[...]
72 Beschwerdelegitimation in Nutzungsplanverfahren; Gemeindeautonomie
und Überprüfungsbefugnis der Genehmigungsbehörde.
- Relevante örtliche Beziehung als Voraussetzung zur Beschwerdefüh-
rung bezüglich der Zonierung von Nachbarparzellen (Erw. I/4).
- Die Grösse des Baugebiets einer Gemeinde berührt den einzelnen
Grundeigentümer nicht mehr als die Allgemeinheit (Erw. I/4/d).
- § 27 Abs. 2 Satz 1 BauG verlangt eine Zweckmässigkeitskontrolle in
dem Sinne, dass die Genehmigungsinstanz einen Nutzungsplan auf die
Vereinbarkeit mit kantonalen und regionalen Interessen sowie den
wegleitenden Grundsätzen und Zielen des Planungsrechts zu prüfen
hat. Bei der Beurteilung ausschliesslich kommunaler öffentlicher In-
teressen schliesst die Zweckmässigkeitsprüfung aber aus, dass die
Genehmigungsbehörde anstelle des zuständigen Planungsträgers ihr
Ermessen ausübt (Erw. II/3/a-c).
- Eine Rückweisung an die Gemeinde mit starrem, unverrückbarem
Revisionsauftrag ist mit § 27 Abs. 2 BauG grundsätzlich nicht verein-
bar, weil die Entscheidungsfreiheit der Gemeinde auch im Rückwei-
sungsfall zu wahren ist (Erw. II/3/d).
- Formelle Voraussetzung für eine direkte Änderung durch die Geneh-
migungsbehörde (Erw. II/3/e).
Entscheid des Verwaltungsgerichts, 4. Kammer, vom 23. Dezember 2002 in
Sachen M. und Mitb. gegen den Grossen Rat und den Regierungsrat.
Aus den Erwägungen
I. 4. a) Nach § 28 BauG können Entscheide über Nutzungspläne
und Nutzungsvorschriften von den in schutzwürdigen eigenen Inter-
essen Betroffenen und von den Gemeinden beim Verwaltungsgericht
angefochten werden. Diese Bestimmung umschreibt die Legitimati-
onsanforderungen inhaltlich übereinstimmend mit der allgemeinen
Legitimationsvorschrift in § 38 Abs. 1 VRPG und lehnt sich an die
Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 103 lit. a OG an. Nach
langjähriger gefestigter Praxis muss ein Beschwerdeführer in den
eigenen Interessen tatsächlich "berührt sein", d.h. durch den ange-
fochtenen Rechtsakt in irgend einer Art und Weise in seiner Interes-
sensphäre in höherem Masse als die Allgemeinheit beeinträchtigt
sein und ein Interesse an der Aufhebung oder Änderung haben (vgl.
dazu und zum Folgenden AGVE 1998, S. 326, AGVE 1993, S. 409
ff.; Michael Merker, Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfah-
ren nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege
vom 9. Juli 1968 [Kommentar zu den §§ 38-72 VRPG], Diss. Zürich
1998, § 38 N 146 ff.; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 4. Auflage, S. 544 ff. mit Hinweisen; BGE 124
II 305 ff.). Dieses Interesse kann rechtlicher oder bloss tatsächlicher
Natur sein. Ein schutzwürdiges Interesse liegt dann vor, wenn die
tatsächliche oder rechtliche Situation des Beschwerdeführers durch
den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann. Wird ein Ver-
waltungsentscheid in materiellem Sinne nicht von den direkt betrof-
fenen Verfügungsadressaten, sondern von Dritten angefochten, hat
die Legitimationsfrage insofern eine besondere Bedeutung, als mit
den gestellten Anforderungen Popularbeschwerden ausgeschlossen
werden sollen. Ist in solchen Fällen ein Berührtsein oder die spezifi-
sche Beziehungsnähe gegeben, hat der Beschwerdeführer ein ausrei-
chendes Rechtsschutzinteresse, dass der Entscheid aufgehoben oder
abgeändert wird. Das Interesse besteht letztlich im praktischen Nut-
zen, den eine erfolgreiche Beschwerde dem Beschwerdeführer ein-
bringen wird, indem ein materieller oder ideeller Nachteil des ange-
fochtenen Entscheides für ihn abgewendet wird (vgl. BGE 121 I 177
f.; BGE 120 Ib 385 ff.; AGVE 1998, S. 325 ff; AGVE 1992, S. 360,
je mit Hinweisen). Diese Grundsätze gelten auch in Nutzungsplan-
verfahren (AGVE 2000, S. 367; AGVE 1999, S. 264; AGVE 1997,
S. 288).
b) Als Eigentümer der vom Rückweisungsentscheid betroffenen
Grundstücke im Gebiet "Rütene" (Parzellen Nrn. 1262, 1263, 2399
und 2706) sind die Beschwerdeführer 2 sowohl durch deren Zuwei-
sung in eine Nichtbauzone im Beschwerdeverfahren als auch durch
die Rückweisung im Genehmigungsverfahren ohne weiteres in ihren
schutzwürdigen, eigenen Interessen betroffen und damit zur Verwal-
tungsgerichtsbeschwerde gemäss § 28 BauG legitimiert.
