III. Abgaben
32 Baubewilligungsgebühr.
- Externe Bauverwaltung (Erw. 1/c).
- Kostendeckungsprinzip. Prüfung bei externer Bauverwaltung. Anfor-
derungen an die Beschwerdebegründung (Erw. 3).
- Äquivalenzprinzip. Die notwendigen Aufwendungen (und nur diese)
der externen Bauverwaltung, ohne MWSt, dürfen verrechnet werden
(Erw. 4).
Entscheid des Verwaltungsgerichts, 2. Kammer, vom 30. September 2003 in
Sachen R.B. und Mitb. gegen Entscheid des Baudepartements.
Sachverhalt
Ziff. 1 - 4 des Gebührenreglements zur Bauordnung der Ge-
meinde D. (GebR) vom 25. November 1994 lauten wie folgt:
"1. Für die Behandlung von Baugesuchen und Gesuchen um Vorent-
scheide sind folgende einmalige Gebühren zu entrichten:
a) (...)
b) für bewilligte Baugesuche:
2.5 der errechneten Bausumme, für Gebäude auf Grund der
nach SIA-Normen berechneten Baukosten, mindestens aber
Fr. 100.--. Dazu kommen die effektiven Inseratekosten für die
Publikation.
Die promillemässig ermittelte Baubewilligungsgebühr wird
ermässigt um die nach Ziff. 3 hienach sep. erhobenen effekti-
ven Kosten einer externen Bauverwaltung.
Durch diese Ermässigung darf der für die Erfüllung allg. Bau-
verwaltungsaufgaben der Gemeinde verbleibende Betrag den
Satz von 1.25 der errechneten Bausumme nicht unter-
schreiten.
(...)
Bei Bauten oder Bauteilen, für welche nach Bauvollendung
das Aarg. Versicherungsamt (AVA) einen Brandversiche-
rungswert festlegt, wird die Gebühr auf Grund dieses Wertes
neu berechnet. Bei einer Abweichung zu der nach lit. b) be-
rechneten Gebühr von mehr als Fr. 100.-- wird die Differenz in
Rechnung gestellt bzw. erstattet.
c) (...)
2. Entstehen wegen Einreichung mangelhafter Baugesuche Mehrar-
beiten oder werden durch Nichtbefolgung der Bauordnung oder
von erteilten Baubewilligungen zusätzliche Aufwendungen, Be-
sichtigungen, Kontrollen etc. notwendig, so sind diese in jedem
Fall zu ersetzen.
3. Die effektiven Kosten einer externen Bauverwaltung für Profil-
kontrolle, die baupolizeiliche Prüfung und Bearbeitung des Bauge-
suches einschliesslich Brand-, Lärm, Wärme- und Zivilschutz und
die gesetzlich vorgeschriebenen Baukontrollen sind von der Bau-
herrschaft zusätzlich zu ersetzen.
4. Die Kosten für Gutachten, spezielle Beaufsichtigungen, Messun-
gen und Kontrollen sind durch den Verursacher zu entrichten."
Streitig wurde eine Gebühr von Fr. 3'056.90 (Fr. 50.-- gemäss
Ziff. 1/b; Fr. 2'918.60 Kosten externe Bauverwaltung gemäss Ziff. 3;
Fr. 88.30 Inseratekosten).
Aus den Erwägungen
1. a) Für Entscheide über Baugesuche können - in Abweichung
von der in § 33 Abs. 1 VRPG enthaltenen allgemeinen Regel - auch
im erstinstanzlichen Verfahren Gebühren und Kosten auferlegt wer-
den (§ 5 Abs. 2 BauG). Es handelt sich dabei um Verwaltungsgebüh-
ren, deren Höhe durch das Kostendeckungs- und das Äquivalenz-
prinzip begrenzt wird (AGVE 1992, S. 311; Ulrich Häfelin/Georg
Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Zürich/
Basel/Genf 2002, Rz. 2627 f., 2637 f., 2641 f.; Erich Zimmerlin,
Kommentar zum [alten] Baugesetz, 2. Auflage, Aarau 1985,
§ 3 N 10a).
b) Das GebR wurde von der Gemeindeversammlung am
25. November 1994 beschlossen und vom Grossen Rat am 25. April
1995 genehmigt. (...) Dass es als gesetzliche Grundlage für die Ge-
bührenerhebung genügt (vgl. dazu: Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 2695),
bestreiten die Beschwerdeführer zu Recht nicht.
c) Baubewilligungsbehörde ist im Kanton Aargau der Gemein-
derat (§ 59 ff. BauG). Die Bauverwaltung als klassisches Tätig-
keitsgebiet der Gemeinde wird häufig durch den Gemeinderat selber,
durch eine von ihm eingesetzte Kommission oder durch einen Zweig
der Gemeindeverwaltung ausgeübt (Zimmerlin, a.a.O., § 152 N 3).
Es ist aber unbestritten, dass auch sonst Hilfsorgane eingesetzt wer-
den können (vgl. § 3 Abs. 2 GG; AGVE 2000, S. 572; Zimmerlin,
a.a.O.). Wenn die Beschwerdeführer dies nur für schwierige Baube-
willigungsverfahren konzedieren, so geht es ihnen offenbar weniger
darum, die Zulässigkeit des Beizugs von Hilfsorganen in leichten
Fällen, sondern vielmehr die Zulässigkeit der Überwälzung der dabei
entstehenden Kosten zu bestreiten.
