56 Öffentliches Interesse an der Pfadfinderbewegung und an einem
Pfadfinderhaus.
- Der Betrieb eines Pfadihauses liegt im öffentlichen Interesse und ist in
der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen zonenkonform. Der Ent-
scheid, in welche Zone zugewiesen wird, obliegt der Gemeinde, wenn
mehrere zur Auswahl stehende Zonen planungsrechtlich konform
sind.
Entscheid des Verwaltungsgerichts, 4. Kammer, vom 7. November 2000 in
Sachen R.F. und Mitbeteiligte gegen Entscheid des Regierungsrats und Ent-
scheid des Grossen Rats.
Aus den Erwägungen
2. Streitig ist die Zuweisung der bisher in der Grünzone und im
"übrigen Gemeindegebiet" gelegenen Parzelle Nr. ... zur Zone für
öffentliche Bauten und Anlagen (OEB).
a) Gemäss § 15 Abs. 1 BauG erlassen die Gemeinden allge-
meine Nutzungspläne und allgemeine Nutzungsvorschriften, die das
Gemeindegebiet in verschiedene Nutzungszonen einteilen und Art
und Mass der Nutzung regeln. Die Gemeinden können u. a. auch
Zonen für öffentliche Bauten ausscheiden (§ 15 Abs. 2 lit. a BauG).
Sie entsprechen damit Art. 3 Abs. 4 RPG, der bestimmt, dass für die
öffentlichen oder im öffentlichen Interesse liegenden Bauten und
Anlagen sachgerechte Standorte zu bestimmen sind, was sinnvoller-
weise bereits in den Nutzungsordnungen geschieht (Eidg. Justiz- und
Polizeidepartement/Bundesamt für Raumplanung, Erlauterungen
zum Bundesgesetz über die Raumplanung [im Folgenden: Erläute-
rungen], Bern 1981, Art. 3 RPG N 59). Die Gemeinde O. weist ge-
mäss Bauzonenplan eine Zone für öffentliche Bauten mit einer Flä-
che von total 23,3 ha auf; davon sind 1,5 ha unüberbaut. Geregelt ist
die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (OEB) in § 12 BNO
wie folgt:
"1Die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen ist für die dem öffent-
lichen Interesse dienenden Bauten und Anlagen bestimmt.
2Der Gemeinderat legt die Baumasse und Abstände, unter Berück-
sichtigung privater und öffentlicher Interessen, fest. Gegenüber an-
grenzenden Zonen sind deren Abstand- und Höhenvorschriften ein-
zuhalten.
3Solange kein anderer öffentlicher Bedarf besteht, kann der Gemein-
derat in der Zone OEB Bauten und Anlagen für die Freizeitbetätigung
und Erholung der Bevölkerung (Kleintierhaltung, Sportanlagen,
Tennis- und Squash-Hallen, Minigolfanlagen usw.) befristet bewil-
ligen.
4In der Zone OEB im Nuechtal ist das Erstellen eines Pfadihauses,
nicht jedoch eines Pfadiheimes, zulässig."
b) Nach Auffassung der Beschwerdeführer dient ein Pfadihaus
nicht dem öffentlichen Interesse, weshalb es in der Zone für öffent-
liche Bauten und Anlagen nicht zonenkonform sein könne.
aa) In den Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen dürfen nur
öffentliche und öffentlichen Zwecken bzw. Interessen dienende
Werke erstellt werden (vgl. BGE 108 Ia 298 f.; 114 Ia 339; AGVE
1988, S. 342; Leo Schürmann/Peter Hänni, Planungs-, Bau- und
besonderes Umweltschutzrecht, 3. Auflage, Bern 1995, S. 141; Erich
Zimmerlin, Baugesetz des Kantons Aargau, Kommentar, 2. Auflage,
Aarau 1985, § 134 aBauG N 4). Private Vorhaben sind nicht zulässig;
auch nicht als "provisorische", mit Beseitigungsrevers belastete
Bauten (Bundesgericht, in: ZBl 82/1981, S. 531 f.). Voraussetzung
zur Festsetzung einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen ist
auch, dass das geltend gemachte zukünftige Bedürfnis genügend
konkretisiert ist. Es ist vom Gemeinwesen so genau wie möglich
anzugeben, und die Errichtung der öffentlichen Baute muss mit eini-
ger Sicherheit zu erwarten sein (Bundesgericht, in: ZBl 97/1996,
S. 116; BGE 114 Ia 340 mit Hinweisen).
bb) § 15 BauG bestimmt, dass die Gemeinden für die Ausschei-
dung von Nutzungszonen zuständig sind. Zu berücksichtigen ist, dass
den Gemeinden bei der Auslegung der für die Zonen für öffentliche
Bauten und Anlagen aufgestellten Nutzungsvorschriften eine "relativ
erhebliche Entscheidungsfreiheit" zusteht (AGVE 1988, S. 342).