c) aa) Die Beschwerdeführerin 1 stellt Eventualanträge für die
Zonierung der Parzellen Nrn. 1467, 1456, 1466 und 1455. Der Re-
gierungsrat hat im Beschwerdeentscheid die Bezeichnung der Par-
zelle Nr. 1466 auf die Nr. 2838 korrigiert. Die Beschwerdeführerin 1
ist gemäss den eingereichten Grundbuchauszügen Eigentümerin der
Parzellen Nrn. 1467, 1456, 1499 und 3022. In Bezug auf die Zuwei-
sung ihrer eigenen Parzellen Nrn. 1467 und 1456 zum Nichtbauge-
biet ist sie somit ohne weiteres zur Beschwerde legitimiert. (...).
bb) Die Beschwerdeführerin 1 stellt zusätzlich Zonierungsan-
träge für die Parzellen Nrn. 1466 (oder nach dem Regierungsrat
2838) und 1455, welche nach Auskunft des Grundbuchamtes alle
drei nicht im Eigentum der Beschwerdeführerin 1 stehen, jedoch
unmittelbar an deren Parzellen Nrn. 1467 bzw. 1456 angrenzen. Die
Beschwerdeführerin 1 ist damit benachbart und eine Beeinträchti-
gung ihrer Interessen durch die mit der Nutzungsplanrevision auf
diesen Parzellen zulässigen Nutzung ist grundsätzlich möglich. Da-
mit ist die erste Voraussetzung (besondere, beachtenswerte und rele-
vante örtliche Beziehung) erfüllt, auch wenn sie nicht Eigentümerin
der Parzellen Nrn. 1466 ( oder 2838) und 1455 ist. Die Beschwerde-
führerin 1 macht geltend, mit der Zuweisung aller vier Parzellen
entstünde eine kompakte Bauzone. Damit beruft sie sich für die Zo-
nierung ihrer eigenen Parzellen auf die Planungsgrundsätze in Art. 3
Abs. 2 lit. b RPG (Einordnung von Bauten) und Art. 3 Abs. 3 RPG
(Gestaltung und Abgrenzung des Siedlungsraumes). Für die Legiti-
mation genügt in der Regel, wenn die beschwerdeführende Nachba-
rin eine andere als die im angefochtenen Plan festgesetzte Zonenzu-
weisung geltend macht und die Zonierung der Nachbarparzelle Aus-
wirkungen (tatsächlicher oder rechtlicher Natur) auf ihr Grundei-
gentum haben kann. Ob tatsächlich eine Beeinträchtigung ihrer In-
teressen besteht, ist dann eine Frage des materiellen Rechts (AGVE
1998, S. 326).
d) Die Beschwerdeführer 2 bestreiten die Legitimation der Be-
schwerdeführerin 1 hinsichtlich der Frage der Zonierung ihrer
Grundstücke im Gebiet "Rütene". Der Beschwerdeführerin 1 fehle
jegliche relevante örtliche Beziehung und zwischen der Zonierung
ihrer Grundstücke im Gebiet "Ei" und der Zonierung im Gebiet
"Rütene" bestehe keinerlei ursächlicher Zusammenhang, weshalb ihr
ein schutzwürdiges Interesse fehle.
aa) Die Grundstücke der Beschwerdeführerin 1 liegen im Ge-
biet "Ei" am südöstlichen Siedlungsrand der Gemeinde. Die Entfer-
nung zum Gebiet "Rütene" beträgt über 1.2 km (Luftlinie). Die Be-
schwerdeführerin 1 ist damit nicht benachbart und eine Beeinträchti-
gung ihrer Interessen durch die Nutzungsplanrevision im Gebiet
"Rütene" ist grundsätzlich schon auf Grund der örtlichen Gegeben-
heiten nicht auszumachen. Eine besondere, beachtenswerte und rele-
vante örtliche Beziehung wird von der Beschwerdeführerin 1 auch
nicht geltend gemacht.
bb) Die Beschwerdeführerin 1 begründet ihre Legitimation im
Wesentlichen damit, dass der Regierungsrat ihre Legitimation bejaht
habe und sie zudem berechtigt sei, unsachliche oder unrechtmässige
Einzonungen, welche die Bauzonengrösse beeinflussen, zu beanstan-
den. Die Beschwerdeführerin 1 könne die rechtsgleiche Anwendung
von Art. 15 RPG in der Nutzungsplanung geltend machen und
schliesslich seien ihre Chancen auf eine Einzonung ihrer Grund-
stücke in der nächsten Planungsphase durch die Einzonungen im Ge-
biet "Rütene" verschlechtert.
cc) Die Legitimation ist als Sachurteilsvoraussetzung in jeder
Instanz von Amtes wegen zu prüfen (Merker, a.a.O., Vorbemerkun-
gen zu § 39 N 3 f.). Die im Beschwerdeverfahren vom Regierungsrat
anerkannte Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin 1 ent-
bindet das Verwaltungsgericht daher nicht von der Prüfung der Legi-
timation. Die Grösse des Baugebiets der Gemeinde G. berührt die
Beschwerdeführerin 1 grundsätzlich nicht in höherem Masse in ihren
(Eigentums-)Interessen als jeden andern Grundeigentümer in der
Gemeinde G. Dieses Interesse entspricht letztlich jenem der Allge-
meinheit, dass keine zu grossen Baugebiete ausgeschieden werden
und die Landschaft zu schonen ist (Art. 3 Abs. 2 RPG). Die Festset-
zung von Baugebieten, welche den Anforderungen von Art. 15 RPG
entsprechen, ist daher ein typisches allgemeines, öffentliches Inter-
esse und die Beschwerdeführerin 1 ist vom Planungsentscheid im
Gebiet "Rütene" auch nicht mehr als die Allgemeinheit betroffen.
