VII. Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht
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55 Planungsermessen der Gemeinde. Rechtsschutz im Beschwerdeverfahren.
- Das Ermessen der Planungsträger ist auch im Falle einer (erstmali-
gen) Teilgenehmigung einer Nutzungsplanung verbunden mit einer
Rückweisung nicht eingeschränkt. Aus Art. 21 RPG ergibt sich keine
Kognitionsbeschränkung der Beschwerdeinstanz.
- Der Rechtsschutzanspruch verlangt eine volle Überprüfung des kom-
munalen Planungsentscheids, insbesondere der Ermessensbetätigung.
Entscheid des Verwaltungsgerichts, 4. Kammer, vom 31. Mai 2000 in
Sachen R.F. und Mitbeteiligte gegen Entscheid des Regierungsrats und Ent-
scheid des Grossen Rats.
Aus den Erwägungen
3. a) Die Beschwerdeführer machen geltend, die Einzonung der
umstrittenen Teilfläche von 800 m2 sei innerhalb der Gemeinde nie
diskutiert worden, und sie hätten sich auch innerhalb des Planungs-
verfahrens nicht dazu äussern können.
b) Die Gemeinden erlassen allgemeine Nutzungspläne und all-
gemeine Nutzungsvorschriften, die das Gemeindegebiet in ver-
schiedene Nutzungszonen einteilen und Art und Mass der Nutzung
regeln (§ 13 Abs. 1 BauG). Die Gemeinden schützen die Landschaf-
ten von kantonaler Bedeutung im allgemeinen Nutzungsplan, kon-
kretisieren die Ziele, legen die Rechtswirkungen fest und bezeichnen
die genaue Gebietsabgrenzung. Sie können auch Schutzzonen
ausscheiden für schützenswerte Lebensräume von kommunaler Be-
deutung (§ 15 Abs. 1 und Abs. 2 lit. e BauG i.V.m. § 8 Abs. 1 NLD).
Die Bewertung der Schutzwürdigkeit der Biotope von lokaler Be-
deutung hat sich nach den die Kriterien in § 6 Abs. 3 NLD zu richten.
Auch der Aspekt des ökologische Ausgleichs im Sinne von Art. 18b
NHG ist bei der Planung zu berücksichtigen (§ 13 und § 14 NSV).
Die Gemeinden besitzen bei der Ausscheidung lokaler Schutzzonen
ein weites Ermessen.
c) Das Planungsermessen der Gemeinde ist nach der Rechtspre-
chung des Verwaltungsgerichts auch im Falle einer (erstmaligen)
Teilgenehmigung einer Nutzungsplanung verbunden mit einer Rück-
weisung nicht eingeschränkt (vgl. AGVE 1996, S. 304 ff., ins-
besondere Erw. II/1b/bb). Bei der Rückweisung mit einem bestimm-
ten Auftrag handelt es sich grundsätzlich nicht um verbindliche An-
weisungen. Soweit nach den Grundsätzen der Raumplanung eine
Entscheidungsfreiheit besteht, hat die Gemeinde bei der Überarbei-
tung der Nutzungsplanung die ihr - auch auf Grund der Gemeinde-
autonomie (§ 106 KV) - zustehende Gestaltungsfreiheit. Im Rahmen
der Überarbeitung sind die Verfahrensvorschriften (§§ 22 ff. BauG),
die Planungsgrundsätze und Planungsvorschriften des Raumpla-
nungsrechts einzuhalten. Dies gilt im Besonderen für die Interessen-
abwägung (Art. 3 Abs. 1 RPV). Auch im "zweiten Umgang" sind die
Interessen zu ermitteln, zu beurteilen und zu optimieren (Pierre
Tschannen, in: Heinz Aemissegger/Alfred Kuttler/Pierre Moor/Ale-
xander Ruch [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raum-
planung [Kommentar RPG], Zürich 1999, Art. 3 N 24 ff.). Bei einer
Teilgenehmigung mit Rückweisung eines total revidierten Nutzungs-
planes ist das Rechtssetzungsverfahren für die nicht genehmigten
Planungsteile nicht abgeschlossen. Die Gestaltungsfreiheit der Ge-
meinde ist im Rahmen der ihr von der Genehmigungsinstanz auf-
erlegten Überarbeitung deshalb auch nicht auf eine Anpassung und
Überarbeitung nach Art. 21 Abs. 2 RPG eingeschränkt.