Dies ergibt sich aus dem Grundsatz der Gemeindeautonomie (Art. 50
Abs. 1 BV; § 106 Abs. 1 KV) und aus der Tatsache, dass die mit den
örtlichen Verhältnissen vertrauten Behörden und Organe die Frage,
ob eine geplante Baute oder Anlage den kommunalen oder lokalen
öffentlichen Interessen dient, besser beurteilen können als eine kan-
tonale Rechtsmittelinstanz (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss
des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Auflage, Zürich 1998,
Rz. 452). Angesichts des der Gemeinde zustehenden Beurteilungs-
spielraums muss das Verwaltungsgericht eine rechtlich vertretbare
Auslegung akzeptieren, auch wenn eine andere Auffassung ebenfalls
denkbar ist.
cc) Die Arten der dem öffentlichen Interesse dienenden Bauten
und Anlagen sind dementsprechend äusserst vielfältig. Die öffentli-
che Bauten und Anlagen, d. h. Bauwerke, welche die öffentliche
Hand in Erfüllung verfassungsmässiger Aufgaben erstellt, dienen
dem Gemeinwesen unmittelbar durch ihren Gebrauchswert, entweder
als Verwaltungsvermögen oder als Sachen im Gemeingebrauch (Er-
läuterungen, a.a.O., Art. 3 RPG N 56; vgl. auch Zimmerlin, a.a.O.,
§ 134 aBauG N 4). Dazu gehören Schulhäuser, Spitäler, Gefängnisse,
öffentliche Verwaltungsgebäude, Alters- und Pflegeheime, etc. Sol-
che Bauten dienen fraglos öffentlichen Zwecken. Zu den im öffent-
lichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen gehören aber auch
Bauten privater Bauherren, die im weitesten Sinne Aufgaben des
modernen Leistungs- und Sozialstaates wahrnehmen helfen (Erläute-
rungen, a.a.O., Art. 3 RPG N 56). Zu den öffentlichen Bauten und
Anlagen zählen daher auch Schwimmbäder, Tennisanlagen (AGVE
1976, S. 238 ff.), oder Schrebergartenanlagen (AGVE 1988, S. 340
ff.); an ihrem Bestehen wurde ein Allgemeininteresse bejaht. Das
Verwaltungsgericht des Kantons Bern hat in einem den Bau eines
Pfadfinderheims betreffenden Entscheid festgestellt, es liessen sich
gute Gründe dafür anführen, dass die Förderung der Pfadfinderbe-
wegung "in der heutigen Zeit als Teilaspekt der kommunalen Jugend-
arbeit erscheint und daher auch im öffentlichen Interesse liegt" (Ur-
teil vom 27. Juni 1983, in: BVR 1983, S. 475).
dd) Dass die Pfandfinderbewegung im öffentlichen Interesse
liegende Aufgaben wahrnimmt, stellen auch die Beschwerdeführer
nicht in Frage; sie machen aber geltend, dass die vorgesehene Baute
für die sinnvolle Freizeitbeschäftigung keine Voraussetzung darstelle,
sondern die Pfadfinder ihren Tätigkeiten auch ohne sie ausüben
könnten. Insofern bestehe kein öffentliches Interesse an der
Errichtung eines Pfadihauses. Darin unterscheide sich der hier zu
beurteilende Fall von der vom Verwaltungsgericht in AGVE 1988,
S. 343, als im öffentlichen Interesse liegend anerkannten Anlage von
Schrebergärten, welche die notwendige Voraussetzung für die gärtne-
rische Tätigkeit bildeten.
ee) Die Pfadfinderabteilung S. ist ein Verein im Sinne von
Art. 60 ff. ZGB (Statuten der Pfadfinderabteilung S. vom September
1993 [Statuten]. Sie zählt rund 65 aktive Mitglieder im Alter zwi-
schen 8 und 25 Jahren. Der normale Pfadibetrieb findet jeweils am
Samstagnachmittag statt. Die verschiedenen Aktivitäten werden
meist in der Natur, d.h. im Freien, ausgeübt. Der Aufenthaltsort Wald
und die Verbundenheit zur Natur sind zentrale Punkte der Pfadi-
arbeit. Indessen findet der Pfadibetrieb grundsätzlich während des
ganzen Jahres, auch im Winter, und auch bei schlechtem Wetter statt.