Dieses Anliegen vermag ein praktisches Interesse der Beschwerde-
führerin 1 an einer Nicht- oder Auszonung der Grundstücke der
Beschwerführer 2 im Gebiet "Rütene" nicht zu begründen.
dd) Das schützenswerte Interesse muss überdies aktuell sein
(vgl. AGVE 1990, S. 329; vgl. dazu auch BGE 125 II 442 f. und
BGE 118 Ia 53 f.). Soweit die Beschwerdeführerin 1 schlechtere
Chancen für eine Einzonung ihrer Grundstücke in der nächsten Pla-
nungsperiode behauptet (Art. 15 lit. b RPG), ist grundsätzlich davon
auszugehen, dass die virtuelle Betroffenheit von zukünftigen Nut-
zungsplanungen die Legitimationsvoraussetzung für ein Rechtsmit-
telverfahren in der angefochtenen Planrevision nicht zu begründen
vermag. Die zukünftigen Planungen sind weder in rechtlicher und
tatsächlicher Hinsicht annähernd absehbar, noch ist ihr Zeitpunkt be-
stimmbar. Unbestimmt ist ebenso, ob die Beschwerdeführerin 1
dannzumal noch Grundeigentümerin im Gemeindegebiet sein wird.
Der von ihr geltend gemachte Beschwerdegrund geht damit auch
nicht über das Interesse zukünftiger Grundeigentümer in der Ge-
meinde G. hinaus. Die Möglichkeit in G. Grundeigentum zu erwer-
ben, steht grundsätzlich jedermann offen und kann deshalb für die
Betroffenheit gemäss § 28 BauG und § 38 Abs. 1 VRPG nicht aus-
reichen.
Die Parzelle Nr. 1467 der Beschwerdeführerin 1 wurde teil-
weise der Übergangszone gemäss § 170 Abs. 2 BauG (§ 33 BNO)
zugewiesen. Sie kann nach 10 Jahren und damit vor Ablauf der or-
dentlichen Planungsperiode eine Überprüfung der Zonenzuteilung
dieser Grundstücke verlangen. Eine Benachteiligung der Beschwer-
deführerin 1 im Hinblick auf die zukünftigen Nutzungsplanrevisio-
nen ist daher selbst dann nicht anzunehmen, wenn das Baugebiet im
angefochtenen Nutzungsplan zu knapp bemessen wäre.
e) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerdefüh-
rerin 1 nicht legitimiert ist, den Genehmigungsentscheid des Grossen
Rats hinsichtlich der Zonierung der Grundstücke der Beschwerde-
führer 2 im Gebiet "Rütene" anzufechten. Die Planung der Gemeinde
G. im Gebiet "Rütene" und der Ausgang des verwaltungsgerichtli-
chen Beschwerdeverfahrens beeinflusst ihre Interessensphäre weder
in rechtlicher und tatsächlicher, noch in wirtschaftlicher oder ideeller
Art in einem für die Legitimation notwendigen höheren Ausmass als
jeden andern Grundeigentümer oder die Allgemeinheit. Auf den
Hauptantrag ihrer Beschwerde ist daher nicht einzutreten.
(...)
II. 3. a) Die Genehmigung von Nutzungsplänen regelt bundes-
rechtlich Art. 26 RPG. Gemäss Art. 26 Abs. 2 RPG sind Nutzungs-
pläne auf ihre Übereinstimmung mit den Richtplänen zu prüfen. Die
bundesrechtlich vorgeschriebene Rechtmässigkeitskontrolle umfasst
die selbständig anwendbaren Vorschriften des RPG, sowie die Um-
weltschutz-, die Gewässerschutz- und die Waldgesetzgebung des
Bundes usw. auf Gesetzes- und Verordnungsstufe (vgl. BGE 112 Ia
65 ff.; Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung,
Hrsg.: Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement [Bundesamt
für Raumplanung], Bern 1981 [im Folgenden: Erläuterungen EJPD],
Art. 26 N 7 f.; Alexander Ruch in: Heinz Aemissegger/Alfred Kuttler
/Pierre Moor/Alexander Ruch [Hrsg.], Kommentar zum Bundes-
gesetz über die Raumplanung [Kommentar RPG], Zürich 1999,
Art. 26 N 27 ff.). Eine Zweckmässigkeitsprüfung im Genehmigungs-
verfahren verlangt das RPG nicht. Den Kantonen ist es aber nicht
verwehrt, die bundesrechtliche Überprüfungskompetenz auszudeh-
nen (Erläuterungen EJPD, Art. 26 N 9 f.).