d) Zur Planung nach der Rückweisung durch den Grossen Rat
und zum Rechtsschutzverfahren des revidierten Nutzungsplanes er-
gibt sich Folgendes:
aa) Mit Schreiben vom 13. April 1993 ersuchte der Gemeinde-
rat W. das Baudepartement, das weitere Vorgehen in der Angelegen-
heit aufzuzeigen. Das Baudepartement äusserte sich mit Schreiben
vom 22. April 1993 dahingehend, dass nach den Auflagen im Ge-
nehmigungsentscheid des Grossen Rates vom 5. Januar 1993 kein
Planungsspielraum für eine Zonierung als Bauzone bestehe. Für die
vom Grossen Rat verlangte Zonierung als "geeignete Nichtbauzone"
bestünden zwei Möglichkeiten: die Zonierung als Magerwiese oder
als Alternative eine Landwirtschaftszone überlagert mit einer Land-
schaftsschutzzone. Die Abteilung Raumplanung ergänzte diese An-
weisung mit dem Hinweis, dass ein, von dieser Anweisung abwei-
chender Antrag des Gemeinderates zu Handen der Gemeindever-
sammlung zur Nichtgenehmigung und (direkten) Zuweisung zu einer
Nichtbauzone durch den Grossen Rat führen würde. Aus diesen
Äusserungen kann geschlossen werden, dass schon das Baudeparte-
ment von einer fehlenden Gestaltungsfreiheit der Gemeinde ausging.
Diese Anweisungen veranlassten jedenfalls den Gemeinderat W.
davon auszugehen, dass sie im ganzen Gebiet "Stückhalde" keinen
Planungsspielraum mehr besitze. Anlässlich der Verhandlung vor
Verwaltungsgericht erklärte der Vertreter des Gemeinderats, dieser
sei zudem davon ausgegangen, dass die Gemeinde keine Entschei-
dungsfreiheit mehr gehabt habe, und das gesamte Gebiet nur einer
geeigneten Nichtbauzone habe zuweisen können.
Die Einsprachen der Beschwerdeführer wurden in der Folge
ausschliesslich unter Hinweis auf die kantonalen Vorgaben abgewie-
sen. Am 13. Juni 1997 beschloss die Einwohnergemeindeversamm-
lung W. die Änderung des Bauzonen- und Kulturlandplanes und wies
das ganze Gebiet "Stückhalde" der Magerwiesenzone zu. Eine Prü-
fung und Beurteilung der fraglichen 800 m2 der vormals 1. Bautiefe
gemäss Zonenplan 1969 fand aufgrund der - vermeintlichen - Bin-
dung an die Vorgaben des Grossen Rates nicht mehr statt.
Mit Beschluss vom 31. März 1998 genehmigte der Grosse Rat
den Bauzonenplan, den Kulturlandplan sowie die BNO der Ge-
meinde W. Die Prüfung der Genehmigungsbehörde beschränkt sich
auf Rechtsmässigkeit, Übereinstimmung mit den kantonalen Richt-
plänen und der angemessenen Berücksichtigung kantonaler und re-
gionaler Interessen (§ 27 Abs. 2 BauG). Eine Überprüfung und Be-
urteilung reiner kommunaler Interessen fanden im Genehmigungs-
verfahren nicht statt (vgl. Protokoll des Grossen Rates vom 31. März
1998, Art. 550).
Damit steht fest, dass für die umstrittene Teilfläche ein materiel-
ler Planungsentscheid der Gemeinde fehlt.
bb) Der Regierungsrat ging in seinen Erwägungen im Be-
schwerdeentscheid davon aus, dass der Gemeinde beim Grund-
satzentscheid keine erhebliche Entscheidungsfreiheit zukomme, zu-
mindest dann nicht, wenn nicht neue Erkenntnisse, bzw. Tatsachen
eine Anpassung des Nutzungsplanes im Sinne von Art. 21 Abs. 2
RPG begründen. Die Zuweisung der umstrittenen Teilfläche in die
Zone Magerwiese erachtete er auf Grund der lokalen Schutzwürdig-
keit begründet.
aaa) Im Rechtschutzverfahren nach § 26 BauG ist eine vollum-
fänglich Überprüfung des Planungsentscheides der Gemeinde ein-
schliesslich der Ermessenskontrolle (Art. 33 Abs. 3 lit. b. RPG; § 26
i.V.m. § 4 Abs. 1 BauG und § 49 VRPG) vorgeschrieben. Dieser
Rechtsschutzanspruch setzt voraus, dass ein materieller Planungsent-
scheid vorliegt, der überprüft werden kann. Nach dem Planungsab-
lauf und den übereinstimmenden Angaben an der Augenscheinsver-
handlung hat die Gemeinde die Planung auf die Umsetzung der ver-
meintlich unverrückbaren Auflage des Grossen Rates beschränkt.
