II. Gemeinderecht
62 Gemeindeversammlung
Antragsrecht bei einer Revision der allgemeinen kommunalen Nutzungs-
planung; Auslegung des Begriffs einer wesentlichen Änderung nach Bau-
gesetz.
Aus dem Entscheid des Departements Volkswirtschaft und Inneres, Ge-
meindeabteilung, vom 15. April 2019 in Sachen Y. gegen die Einwohnerge-
meinde B. (77384/23.3).
Aus den Erwägungen
2.3.
Die Gemeindeversammlung hat die Kompetenz, über die all-
gemeine kommunale Nutzungsplanung abschliessende Beschlüsse zu
fassen (vgl. § 25 des BauG). Insoweit ist nicht strittig, dass die Ge-
meindeversammlung vom 22. November 2018 über den Antrag, die
Landschaftsschutzzone auf die Parzelle 717 nicht nachträglich aus-
zudehnen einen Beschluss fassen durfte. Es geht hier einzig um die
Frage, ob dieser Beschluss ein direkter Entscheid ist, welcher sofort
umzusetzen ist oder ob es sich dabei um einen Beschluss handelt,
welcher an den Gemeinderat zur Überprüfung oder Überarbeitung
geht, im Sinne einer Rückweisung nach § 25 BauG. Über die Frage,
welcher Bezugspunkt für eine wesentliche Änderung in Relation zum
Endresultat, also dem Gemeindeversammlungsbeschluss vom
22. November 2018 zu nehmen ist - die Vorlage der öffentlichen
Auflage oder die Vorlage der Gemeindeversammlung - ist bisher
noch nicht entschieden worden.
3.1.
Nach § 25 Abs. 1 und 2 BauG werden allgemeine Nutzungsplä-
ne durch das nach der Gemeindeorganisation zuständige Organ erlas-
sen. Die Einwendungsentscheide des Gemeinderats sind dem zustän-
digen Organ bekannt zu geben, binden es aber nicht. Der Gemeinde-
rat orientiert das zuständige Organ über die von ihm vorgeschlagenen
Abweichungen vom öffentlich aufgelegten Entwurf und begründet
sie. Das zuständige Organ erlässt die Planung gesamthaft oder in Tei-
len. Will es wesentliche Änderungen anbringen, weist es den be-
troffenen Teil zur Überprüfung oder Überarbeitung an den Gemein-
derat zurück. Dieser letztere Teil der Bestimmung wurde im Rahmen
der Revision von 2009 ins Baugesetz eingefügt und ist seit dem
1. Januar 2010 in Kraft.
3.2.
Da bezüglich der Anwendbarkeit der massgeblichen Bestim-
mungen unterschiedliche Auffassungen bestehen, sind diese auszule-
gen. Die Gesetzesauslegung hat auch im Verwaltungsrecht zum Ziel,
den rechtsverbindlichen Sinn eines Rechtssatzes zu ermitteln. Ausle-
gung ist notwendig, wo der Gesetzeswortlaut nicht klar ist oder wo
Zweifel bestehen, ob ein scheinbar klarer Wortlaut den wahren Sinn
der Norm wiedergibt. Für die Normen des Verwaltungsrechts gelten
die üblichen Methoden der Gesetzesauslegung. Demnach bejahen
Lehre und Rechtsprechung auch für das Verwaltungsrecht den Me-
thodenpluralismus, der keiner Auslegungsmethode einen grundsätzli-
chen Vorrang zuerkennt (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich 2016, N 235 ff.).
3.3.
Die Botschaft des Regierungsrats des Kantons Aargau an den
Grossen Rat vom 5. Dezember 2007, Bericht und Entwurf zur 1. Be-
ratung, stellt die Änderungen zu § 25 Abs. 2 BauG unter die Kern-
punkte der Qualitätssicherung und der Verfahrensvereinfachung und
enthält dazu folgende Ausführungen. Qualität der Nutzungspläne
(Abs. 2): Ein abgesprochener Vorstoss an der Gemeindeversamm-
lung kann dazu führen, dass die Versammlung spontan eine in mehr-
jähriger Arbeit erstellte Planung in wesentlichen Punkten abändert.