Der Wunsch nach einem geeigneten, auch heizbaren, Lokal ist schon
unter diesem Gesichtspunkt verständlich. Seitens der Pfadi S. wird
auch geltend gemacht, es würde Raum für die Vorbereitungsarbeiten
und die anfallenden administrativen Aufgaben der Leiter sowie für
die Pflege und Aufbewahrung des Materials benötigt. Den "Wölfen"
und "Bienli" solle die Möglichkeit zum Basteln und eine Alternative
bei schlechter Witterung geboten werden. Die Pfadfinder sind für die
Ausübung ihrer Aktivitäten somit zwar nicht im Sinne einer aus-
schliesslichen Voraussetzung auf ein Pfadihaus angewiesen, jedoch
entspricht ein solches Gebäude einem klaren Bedürfnis, indem es als
Begegnungs- und Aufenthaltsort der Jugendlichen, als Ort für die
Durchführung von Übungen sowie als Materialdepot dient. Die Aus-
übung der Aktivitäten würde ohne ein Pfadihaus auf Anlässe im
Freien beschränkt und einen Grossteil der Veranstaltungen (Leitersit-
zungen, Elternabende, Elternbeirat, Altpfaderbewegung, etc.) ver-
hindert oder doch erheblich erschwert. Der Zweck der Pfadibewe-
gung umfasst in diesem Sinn den Betrieb eines Pfadihauses. Insofern
lässt sich - entgegen der etwas widersprüchlichen Argumentation der
Beschwerdeführer - nicht sagen, an einem Pfadihaus bestünden kei-
nerlei öffentliche Interessen. Ein Pfadihaus und dessen Betrieb gehö-
ren untrennbar zur Bewegung. Die offenkundigen Bedürfnisse einer
Organisation, die anerkanntermassen in nicht unwesentlichem Um-
fang Aufgaben im Rahmen der kommunalen Jugendarbeit wahr-
nimmt, sind durch die Interessen der Allgemeinheit an der Pfadibe-
wegung selbst ebenfalls abgedeckt, auch wenn die Bevölkerung aus
dem Pfadihaus in der Regel keinen direkten, unmittelbaren Nutzen
zieht. Für das Vorhandensein eines allgemeinen Interesses spricht im
Übrigen auch die einhellige Zustimmung, die die Umzonung zugun-
sten des Pfadihauses im Einwohnerrat erfahren hat.
Am zu bejahenden öffentlichen Interesse ändert auch nichts,
dass die Abteilung S. derzeit im Gebiet Nuechtal, auf der Grenze
zum Naturschutzgebiet, noch über eine Pfadihütte verfügt. Es handelt
sich um eine alte, containerähnliche Baracke, die 1960 bewilligt
wurde, und ohne Wasser, Strom oder sanitarische Einrichtungen ist.
Sie befindet sich einem baufälligen Zustand und ist seit Jahren kaum
mehr benutzbar. Wenn der Gemeinderat und der Einwohnerrat ange-
sichts der Grösse und der Bedeutung der Pfadfinderabteilung S. der
Auffassung sind, die Erstellung eines neuen Pfadihauses stelle ein
öffentliches Interesse dar, so ist dies vertretbar. Das alte Pfadihaus
erfüllt die Ansprüche an eine Pfadfinderbewegung, wie sie die Pfadi
S. darstellt, nicht und soll auch in der Folge abgebrochen werden.
ff) Im vorliegenden Fall fraglos erfüllt ist auch die Vorausset-
zung, dass das geltend gemachte zukünftige Bedürfnis genügend
konkretisiert ist. Zurzeit bestehen zwar Vorstellungen vom neuen
Pfadihaus; ein konkretes Projekt ist noch nicht vorhanden und ver-
tragliche Vereinbarungen bestehen derzeit offenbar auch noch nicht.