aa) § 27 Abs. 2 Satz 2 BauG sieht über die erwähnten bundes-
rechtlichen Vorschriften hinaus die Berücksichtigung der kantonalen
und regionalen Interessen vor. Nach dem Wortlaut dieser Bestim-
mung ist weder eine Zweckmässigkeits- noch eine Angemessen-
heitsprüfung zulässig. Das Verwaltungsgericht hat in AGVE 1996,
S. 307 f. zur kantonalen Regelung erwogen, die Kognitionsbefugnis
der Genehmigungsinstanz umfasse über die kantonalen und regiona-
len Interessen hinaus (§ 27 Abs. 2 Satz 2 BauG) auch eine Zweck-
mässigkeitsprüfung. An dieser Umschreibung der kantonalen Rege-
lung hat es in der Folge mit der Begründung festgehalten, dass das
BauG 1993 an der unter dem alten BauG vom 2. Februar 1971
(aBauG) geltenden Ordnung der Genehmigung kommunaler Nut-
zungsplanungen, insbesondere an der Kognitionsbefugnis der Ge-
nehmigungsbehörde, materiell nichts geändert hat (AGVE 1997,
S. 284 f.; VGE IV/67 vom 13. November 2001 [BE.1996.00284] in
Sachen B., S. 15 f.). Die Prüfung auf Zweckmässigkeit ist als Kon-
trolle der Vereinbarkeit einer kommunalen Nutzungsplanung mit
übergeordneten kantonalen und regionalen Interessen zu verstehen
(Ruch, a.a.O., Art. 26 N 31). In diesem Sinne und damit im Sinne
einer Stärkung der Stellung der Gemeinden im Planfestsetzungsver-
fahren gegenüber der Ermessensbetätigung der Genehmigungsbe-
hörden ist die Regelung in § 27 BauG auch nach dem Willen des
Gesetzgebers zu verstehen (vgl. Protokoll des Grossen Rates vom
24. Mai 1992, Art. 1670, S. 2800; Botschaft zum Baugesetz vom
21. Mai 1990, S. 20). § 27 Abs. 2 Satz 1 BauG verlangt somit eine
Zweckmässigkeitskontrolle in dem Sinne, dass die Genehmigungsin-
stanz einen Nutzungsplan dann zurückzuweisen hat, wenn er mit
kantonalen und regionalen Interessen unvereinbar ist, den wegleiten-
den Grundsätzen und Zielen des Planungsrechts nicht entspricht oder
diesen unzureichend Rechnung trägt (vgl. BGE vom 24. Dezember
1998 [1P.512/1997] in: ZBl 101/2000, S. 194). Bei der Beurteilung
ausschliesslich kommunaler öffentlicher Interessen schliesst aber die
Zweckmässigkeitsprüfung im Sinne von § 27 Abs. 2 BauG aus, dass
die Genehmigungsbehörde anstelle des zuständigen Planungsträgers
ihr Ermessen ausübt. Die Nichtgenehmigung eines Nutzungsplanes
aus solchen Gründen ist als Eingriff in das Planungsermessen der
Gemeinde unzulässig (Art. 2 Abs. 3 RPG). In diesem Zusammen-
hang ist allerdings festzuhalten, dass die Überprüfungsbefugnis der
Genehmigungsbehörde auch eine rechtsfehlerbehaftete Ermessens-
betätigung der Planungsbehörde, d.h. die Ermessensüberschreitung,
die Ermessensunterschreitung und den Ermessensmissbrauch um-
fasst. Solche Fehler in der Ermessensbetätigung sind von der Ge-
nehmigungsbehörde und vom Verwaltungsgericht im Rahmen der
Rechtskontrolle zu prüfen (vgl. zum Ganzen: VGE IV/67 vom
13. November 2001 [BE.1996.00284] in Sachen B., S. 15).
bb) Gelangt der Grosse Rat im Rahmen der Genehmigung eines
kommunalen Nutzungsplanes zum Schluss, dass der Nutzungsplan
einer Änderung bedarf, so kann er nach Anhörung des Gemeindera-
tes und den in ihren schutzwürdigen eigenen Interessen Betroffenen
eine Änderung selbst vornehmen, wenn sie von geringer Tragweite
ist oder keine erhebliche Entscheidungsfreiheit besteht (§ 27 Abs. 2
Satz 2 BauG). Das so umschriebene Rückweisungsrecht der Geneh-
migungsbehörde ist eine Konkretisierung der Gemeindeautonomie,
will mehr unmittelbare Demokratie ermöglichen, den Einfluss des
Kantons mässigen, die gegenseitige Kontrolle fördern sowie eine
bessere und sachgerechtere Aufgabenerfüllung ermöglichen, wie dies
bereits unter dem alten Baugesetz der Fall war (§ 147 Abs. 3 aBauG;
AGVE 1996, S. 307 f.; AGVE 1994, S. 186 ff. mit weiteren Hinwei-
sen; AGVE 1986, S. 218 ff.).
cc) Wie sich aus den Beratungen und dem Entscheid vom
20. Juni 2000 ergibt, ging es dem Grossen Rat im vorliegenden Fall
nicht um eine Änderung von geringer Tragweite oder um eine solche,
bei der die Gemeinde keine erhebliche Entscheidungsfreiheit hat.
Der Rückweisungsentscheid des Grossen Rats erging vielmehr aus
der Überlegung, dass gerade die Entscheidungsfreiheit der Gemeinde
gegen den regierungsrätlichen Beschwerdeentscheid geschützt wer-
den solle und er einen Beschwerdeentscheid nicht aufheben könne.
Mit der Rückweisung wollte der Grosse Rat daher diesem Grundsatz
bzw. der institutionellen Unterscheidung zwischen Genehmigungs-
und Rechtsmittelinstanz nachleben (Protokoll des Grossen Rates
vom 20. Juni 2000, Art. 2038, S. 3145, Voten Gloor und Pfisterer).
b) Damit stellt sich die Frage, welche Kompetenzen der Ge-
nehmigungsinstanz gegenüber ihr unrechtmässig erscheinenden Be-
schwerdeentscheiden zustehen.
aa) Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG verlangt eine volle Überprüfung
der angefochtenen Nutzungspläne in einem Rechtsmittelverfahren.
