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70 Eignungs- und Zuschlagskriterien; Grundsatz der Transparenz.
- Auch in einem offenen Verfahren ist grundsätzlich bereits in der Aus-
schreibung klar zwischen den von den Anbietenden zu erfüllenden
Eignungskriterien und den leistungsbezogenen Zuschlagskriterien im
Sinne von § 18 Abs. 2 SubmD zu unterscheiden (Erw. 3/c/aa).
- Die Ausschreibung muss alle Zuschlagskriterien und deren Gewich-
tung enthalten (Erw. 3/c/bb).
Entscheid des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 10. April 2001 in
Sachen S. AG gegen den Beschluss des Regierungsrats und die Verfügung der
Psychiatrischen Dienste des Kantons Aargau.
Aus den Erwägungen
2. a) Gemäss Ziffer 10 der öffentlichen Ausschreibung waren
die folgenden Zuschlagskriterien massgebend:
- Referenzinstallationen in der Schweiz im Gesundheitsbereich
Kunden mit vergleichbarer Grösse und Struktur
- Einführungs-, Entwicklungsplan für TARMED muss vorliegen
- Vollständigkeit der Offerte
- Preis (Investitions-, Betriebskosten)/Leistung
- Genügend Ressourcen, auch im Fachbereich
- Im Markt etabliertes Softwarehaus
- Qualitätssicherung
- Übernahme des Projektes als Generalunternehmer möglich
- Erfahrung mit Ablösung von Systemen und Datenübernahme
In Ziffer 6 der Ausschreibungsunterlagen wurde nebst diesen
Kriterien als weiteres Zuschlagskriterium noch genannt:
- Angebote im Bereich der Optionen
b) Sieben der fristgerecht eingereichten Angebote - die beiden
Angebote lediglich für die Leistungserfassung wurden vom weiteren
Vergabeverfahren ausgeschlossen - wurden anhand der bekannt ge-
gebenen Zuschlagskriterien beurteilt. Dabei erfolgte nicht eine
eigentliche Bewertung, sondern die Angebote wurden daraufhin
geprüft, ob sie die einzelnen Kriterien erfüllten (vgl. dazu Erw. 3/c
hienach). Aufgrund dieser Beurteilung wurden zwei weitere Ange-
bote, deren Ressourcen im Fachbereich als ungenügend angesehen
wurden, ausgeschieden. Die verbleibenden fünf Angebote (Be-
schwerdeführerin, M. & P., L. GmbH, E., E. & Y.) wurden nach den
folgenden (gewichteten) Kriterien mit Punkten bewertet:
- Kosten einmalige (ohne Leistungserfassung) [Gewicht: 2]
- Kosten laufend (jährlich) [Gewicht: 1,5]
- Systemeinführung, Projektleitung, Unternehmen, Sicherheit [Ge-
wicht: 2]
- Funktionalität Patientenadministration [Gewicht: 2,5]
- Funktionalität Finanz- und Rechnungswesen [Gewicht: 2]
Ausgegangen wurde bei den fünf Angeboten von den folgenden
Investitionskosten (ohne Leistungserfassung) und Betriebskosten:
(Tabellarische Zusammenstellung der Angebote)
Um die drei Bereiche Systemeinführung etc., Funktionalität Pa-
tientenadministration (PA) und Funktionalität Finanz- und Rech-
nungswesen (FRW) punktemässig gleichwertig zu bewerten, wurde
das jeweils höchste Resultat auf 1000 Punkte und die anderen Punkt-
zahlen proportional aufgerechnet. Für die Kosten wurde der tiefste
Betrag auf 1000 Punkte aufgerechnet und die Differenz der einzelnen
Beträge zum tiefsten Betrag punktemässig vom Maximum abgezo-
gen. Auf diese Weise ergaben sich die folgenden Bewertungen:
(Tabellarische Zusammenstellung der Bewertung)
(...)