Geplant ist eine zweigeschossige Baute, die der Pfadfinderabteilung
S. als Pfadihaus dienen soll. Die beiden Geschosse sollen je eine
Fläche von 70 - 100 m2 aufweisen. Vorgesehen sind ein Aufenthalts-
raum, ein Sitzungszimmer, ein Materialraum sowie eine kleine Kü-
che. Die Beschwerdeführer vermuten, "es seien noch ganz andere
Bauvorhaben auf der Parzelle Nr. ... geplant", ohne allerdings kon-
krete Anhaltspunkte für ihre Befürchtungen zu nennen. Dass die
Umzonung der Teilfläche von 20,6 a in die Zone OEB zur Verwirkli-
chung des geplanten Pfadihauses und nicht zu anderen, unbestimm-
ten Zwecken erfolgt, ergibt sich einerseits aus der Tatsache, dass die
Pfadfinderabteilung S. mehr als 10 Jahre nach einem geeigneten
Standort für ein Pfadihaus gesucht hat, und auch das Begehren, es
seien durch Umzonierung der Parzelle Nr. ... die entsprechenden
zonenmässigen Voraussetzungen zu schaffen, gestellt hat. Anderseits
lassen aber auch schon die eher geringe Grösse und die Lage der
Parzelle die Realisierung anderer auf einen Standort in der Zone
OEB angewiesenen Bauvorhaben wenig wahrscheinlich erscheinen.
Auch der Wortlaut von § 12 Abs. 4 BNO, mit dem man den damali-
gen Einsprechern entgegenkommen wollte, lässt sich vor diesem
Hintergrund vernünftigerweise nur dahingehend verstehen, dass ein
Pfadihaus und nicht ein Pfadiheim (mit Lagerbetrieb), aber auch
keine andere öffentliche Baute oder Anlage, erstellt werden soll. Dies
bestätigte der Vertreter des Gemeinderats auch anlässlich der
Verhandlung ausdrücklich.
gg) Die Bau- und Nutzungsordnung der Gemeinde O. kennt
eine spezielle Zone "Sport und Freizeit SF". Gemäss § 13 Abs. 1
BNO ist diese Zone für "gemeindeeigene oder private Bauten und
Anlagen bestimmt, die im Zusammenhang mit Sport und Freizeit
einem engeren oder weiteren Kreis der Allgemeinheit dienen". Die
Beschwerdeführer sind der Auffassung, das projektierte Pfadihaus
erfülle sämtliche Voraussetzungen der Zone SF; es sei (mit der OEB)
die falsche Zone gewählt worden. Gestützt auf die ihr zustehende
Gemeindeautonomie habe die Gemeinde O. mit dem Erlass von § 13
BNO auch ausdrücklich festgelegt, dass der Freizeitbeschäftigung
dienende Bauten und Anlagen in der Zone OEB nicht zulässig seien.
Die Argumentation der Beschwerdeführer vermag nicht zu überzeu-
gen. Die Tatsache, dass das Pfadihaus gestützt auf § 13 Abs. 1 BNO
zweifellos auch in der Zone SF zonenkonform und grundsätzlich
bewilligungsfähig wäre, führt nicht zwangsläufig zu seiner Unzuläs-
sigkeit in der Zone OEB. Wie dargelegt, ist die Auffassung der Ge-
meinde, beim geplanten Pfadihaus handle es sich um eine öffentli-
chen Interessen dienende Baute, welche in der Zone OEB zulässig
ist, zumindest vertretbar. Kommen rechtlich beide Zonenarten in
Betracht, liegt der Entscheid darüber, welche Zone für das konkrete
Bauvorhaben die geeignetere ist, im Beurteilungsspielraum der Ge-
meinde, den das Verwaltungsgericht zu respektieren hat. Die Ge-
meinde hat sich für die Zone OEB entschieden. Zu berücksichtigen
ist sodann, dass es der Gemeinde jedenfalls im Grundsatz wohl un-
benommen gewesen wäre, die als sachgerechten Standort für das
Pfadihaus evaluierte Parzelle Nr. ... statt der Zone OEB der Zone
Sport und Freizeit SF zuzuweisen.