Dies bedeutet, dass die Rechtsmittelinstanz auch die Angemessenheit
einer Planung umfassend zu überprüfen hat (§ 49 VRPG i.V.m. § 4
Abs. 1 BauG; BGE 127 II 242 mit weiteren Hinweisen; Heinz Ae-
misegger/Stephan Haag, in: Kommentar RPG, Art. 33 N 52 ff). Die
Pflicht zur vollen Überprüfung ist nicht dadurch ausgeschlossen,
dass sich die Rechtsmittelinstanz eine gewisse Zurückhaltung aufer-
legt, wenn der Planungsträger unbestimmte Gesetzesbegriffe zu be-
urteilen hat oder sein Planungsermessen ausübt (Pierre Tschannen,
in: Kommentar RPG, Art. 2 N 60 ff.). Die Beschwerdebehörde hat zu
prüfen, ob der Planungsträger sein Planungsermessen richtig und
zweckmässig ausgeübt hat. Diese Überprüfung erfolgt aber im Be-
wusstsein der spezifischen Rolle als kantonale Rechtsmittelinstanz
und nicht anstelle des Planungsträgers (BGE 127 II 242; BGE 109 Ib
123 f.). So hat sich die Angemessenheitsprüfung auf die Frage zu
beschränken, ob überhaupt eine angemessene Lösung getroffen
wurde. Die Wahl unter mehreren zur Verfügung stehenden angemes-
senen Vorkehren soll grundsätzlich der nachgeordneten Behörde
überlassen bleiben (BGE 121 I 122).
bb) Die Überprüfungsbefugnis des Regierungsrates geht damit
über jene der Genehmigungsinstanz hinaus. Eine umfassende Über-
prüfung der Planung einschliesslich der Ermessenskontrolle findet
nur im Beschwerdeverfahren gemäss § 26 Abs. 1 BauG statt. Zwi-
schen den Verfahren vor der Rechtsmittelinstanz und vor der Ge-
nehmigungsinstanz besteht hinsichtlich der Überprüfungsbefugnis
ein grundsätzlicher Unterschied. In der Literatur ist das Problem der
unterschiedlichen Kognition erkannt. Gemäss Aemisegger/Haag
führt diese auf den ersten Blick unbefriedigende Situation in der
Praxis kaum zu Schwierigkeiten, weil die kantonalen Genehmi-
gungsinstanzen in der Regel auch eingreifen, wenn sich eine Planung
als "unzweckmässig" erweist und andererseits auch bei voller Über-
prüfungsbefugnis eine gewisse Zurückhaltung der Rechtsmittelbe-
hörde gerechtfertigt ist (Aemisegger/Haag, a.a.O., Art. 33 N 61).
Nach Tschannen hat sich wegen Art. 2 Abs. 3 RPG die Angemessen-
heitsprüfung auf die Frage zu beschränken, ob überhaupt eine ange-
messene Lösung getroffen wurde. Die Wahl unter mehreren zur Ver-
fügung stehenden, angemessenen Vorkehren soll grundsätzlich der
nachgeordneten Behörde überlassen bleiben (Tschannen, a.a.O.,
Art. 2 N 64; vgl. auch Hänni, a.a.O., S. 514). Die übergeordnete Be-
hörde darf auch eine unangemessene Lösung der Planungsbehörden
nicht aus ihrem eigenen Ermessen ersetzen, solange sachliche
Gründe für den Entscheid der Planungsbehörde vorliegen. Nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichts muss die kantonale Instanz auch
bei bestehender Ermessenskontrolle dem Planungsträger - in der Re-
gel der Gemeinde - einen Beurteilungsspielraum belassen (BGE vom
17. August 1999 [1A.37/1999, 1P.133/199] = Pra 2000, S. 42; BGE
121 I 122; BGE 116 Ia 227; BGE 112 Ia 284). Für die Prüfung der
Angemessenheit eines Nutzungsplanes folgt aus dieser Einschrän-
kung der Kognitionsbefugnis eine Differenzierung bei der Ermes-
sensbetätigung je nach den vom Entscheid betroffenen privaten und
öffentlichen Interessen. Während bei den überkommunalen öffentli-
chen Interessen die volle Überprüfung durch die Rechtsmittelinstanz
bedeutet, dass sie uneingeschränkt auf ihre angemessene Berück-
sichtigung zu prüfen und gegenüber den involvierten privaten oder
andern öffentlichen Interessen umfassend (uneingeschränkt) abzu-
wägen und zu beurteilen sind, verlangt schon das Bundesrecht (Art. 2
Abs. 3 RPG) und insbesondere die Gemeindeautonomie (§ 106
Abs. 1 und 5 KV; § 13 Abs. 1 BauG), dass sich die Ausübung des
Ermessens bei der Beurteilung rein kommunaler Interessen und der
Privatinteressen auf eine Zweckmässigkeitskontrolle beschränkt, wie
sie für die Genehmigungsinstanz gilt (siehe vorne, Erw. a/aa). Art. 2
Abs. 3 RPG und die Gemeindeautonomie gelten auch im Beschwer-
deverfahren gegen die Nutzungsplanungen und der Regierungsrat
verletzt die Gemeindeautonomie, wenn er in den Ermessensbereich
der Gemeinde eingreift (AGVE 2000, S. 203; ähnlich Aemiseg-
ger/Haag, a.a.O., Art. 33 N 56; Tschannen, a.a.O., Art. 2 N 60 ff.).
cc) Für die Bedeutung und Auswirkungen des Beschwerdeent-
scheides auf die Genehmigung ist ein weiterer verfahrensrechtlicher
Unterschied wesentlich. Im Rechtsmittelverfahren gemäss Art. 33
RPG bzw. § 26 BauG werden die Nutzungsplanung und die Nut-
zungsordnungen nicht insgesamt überprüft. Der Rechtsschutz be-
schränkt sich auf den Streitgegenstand, welcher - nebst dem An-
fechtungsobjekt - durch die Anträge, die Beschwerdegründe und die
weiteren Sachurteilsvoraussetzungen bestimmt wird (§ 38 ff. VRPG).