3 c) aa) Zunächst fällt auf, dass die Vergabestelle unter dem Ti-
tel ,,Zuschlagskriterien" nicht nur ,,reine" Zuschlagskriterien im
Sinne von § 18 Abs. 2 SubmD nennt, sondern auch Eignungskrite-
rien, Rahmenbedingungen und Ausschlussgründe. Die verlangte
Vollständigkeit der Offerte beispielsweise ist nach der verwaltungs-
gerichtlichen Rechtsprechung kein Zuschlagskriterium, sondern wie
die Wahrung der Eingabefrist eine formelle Anforderung an das An-
gebot (§ 14 Abs. 1 SubmD). Unvollständige Angebote können vom
weiteren Verfahren ausgeschlossen werden; betrifft die Unvollstän-
digkeit wesentliche Punkte, müssen sie sogar ausgeschlossen werden
(AGVE 1999, S. 345 ff.). Das verlangte Vorliegen eines Einfüh-
rungs- und Entwicklungsplans für TarMed stellt letztlich eine Rah-
menbedingung, die entweder erfüllt ist oder nicht, und nicht ein Zu-
schlagskriterium dar. Die restlichen Kriterien haben, abgesehen vom
Kriterium Preis/Leistung, weitaus eher den Charakter von Eignungs-
kriterien denn von Zuschlagskriterien, beziehen sie sich doch auf die
Anbieter und nicht auf deren Angebote. In einer ersten Runde hat die
Vergabestelle die einzelnen Angebote denn auch im Sinne einer
,,Ja"/"Nein"-Beurteilung lediglich daraufhin geprüft, ob sie die ,,Zu-
schlagskriterien" erfüllten oder nicht, was im Grunde einer Eig-
nungsprüfung entspricht. Diese erste Runde hatte offensichtlich aus-
schliesslich den Zweck, für die Ausführung des Auftrags ungeeignete
Offerenten vom weiteren Verfahren auszuschliessen. Ein solches
Vorgehen ist auch in einem offenen Verfahren zulässig, denn auch
hier darf der Zuschlag nur an einen Anbieter erteilt werden, der in
der Lage ist, die zu vergebenden Leistungen zu erbringen, was eine
Überprüfung seiner Eignung voraussetzt (VGE III/161 vom 30. No-
vember 1999 [BE.1999.00254] in Sachen E. AG, S. 11). Zu bean-
standen ist allerdings, dass diese Eignungsprüfung im vorliegenden
Fall anhand von Kriterien erfolgt ist, die von der Vergabestelle
formell ausdrücklich als ,,Zuschlagskriterien" deklariert worden sind.
Auch in einem offenen Verfahren ist - im Interesse der Transparenz
des Verfahrens und um Missverständnisse oder Irreführungen der
Anbietenden auszuschliessen - grundsätzlich bereits in der Aus-
schreibung klar zwischen den von den Anbietenden zu erfüllenden
Eignungskriterien und den leistungsbezogenen Zuschlagskriterien im
Sinne von § 18 Abs. 2 SubmD zu unterscheiden.
bb) Die für die Vergabestelle im Hinblick auf die verlangten
Leistungen im Vordergrund stehenden Gesichtspunkte (,,Kosten ein-
malig", ,,Kosten laufend", ,,Systemeinführung, Projektleitung, Unter-
nehmen, Sicherheit", ,,Funktionalität Patientenadministration" und
,,Funktionalität Finanz- und Rechnungswesen" [vgl. Erw. 2/b hie-
vor]) ergeben sich zum Teil aus den Ausschreibungsunterlagen. So
wird unter dem Titel ,,Ausgangslage" zunächst festgehalten, das
Projektteam wolle auf der Basis der Offerten die folgenden Punkte
beurteilen können:
- Verfügbarkeit der geforderten Applikationen (eigene oder Integra-
tion von Drittprodukten)
- Lösungskonzept technisch und applikatorisch
- Zu erwartende Kosten (einmalige und wiederkehrende) aufgeglie-
dert in einzelne Programm-Module auf der Basis des Standardpa-
ketes inklusive Angabe allfällig erforderlicher Zusatzmodule
Weitere Hinweise auf die wesentlichen Punkte sind in den Aus-
schreibungsunterlagen unter Ziffer 4 - ,,Was wir von Ihnen erwarten"
(,,4.1 Fragen und Informationen" / ,,4.2 Investitions- und Betriebs-
kosten") - enthalten. Damit konnten die Anbietenden nur bedingt -
und zwar nicht anhand der als solche deklarierten ,,Zuschlagskrite-
rien", sondern durch die Ausschreibungsunterlagen als Gesamtes - in
Erfahrung bringen, welche Aspekte für die Vergabestelle hinsichtlich
der Zuschlagserteilung relevant sein sollten. Einzig erahnen liess
sich, wo für die Vergabestelle die Beurteilungsschwerpunkte lagen.