Solche Vorstösse können zu Rechtsungleichheiten führen, zum Bei-
spiel bei Einzonung eines Grundstücks, während dem Grundstücke
anderer Personen, die die Nutzungsplanung akzeptieren und keine
Anträge an der Gemeindeversammlung stellen, nicht eingezont wer-
den. Zudem werden durch solche Anträge meist jahrelange Planun-
gen abgeändert, die ein öffentliches Verfahren mit Mitwirkung
durchlaufen haben. Diese Verfahren werden dadurch in Frage ge-
stellt. Der Entwurf sieht daher vor, dass für solche wesentliche Ab-
änderungen der Zonenplanung die Gemeindeversammlung das Ge-
schäft künftig an den Gemeinderat ganz oder in Teilen zurückweisen
muss, bevor sie darüber dann in einer zweiten Gemeindeversamm-
lung beschliessen kann. Dies sichert die demokratischen Spielregeln
und bedeutet eine Stärkung der Demokratie und eine Qualitätssteige-
rung. Die zeitliche Verzögerung bei einer Rückweisung beträgt rund
ein halbes Jahr .
3.4.
In der Lehre wird die Frage der wesentlichen Änderungen im
Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, in
Randziffer 20 zu § 25 BauG aufgegriffen. Christian Häuptli äussert
sich im Kommentar wie folgt: Sollte es als Folge einer solchen
Rückweisung zu einer Änderung der früher öffentlich aufgelegten
Entwürfe kommen, hat eine neue öffentliche Auflage gemäss § 24
Abs. 1 BauG zu erfolgen. Kommt es zu keiner Änderung, hat keine
Auflage zu erfolgen, sondern der frühere öffentlich aufgelegte Ent-
wurf wird dem zuständigen Organ erneut zum Beschluss vorgelegt.
Der Kommentator vertritt also den Standpunkt, dass es durchaus we-
sentliche Änderungen gibt, welche zum Zustand zurückführen, wie
er öffentlich aufgelegen hat.
3.5.
Im Rahmen der Sachverhaltsabklärungen wurde der Fall dem
BVU zur Stellungnahme unterbreitet. Die Fachleute des BVU äus-
sern sich zum Fall wie folgt: Die Grenze wesentlich/unwesentlich
wird in § 11 BauV definiert. Danach sind unwesentliche Änderungen
in der Regel Anpassungen im Plan, nicht in der BNO. Die zusam-
menhängende Fläche ist nach BauV § 11 kleiner als 200 m2. Eine
BNO-Änderung ist unwesentlich, wenn es sich z.B. um eine rein
sprachliche Präzisierung (Korrektur offenkundiger Versehen) han-
delt. Besteht ein Zusammenhang zwischen beantragter Änderung und
weiteren Inhalten der Nutzungsplanung, ist eine Änderung auch dann
wesentlich, wenn sie unter den oben genannten Kriterien liegt (z.B.
Bedeutung des Volumen-/Substanzschutzes eines Gebäudes für das
Ortsbild; ferner Fragen der Rechtsgleichheit). Landschaftsschutzzo-
nen werden zur Umsetzung übergeordneter oder kommunaler
Schutzinteressen ausgeschieden, namentlich zur Umsetzung der
Landschaften von kantonaler Bedeutung und der Siedlungstrenngür-
tel gemäss Richtplan (Kapitel L 2.3 und S 2.1). Weitere Zweckbe-
stimmungen sind denkbar z.B. Vernetzungskorridore, wertvolle
strukturierte Landschaftskammern und weitere kommunale Interes-
sen. Ob ein Grundstück mit einer Landschaftsschutzzone überlagert
ist oder nicht, hat nebst der grundsätzlichen Bedeutung für die Land-
schaft auch für die Grundeigentümer und die Nachbarschaft wesent-
liche Auswirkungen, schliesst die Landschaftsschutzzone die Bebau-
barkeit doch weitgehend aus. Mit dem Verzicht auf die Ausscheidung
einer Landschaftsschutzzone stellen sich auch Fragen der Rechts-
gleichheit. Ein Verzicht ist daher nur aufgrund einer umfassenden In-
teressenabwägung möglich. Bei der beschlossenen Änderung der
Nutzungsplanung an der Gemeindeversammlung handelt es sich da-
her um eine wesentliche Änderung im Sinne von § 25 BauG.