Der individuelle Rechtsschutz umfasst die Überprüfung nur jener
Teile einer Nutzungsplanung, welche durch den Verfahrensgegen-
stand festgesetzt sind. Für die Kognitionsbefugnis des Grossen Rats
spielt es daher eine untergeordnete Rolle, ob ein Beschwerdeent-
scheid ergangen ist und welchen Inhalt er hat. Der individuelle
Rechtsschutz verlangt zwar eine gewisse Bindung der Genehmi-
gungsbehörde an den Beschwerdeentscheid in dem der Entscheid
eine Randbedingung für das Genehmigungsverfahren setzt und eine
Anordnung darüber trifft, auf welche Art ein Nutzungsplan rechtlich
für den Fall der Genehmigung ausgestaltet sein darf. Trotz dieser
Bindungswirkung bleibt die Genehmigungsbehörde aber in ihrer
Funktion und ihrer Kognitionsbefugnis nicht eingeschränkt. Die Ge-
nehmigungsbehörde hat sich daher bei der Recht- und Zweckmässig-
keitsprüfung mit dem Beschwerdeentscheid auseinander zu setzen.
Bestehen Gründe gemäss § 27 Abs. 2 BauG, die nach Auffassung des
Grossen Rats das Ergebnis des Beschwerdeentscheides nicht recht-
fertigen, darf und muss er die Genehmigung verweigern. Entgegen
der Auffassung des Regierungsrats hat die volle Kognitionsbefugnis
der Rechtsmittelinstanz gemäss Art. 33 Abs. 2 RPG nicht zwangsläu-
fig zur Folge, dass dem Beschwerdeentscheid reformatorische Wir-
kung in der Sache selbst zukommt. Die Beschwerdeinstanz kann
ausschliesslich in jenen Fällen selber entscheiden, in welchen die
Gemeinde über keinen Planungsspielraum mehr verfügt. Wo jedoch
ein solcher Planungsspielraum besteht, darf der Regierungsrat auf
Grund von Art. 2 Abs. 2 RPG nicht sein Ermessen an die Stelle des
kommunalen Ermessens setzen. In diesem Fall kann er lediglich die
Fehlerhaftigkeit des angefochtenen Planungsentscheides im Be-
schwerdeverfahren feststellen und das Planwerk entweder an die
Gemeinde zur neuen Planung zurückweisen oder der Genehmigungs-
behörde die Nichtgenehmigung beantragen. Soweit in einem Be-
schwerdeverfahren ein Planungsentscheid nicht angefochten ist, oder
die festgestellte Fehlerhaftigkeit einer Nutzungsplanung ausserhalb
des Streitgegenstandes eines Beschwerde-Verfahrens liegt, hat der
Regierungsrat einzig die Möglichkeit, der Genehmigungsbehörde in
seiner Botschaft die Nichtgenehmigung zu beantragen (§ 50 des Ge-
schäftsverkehrsgesetzes [GVG; SAR 152.200] vom 19. Juni 1990).
Eine Rückweisung an die Gemeinde durch ihn oder ein selbständiger
Planungsentscheid kommen in diesem Fall nicht in Betracht. Auch in
dieser Hinsicht hat sich im neuen BauG gegenüber der publizierten
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts zum alten Baugesetz nichts
geändert (AGVE 1994, S. 188 f. mit Hinweisen).
dd) Diese Unterschiede in der Kognitionsbefugnis und im Ver-
fahrensgegenstand beim (individuellen) Rechtsschutz- und Geneh-
migungsverfahren liegen der besonderen Regelung von § 26 Abs. 2
BauG zugrunde, wonach die Abänderungen aus Beschwerdeentschei-
den für die Genehmigungsbehörde verbindlich sind (Satz 1) und die
Genehmigungsbehörde den Nutzungsplan insgesamt oder in wesent-
lichen Teilen nicht genehmigen kann (§ 26 Abs. 2 Satz 2 BauG). Sie
sind auch für die Auslegung dieser Bestimmungen und ihrem
Verhältnis zur Befugnis der Genehmigungsbehörde gemäss § 27
Abs. 2 Satz 2 BauG fundamental. Will die Genehmigungsbehörde
aus welchen Gründen auch immer, die Abänderungen, welche sich
aus einem Beschwerdeentscheid ergeben, nicht akzeptieren, so sehen
§ 26 Abs. 2 Satz 2 und § 27 Abs. 2 Satz 2 BauG grundsätzlich die
Rückweisung einer Nutzungsplanung insgesamt vor. Der Grosse Rat
kann direkte Änderungen unter Beachtung des rechtlichen Gehörs
selber ausnahmsweise dann vornehmen, wenn sie von geringer
Tragweite sind oder Änderungen anstehen bei denen keine erhebli-
che Entscheidungsfreiheit besteht. Eine erhebliche Entscheidungs-
freiheit besteht in der Regel dort, wo der Gemeinde das Planungser-
messen zusteht. Die Entscheidungsfreiheit fehlt anderseits dort, wo
für eine raumplanerische Festsetzung aus rechtlichen Gründen oder
wegen überregionaler Interessen keine Planungsvarianten mehr
möglich sind. Massstab für die in § 27 Abs. 2 Satz 2 BauG geforderte
"Erheblichkeit" der Entscheidungsfreiheit und die "geringe
Tragweite" ist damit die Gemeindeautonomie. Bei jedem Planungs-
entscheid, der eine eingehende und umfassende Interessenabwägung
mit Ermessensbetätigung im kommunalen Zuständigkeitsbereich
erfordert, ist demzufolge die Planung an die zuständige Gemeinde
zurückzuweisen, damit diese neu entscheide. Darüber hinaus kann
aus tatsächlichen Gründen die Planänderung bei objektiver Betrach-
tungsweise für die betroffenen privaten und öffentlichen Interessen
ohne Bedeutung sein oder das Planungsermessen in einem konkreten
Fall lediglich noch marginale Abweichungen an einer Änderung im
Genehmigungsverfahren zulassen. Nur in diesem beschränkten,
letztlich auf verfahrensökonomischen Gründen beruhenden Rahmen,
kann der Grosse Rat nach Anhörung der Betroffenen und der Ge-
meinde einen Nutzungsplan selber abändern. Eine Rückweisung soll
demnach nur dann unterbleiben, wenn eine neue "Planungsrunde"
unter Berücksichtigung der Erkenntnisse aus dem Genehmigungsver-
fahren am Ergebnis keine oder nur geringfügige Änderungen bringen
kann, so dass ein neuerliches Planverfahren sinn- oder zwecklos,
wenn nicht gar überflüssig erscheint (AGVE 1996, S. 309).