So lässt sich lediglich aus den Ausschreibungsunterlagen und dem
Pflichtenheft insgesamt schliessen, dass den qualitativen Gesichts-
punkten (Leistung, Zuverlässigkeit, Datenschutz, Sicherheit) ein
grösseres Gewicht beigemessen wurde als dem Preis. Doch hätte
aufgrund der bekannt gegebenen Zuschlagskriterien durchaus auch
davon ausgegangen werden dürfen, dass der Preis allein nicht in die
Bewertung miteinbezogen wird, erweist sich doch das in diesem
Kontext einzig angeführte Kriterium ,,Preis (Investititions-, Betriebs-
kosten)/Leistung" letztlich als nichtssagend. Die Ermittlung des
Preis-/Leistungsverhältnisses ist gerade Sinn und Zweck des ganzen
Vergabeverfahrens, mithin der Würdigung aller Zuschlagskriterien
(vgl. den Entscheid der Eidgenössischen Rekurskommission für das
öffentliche Beschaffungsrecht [ERKB] vom 1. September 2000, in:
VPB 65/2001 Nr. 11, S. 130). Die grosse Streuung, welche bezogen
auf die Eingabesummen der Angebote auszumachen ist, deutet da-
rauf hin, dass einzelne Anbieter von einer noch höheren Gewichtung
der Qualität gegenüber dem Preis ausgegangen sind.
Auf jeden Fall waren die Formulierung und insbesondere die
Reihenfolge der für den Zuschlag letztlich massgebenden Kriterien
klarerweise nicht in dem in der öffentlichen Ausschreibung und in
den Ausschreibungsunterlagen enthaltenen Katalog der Zuschlags-
kriterien aufgeführt. Insofern erweisen sich auch die Verfügungen
vom 10. Januar 2001 als unrichtig, wird doch dort zur Begründung
angeführt: ,,Nach den Zuschlagskriterien mit dem besten
Preis-/Leistungsverhältnis". Als Zuschlagskriterien wurden nunmehr
wieder die im Amtsblatt vom 31. Januar 2000 veröffentlichten Krite-
rien zitiert. Bewertet wurden die fünf im Verfahren verbliebenen
Angebote jedoch nicht anhand dieser Kriterien, sondern mittels eines
vierseitigen Beurteilungsschemas, welches sich zumindest inhaltlich
an die der Matrix vom Mai 2000 zugeordneten Kriterien Funktiona-
lität Patientenadministration, Funktionalität Finanz- und Rech-
nungswesen sowie Systemeinführung hält, und mittels der Kosten-
vergleiche (vgl. Erw. 2/b hievor).
Gesamthaft betrachtet erweist sich das Vorgehen der Vergabe-
stelle sowohl bei der Festsetzung und Bekanntgabe der ,,Zuschlags-
kriterien" in der öffentlichen Ausschreibung und in den Ausschrei-
bungsunterlagen als auch bei der Beurteilung und Bewertung der
Anbieter und der Angebote einerseits anhand der deklarierten ,,Zu-
schlagskriterien" und anderseits aufgrund der nicht ausdrücklich
bekanntgegebenen, sondern bestenfalls implizit aus den Ausschrei-
bungsunterlagen zu entnehmenden Kriterien und deren massgeben-
den Reihenfolge vor dem Hintergrund des fundamentalen Grundsat-
zes der Transparenz - diesbezüglich in Art. 18 Abs. 3 SubmD, Art. 5
Abs. 3 BGBM, Art. XII Ziff. 2 lit. h GPA konkretisiert - als nicht
mehr haltbar.
cc) Zumindest fragwürdig erscheint das nachträgliche Aus-
scheiden von zwei Anbieterinnen mangels Eignung, nachdem die
Vergabestelle diese vorerst in die Bewertung miteinbezogen und sich
das Angebot der einen dieser Anbieterinnen dabei als das wirtschaft-
lich günstigste erwiesen hatte. Nicht zu beurteilen ist im vorliegen-
den Fall, ob die Bedenken der Vergabestelle gegen diese Anbieterin-
nen berechtigt sind (die entsprechenden Unterlagen wurden von der
Vergabestelle entgegen der Aufforderung in der Instruktionsverfü-
gung vom 22. Januar 2001, wonach sämtliche Vorakten einzureichen
seien, dem Verwaltungsgericht nicht zur Verfügung gestellt). Die
betreffenden Vorbehalte betreffen ausschliesslich die Eignung und
hätten bei einer korrekt durchgeführten Vergabe bei eben dieser Prü-
fung zum Ausschluss führen können. Wird die Eignung aber erst
nach einer erstmaligen Bewertung des Angebots und in Kenntnis der
ersten Rangierung eines Anbieters von neuem in Frage gestellt, so
setzt sich die Vergabestelle zumindest dem Vorwurf eines nicht mehr
transparenten Verfahrens, wenn nicht gar dem der Willkür aus.
d) Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass das Vorgehen der
Vergabestelle sowohl bei der Festsetzung und Bekanntgabe der ,,Zu-
schlagskriterien" als auch bei der Beurteilung und Bewertung der
Angebote aufgrund der nicht ausdrücklich bekanntgegebenen Krite-
rien sowie bezogen auf die zweite Eignungsprüfung nach erstmaliger
Bewertung intransparent und infolgedessen vergaberechtswidrig ist.