gebunden (...).
Dazu drängen sich folgende Präzisierungen auf: Der Grundsatz
der Öffentlichkeit gilt gemäss Wortlaut der Strafprozessordnung nur
für das gerichtliche Hauptverfahren (Art. 69 Abs. 1 StPO) sowie für
die nicht öffentlich gefällten Urteile und Strafbefehle (Art. 69 Abs. 2
StPO). Nicht erfasst vom Wortlaut von Art. 69 Abs. 1 und 2 StPO
sind Einstellungsverfügungen der Strafverfolgungsbehörden. Die
Entstehungsgeschichte der eidgenössischen Strafprozessordnung
lässt kaum Zweifel daran, dass Art. 69 Abs. 2 StPO die Einsichtnah-
me in Einstellungsverfügungen nicht regelt (vgl. zum Ganzen:
Amtliches Bulletin - Die Wortprotokolle von Nationalrat und Stän-
derat, AB 2006 S 1002; Botschaft 05.092 zur Vereinheitlichung des
Strafprozessrechts vom 21. Dezember 2005, BBl 2005 1085,
S. 1152; Entwurf des Bundesrats für eine Schweizerische Strafpro-
zessordnung, Strafprozessordnung, StPO, BBl 2005 1389, Art. 67
Abs. 4).
Nach den parlamentarischen Beratungen (aber vor dem Inkraft-
treten der eidgenössischen Strafprozessordnung) hielt das Bundesge-
richt mit Entscheid vom 15. Mai 2008 fest, dass aus dem Öffent-
lichkeitsprinzip i.S.v. Art. 30 Abs. 3 BV und Art. 6 Abs. 1 EMRK ein
Anspruch auf Einsichtnahme in strafprozessuale Entscheide (insbe-
sondere in Einstellungsverfügungen) abgeleitet werden kann. Dies
unter der Voraussetzung, dass die gesuchstellende Person ein schutz-
würdiges Informationsinteresse nachweist und der beantragten Ein-
sicht keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen ent-
gegenstehen (BGE 134 I 286 E. 5 und 6, insbesondere E. 6.3;
SCHMID, a.a.O., N. 6 zu Art. 69). An dieser Rechtsprechung hielt das
Bundesgericht in den Fällen "Nef" und "FIFA" (jedoch ohne Bezug-
nahme auf die StPO) fest, wobei in beiden Fällen die Tat nicht
bestritten war und der Grund der Einstellung in einer Wiedergut-
machung (Art. 53 StGB) lag (BGE 137 I 16 und Urteil des Bundes-
gerichts, 1B_68/2012, vom 3. Juli 2012). An diesem unmittelbar aus
der Verfassung und der EMRK fliessenden Anspruch änderte auch
die eidgenössische Strafprozessordnung nichts, da die StPO die
Einsichtnahme in Einstellungsverfügungen gerade nicht regelt. Kon-
kret führt dies dazu, dass die Staatsanwaltschaften die Gewährung
der Einsichtnahme einzelfallweise prüfen müssen. Dabei ist den von
der Einstellungsverfügung betroffenen Personen das rechtliche
Gehör zu gewähren (vgl. zum Ganzen auch: SCHMID, a.a.O., N. 6 zu
Art. 69 i.V.m. N. 11 f. zu Art. 102).
(...)