Entgegen der Auffassung des Regierungsrats begründet § 26
Abs. 2 Satz 2 BauG keine Beschränkung der Prüfungs- und Geneh-
migungsbefugnisse des Grossen Rats. Mit dem Recht, einen Nut-
zungsplan insgesamt zurückzuweisen (§ 27 Abs. 2 Satz 2 am Anfang
BauG) hat der Grosse Rat "in maiore minus" auch ein Recht auf
Teilgenehmigungen. Dieses Recht ist nicht deshalb "auf wesentliche
Teile" beschränkt, weil über einen Teil eines Nutzungsplanes ein Be-
schwerdeentscheid ergangen ist. Die "wesentlichen Teile" gemäss
§ 26 Abs. 2 Satz 2 am Ende BauG beschränken auch nicht die Ge-
nehmigungskompetenz, sondern nur, aber immerhin, die Änderungs-
kompetenz: Die Genehmigungsbehörde ist keine Rechtsmittelinstanz
und kann im Genehmigungsverfahren einen Beschwerdeentscheid
nicht selber abändern. Die Abänderungen eines Nutzungsplanes im
Rechtsschutzverfahren sind in der Regel keine Planungsentscheide
von "geringer Tragweite" oder von unerheblicher Entscheidungsfrei-
heit. Die wesentlichen Teile der Nutzungsplanung sind schliesslich
auch nicht durch die Grösse des betroffenen Gebietes definiert, son-
dern durch ihre Bedeutung für die involvierten öffentlichen und pri-
vaten Interessen.
c) Im vorliegenden Fall hat der Regierungsrat im Beschwerde-
verfahren in Abänderung des Beschlusses der Einwohnergemeinde-
versammlung vom 31. August 1998 eine Fläche von rund 76 a im
Gebiet "Rütene" direkt der Landwirtschaftszone zugewiesen. Die
Zuweisung in eine Naturschutzzone gemäss Botschaft beruht of-
fensichtlich auf einem Versehen. Diese Änderung wurde vom Gros-
sen Rat mit Beschluss vom 20. Juni 2000 nicht genehmigt und der
Grosse Rat hat zusätzlich rund 28 a in die Nichtgenehmigung einbe-
zogen und den Nutzungsplan an die Gemeinde zurückgewiesen.
Beim Entscheid über die Einzonung eines Gebietes von über einer
1 ha handelt es sich offensichtlich nicht um eine Änderung von ge-
ringer Tragweite oder um eine Änderung, bei der keine erhebliche
Entscheidungsfreiheit der Gemeinde besteht. Die Festlegung des
Baugebiets, deren Zuweisung zu einer bestimmten Bauzone und
deren Abgrenzung ist für die Gemeinde und die betroffenen Grund-
eigentümer offensichtlich nicht von untergeordneter Bedeutung. Es
lässt sich insbesondere nicht sagen, dem kommunalen Planungsträger
komme im vorliegenden Fall keinerlei Ermessensspielraum mehr zu.
Allein die Tatsache, dass der Grosse Rat zusätzlich zum Gebiet, wel-
ches im Beschwerdeverfahren umstrittenen war, weitere Teilparzel-
len von der Genehmigung ausgenommen hat, machte eine Rückwei-
sung an die Gemeinde erforderlich. Das Gebiet "Rütene" wie es im
Plan der Abteilung für Raumentwicklung vom 4. Juli 2000 als Inhalt
des grossrätlichen Beschlusses ausgewiesen ist, entspricht nicht dem
Planergebnis des Beschlusses der Gemeindeversammlung vom
31. August 1998. Die genaue Festsetzung der Bauzone fällt in das
Planermessen und muss von der Gemeinde entschieden werden. Die
Tatsache, dass sich die Einwohnergemeindeversammlung und der
Gemeinderat im Verlaufe des Beschwerde- und Genehmigungsver-
fahrens gegen die Nichteinzonung ausgesprochen haben, rechtfertigt
einen Verzicht auf die Rückweisung ohnehin nicht. Der Grosse Rat
darf solche Abänderungen erst dann in Zusammenarbeit mit dem
Regierungsrat selbst vornehmen, wenn diese durch die Gemeinde
nicht fristgemäss und zweckmässig erfolgen (§ 14 BauG; AGVE
2000, S. 204 mit Hinweisen).
d) Die Beschwerdeführer 2 begründen einen Verstoss gegen
§ 27 Abs. 2 BauG zusätzlich damit, dass mit der Anweisung des
Grossen Rats im Rückweisungsentscheid, das Gebiet "Rütene" einer
Bauzone zuzuweisen, die Gemeinde nicht mehr über eine erhebliche
Entscheidungsfreiheit verfüge und damit von einem Anwendungsfall
der direkten Planänderung auszugehen sei. Indem der Grosse Rat
sein Änderungsrecht unter diesen Voraussetzungen nicht ausübe, sei
die Rückweisung verfehlt.