Eine Prüfung und Beurteilung des umstrittenen Teilgebietes nach den
Grundsätzen des RPG und BauG (Art. 2 Abs. 3, 15 und 17 RPG und
§§ 13 und 15 BauG) hat nicht stattgefunden, noch wurden die öf-
fentlichen Interessen für das umstrittene Teilstücke unter Art. 15
RPG und den massgebenden Natusschutzaspekten von der Gemeinde
festgestellt. Soweit beim vorliegenden Vollzug des Rückweisungs-
auftrages von einem materiellen Planungsentscheid gesprochen wer-
den kann, wurde auch der massgebende Sachverhalt unvollständig
festgestellt. Die Gemeinde W. hat das Bedürfnis nach einem lokalen,
das Schutzgebiet "Sunneberg" ergänzendes und auf die Teilfläche
auszudehnendes Naturschutzgebiet nie geltend gemacht.
bbb) Die Zurückhaltung der Beschwerdeinstanz bei der Beurtei-
lung von kommunalen Interessen schliesst die Pflicht zur vollen
Überprüfung des Planungsentscheides nicht aus (vgl. Pierre
Tschannen, in: Kommentar RPG, a.a.O., Art. 2 N 60 ff.), sondern
bedeutet, dass der Gemeinde ihre Gestaltungsfreiheit in der Planung
zu belassen ist (vgl. BGE 121 I 122; BGE 116 IA 221 Erw. 2c). Vo-
raussetzung einer Überprüfung - und damit für den Rechtschutzan-
spruch des Betroffenen - ist in jedem Fall, dass die Gemeinde die
planerischen Entscheidungen getroffen hat. Das ist in vorliegenden
Fall nicht geschehen, indem die Gemeinde ihre Planung auf den
blossen Vollzug der Auflage aus dem Rückweisungsentscheid be-
schränkte. Eine Prüfung und Abwägung der Interessen für die von
den Beschwerdeführern beantragten 800 m2 nach den Kriterien von
Art. 15 RPG und der möglichen Naturschutzinteressen fanden nicht
statt. Damit hat es der Planungsträger, die Gemeinde W., unterlassen,
eine RPG-konforme Planung mit vollständiger Interessenabwägung
durchzuführen. Ein solcher Planungsentscheid verletzt die Rechte
des Grundeigentümers; der Beschwerdeentscheid, der eine solche
Planung schützt, seinen Rechtschutzanspruch.
ccc) Die Gemeinde als Planungsträgerin hat auch ihr Planungs-
ermessen bei der Ausscheidung der Naturschutzzone im umstrittenen
Teilgebiet nicht ausgeübt. Die Ermessen betrifft insbesondere die
Abgrenzung des Baugebietes und der Naturschutzzone auf den
800 m2. Die Ermessensunterschreitung ist eine Rechtsverletzung
(Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwal-
tungsrechts, 3. Auflage, Zürich 1998, Rz. 382 f.). Der Beschwerde-
entscheid, der diese Ermessensunterschreitung schützt, verletzt auch
in dieser Hinsicht den Anspruch auf volle Überprüfung einer Nut-
zungsplanung im Rechtschutzverfahren.
ddd) Entgegen der Auffassung des Regierungsrates ergibt sich
aus Art. 21 RPG keine Kognitionsbeschränkung der Beschwerde-
instanz. Die Änderung und Anpassung von Nutzungsplänen nach
dieser Bestimmung betrifft nur Nutzungspläne bei denen das (mate-
rielle) Rechtssetzungsverfahren abgeschlossen ist (vgl. AGVE 1991,
S. 119 ff. Erw. ccc). Bei einer Teilgenehmigung ist das Nutzungs-
planverfahren für das von einer Rückweisung betroffene Gebiet nicht
abgeschlossen, weshalb weder die Gemeinde bei der Überarbeitung
des Planes im zweiten Umgang, noch die Beschwerdeinstanz bei der
Überprüfung die Beurteilung auf die Voraussetzungen des Art. 21
RPG (vgl. Thierry Tanquerel, in: Kommentar RPG, Art. 21 N 28 ff.)
beschränken können.
e) Zusammenfassend sind die Beschwerden aus diesen Gründen
für die umstrittene Teilfläche von 800 m2 gutzuheissen. Der Geneh-
migungsentscheid hat einen nicht RPG-konformen Planungsakt der
Gemeinde und materiell den Beschwerdeentscheid, mit dem der
Rechtsschutzanspruch der Beschwerdeführer verletzt wurde, ge-
schützt.