3.6.
Zu einer Abweisung der Beschwerde muss schliesslich auch die
gemeinderechtliche Betrachtungsweise führen. Änderungsanträge in
einer Gemeindeversammlung beziehen sich immer auf die Vorlage
des Gemeinderats. Die Versammlungsteilnehmenden können ihre
Änderungsanträge stellen, ohne den baurechtlich öffentlich aufgeleg-
ten Entwurf kennen zu müssen. Im Rahmen der Durchführung der
Gemeindeversammlung erfolgt eine eigene Auflage der Akten (vgl.
§ 23 Abs. 1 GG).
Ein Gemeindebeschwerdeverfahren kann sich sodann nur mit
Verfahrensfragen befassen (vgl. § 106 Abs. 2 GG). Im vorliegenden
Fall müsste die hier urteilende Instanz eine materielle Prüfung der
Frage vornehmen, welche Auswirkungen einem im Gesamtkontext
der allgemeinen Nutzungsplanung der Gemeinde B. vorgenommenen
Verzicht auf die Landschaftsschutzzone in Bezug auf die Parzelle
717 zuzumessen sind. Das BVU äussert sich zu dieser Problematik
ebenso: Ob ein Grundstück mit einer Landschaftsschutzzone über-
lagert ist oder nicht, hat nebst der grundsätzlichen Bedeutung für die
Landschaft auch für die Grundeigentümer und die Nachbarschaft we-
sentliche Auswirkungen, schliesst die Landschaftsschutzzone die
Bebaubarkeit doch weitgehend aus. Mit dem Verzicht auf die Aus-
scheidung einer Landschaftsschutzzone stellen sich auch Fragen der
Rechtsgleichheit. Ein Verzicht ist daher nur aufgrund einer umfas-
senden Interessenabwägung möglich. Es kann vorliegend aber nicht
Aufgabe der Beschwerdeinstanz sein, eine solche Beurteilung vorzu-
nehmen. Vielmehr ist dies gerade die Aufgabe des Gemeinderats. Im
Rahmen eines Gemeindebeschwerdeverfahrens ist es durchaus mög-
lich zu beurteilen, ob eine wesentliche Änderung von der gemeinde-
rätlichen Vorlage vorgenommen wurde. Hingegen ist es kaum mög-
lich, bei einer allgemeinen Nutzungsplanung einen Vergleich zwi-
schen jener in der öffentlichen Auflage befindlichen Fassung, mit der
vom Legislativorgan später beschlossenen Endfassung vorzunehmen,
ohne sich inhaltlich mit den damit verbundenen Auswirkungen aus-
einanderzusetzen. Dies betrifft hier etwa die Frage der Rechtsgleich-
heit des Verzichts. Der Gesetzgeber wollte aber keine materielle Be-
urteilung von Streitsachen im Rahmen eines Gemeindebeschwerde-
verfahrens.
3.7.
Aufgrund dieser Erwägungen ist im vorliegenden Fall von einer
wesentlichen Änderung im Sinne von § 25 Abs. 2 BauG auszugehen.
Dass die Änderung der Nichtausdehnung der Landschaftsschutzzone
auf die Parzelle 717 dem Zustand der öffentlichen Auflage ent-
spricht, erscheint im Gesamtkontext der vorgenommenen Änderun-
gen der kommunalen Nutzungsordnung als untergeordnet. Geht man
vom Hauptanliegen der massgebenden baurechtlichen Revision aus,
nämlich der Qualitätssicherung, dann ist für den vorliegenden Fall
eine Rückweisung zur nochmaligen Überprüfung der beschlossenen
Änderung durchaus angebracht. Die Parzelle 717 umfasst schliess-
lich eine grössere Fläche, als die in § 11 der BauV festgelegten
200 m2. Damit ist die von der Gemeindeversammlung beschlossene
Änderung betreffend der Parzelle 717 wesentlich.