Ob eine Anweisung zur Festsetzung einer bestimmten Zonie-
rung zulässig ist, erscheint in der Tat fraglich. Die Rückweisung mit
starrem, unverrückbarem Revisionsauftrag ist mit § 27 Abs. 2 BauG
grundsätzlich nicht vereinbar, weil die Entscheidungsfreiheit der
Gemeinde auch im Rückweisungsfall grundsätzlich zu wahren ist
(AGVE 2000, S. 204; AGVE 1996, S. 309). Dieser Mangel des Ge-
nehmigungsentscheides hat indessen nur zur Folge, dass diese An-
weisung aufzuheben und der Rückweisungsentscheid in dem Sinn zu
präzisieren ist, dass der Gemeinde im zweiten Umgang das volle Pla-
nungsermessen zusteht. Die Gemeinde kann somit in die von der Ge-
nehmigungsbehörde geforderte Überarbeitung des Nutzungsplans
auch bereits genehmigte Teile einbeziehen, soweit ein zureichender
innerer Zusammenhang mit der verlangten Überarbeitung der Pla-
nung im Gebiet "Rütene" besteht (AGVE 1996, S. 310).
e) Schliesslich fehlt es für eine direkte Änderung im Genehmi-
gungsverfahren an den formellen Voraussetzungen. Vor der Beratung
des Antrags Zubler wurden weder der Gemeinderat, noch die betrof-
fenen Grundeigentümer vom Grossen Rat oder seiner Bau- und Pla-
nungskommission angehört. Das Gebiet "Rütene" stand in den Be-
ratungen der Kommission nicht zur Diskussion (vgl. Protokoll des
Grossen Rates, S. 3145, Votum Killer). Die Beteiligung der Grundei-
gentümer an einem Beschwerdeverfahren kann die Anhörung gemäss
§ 27 Abs. 2 BauG nicht ersetzen.
f) Unter diesen Umständen drängt sich die Rückweisung an die
Gemeinde auf, auch wenn damit eine Verfahrensverzögerung ver-
bunden ist. Die Entscheidung über die Einzonung und die definitive
Abgrenzung des Baugebiets sowie die Anforderungen einer umfas-
senden Interessenabwägung verlangen einen neuerlichen Planungs-
entscheid des Planungsträgers. Ausgeschlossen ist ohnehin, dass das
Verwaltungsgericht die Zuweisung zu einer bestimmten Zone selbst
vornimmt, da das Verwaltungsgericht weder Planungs- noch Geneh-
migungsbehörde ist. Auch eine Rückweisung an den Grossen Rat mit
Weisungen ist nicht möglich, weil der Genehmigungsbehörde kein
Änderungsrecht gemäss § 27 Abs. 2 Satz 2 BauG für die Planung im
Gebiet "Rütene" zusteht (Erw. a). Entgegen der Auffassung der Be-
schwerdeführer 2 kann auch die Möglichkeit, dass gegen den neuen
Planungsentscheid Rechtsmittel ergriffen werden, keine andere Be-
urteilung rechtfertigen. Die Rückweisung an die Gemeinde rechtfer-
tigt sich im vorliegenden Fall umso mehr, als auf kommunaler Ebene
die Einzonungen im Gebiet "Rütene" an der Gemeindeversammlung
und abweichend von der publizierten Revisionsvorlage direkt vorge-
nommen wurden. Institutionell und nach der Natur des Verfahrens
vor der Gemeindeversammlung fehlt einem solchen Planentscheid
die umfassende raumplanerische Beurteilung und Interessenabwä-
gung und diese Planungsgrundsätze wurden auch im Genehmigungs-
verfahren vor dem Grossen Rat nicht eingehalten. Da die kantonale
Beurteilung durch den Regierungsrat aus dem Beschwerdeentscheid,
seiner Botschaft und den Vernehmlassungen klar ist, macht eine
Rückweisung an den Grossen Rat entgegen der Auffassung der Be-
schwerdeführer 2 keinen Sinn. Der Grosse Rat müsste erneut an die
Gemeinde zurückweisen, da er nicht als Oberplanungsbehörde die
Abgrenzung der Bauzone und die Zuweisung zu einer bestimmten
Zone vornehmen darf.
4. Somit ist festzuhalten, dass der Rückweisungsentscheid des
Grossen Rats nicht gegen die Bindungswirkung gemäss § 26 Abs. 2
Satz 2 BauG verstösst. Der Regierungsrat macht zu Recht auch keine
Gründe namhaft, dass auf Grund des Ergebnisses des Beschwerde-
entscheides kein Planungsermessen bestehe. Auch ein Verstoss gegen
§ 27 Abs. 2 Satz 2 BauG liegt in einer grundsätzlichen Rückweisung
nicht vor. Der Genehmigungsentscheid leidet nur insofern an einem
Rechtsmangel, als die Auflage, das Gebiet "Rütene" einer Bauzone
zuzuweisen, unzulässigerweise in das der Gemeinde bei einer Rück-
weisung zustehende Planungsermessen eingreift.