Die Gemeinde D. verfügt über keine eigene Bauverwaltung. Die
Arbeiten der Bauverwaltung werden gestützt auf § 38 der Bau- und
Nutzungsordnung durch ein Ingenieurbüro erledigt, das der Ge-
meinde dafür nach Zeitaufwand Rechnung stellt. Streitig ist die Ver-
legung der dadurch entstehenden Kosten und damit insbesondere die
Anwendung von Ziff. 3 GebR.
3. a) Die Beschwerdeführer vertreten die Ansicht, dass mit der
ordentlichen Baubewilligungsgebühr gemäss Ziff. 1 lit. b GebR die
durch ein normales Baugesuch verursachten Grundkosten abgedeckt
seien. Wenn alle Baubewilligungsverfahren durch die externe Bau-
verwaltung behandelt und deren gesamte Kosten undifferenziert
überwälzt würden, komme es zu einer kostenmässigen Doppelbelas-
tung der Baugesuchsteller, weil diese zusätzlich die ordentliche Bau-
bewilligungsgebühr zu tragen hätten. Damit wird letztlich, wenn
auch nicht sehr deutlich, geltend gemacht, die Anwendung des GebR
führe zwingend zu einer Verletzung des Kostendeckungsprinzips.
b) Das Kostendeckungsprinzip besagt, dass der Gesamtertrag
der Gebühren und Beiträge die Gesamtkosten des betreffenden Ver-
waltungszweiges nicht oder höchstens geringfügig überschreiten darf
(Bundesgericht, in: ZBl 97/1996, S. 329; AGVE 2001, S. 177; Häfe-
lin/Müller, a.a.O., Rz. 2637, 2653), wobei zum Gesamtaufwand nicht
nur die laufenden Ausgaben des betreffenden Verwaltungszweiges,
sondern auch angemessene Rückstellungen, Abschreibungen und
Reserven hinzuzurechnen sind (BGE 126 I 188).
c) Gemäss Ziff. 1 lit. b Abs. 1 GebR beträgt die Baubewilli-
gungsgebühr 2,5 der Bausumme. Dazu kommen die effektiven
Kosten der externen Bauverwaltung (Ziff. 3 GebR). Diese externen
Kosten werden von der Promille-Gebühr abgezogen, wobei indessen
- zwecks Deckung der "allgemeinen Bauverwaltungsaufgaben der
Gemeinde" - mindestens die Hälfte der Promille-Gebühr bestehen
bleibt (Ziff. 1 lit. b Abs. 2 und 3 GebR). Wenn nun sämtliche Auf-
wendungen der Bauverwaltung ausgelagert würden und der Ge-
meinde danach keine allgemeinen Bauverwaltungsaufgaben verblie-
ben, führte die Erhebung von Gebühren, die über die externen Kos-
ten hinausgehen, zur Verletzung des Kostendeckungsprinzips. So
verhält es sich indessen nicht. Auch wenn die Beurteilungsgrund-
lagen von der externen Bauverwaltung geliefert werden, verbleiben
dem Gemeinderat, dem Gemeindeschreiber und der Gemeinde-
kanzlei Aufgaben (mit entsprechenden Kosten), die nicht delegiert
werden können. Zu denken ist namentlich an die formelle Behand-
lung der Baugesuche und weiteren Eingaben (weiter auch die Gebüh-
renerhebung, die Aufbewahrung der vollständigen Baugesuchsak-
ten); der Gemeinderat, der die Verantwortung trägt, kann sich nicht
ausschliesslich auf die Vorbereitung durch die (interne oder externe)
Bauverwaltung stützen, sondern ist rechtlich und politisch gehalten,
sich auch selber kundig zu machen. Im vorliegenden Verfahren ent-
halten die Akten mehr als ein Dutzend Protokolle des Gemeinderats
D., Korrespondenz, auch gab es mindestens eine Augenscheinsver-
handlung und eine weitere Verhandlung. Dies mag überdurchschnitt-
lich sein, zeigt aber deutlich auf, dass der Aufwand, welcher der
Gemeinde zusätzlich zur externen Bauverwaltung entsteht, keines-
wegs gering sein muss.
d) aa) Gemäss § 39 Abs. 2 VRPG hat die Beschwerdeschrift
neben dem Antrag eine Begründung zu enthalten. Es ist darzulegen,
in welchen Punkten und aus welchen Gründen der angefochtene
Entscheid nach Auffassung des Beschwerdeführers Mängel aufweist.
Damit wird dem Beschwerdeführer eine Substanzierungslast auf-
erlegt. Wohl steht dem der Untersuchungsgrundsatz von § 20 VRPG
gegenüber, welcher der Behörde die Verpflichtung auferlegt, den
Sachverhalt unter Beachtung der Vorbringen der Beteiligten von Am-
tes wegen zu prüfen und die notwendigen Ermittlungen anzustellen.
Dieser statuiert jedoch keine unbeschränkte Verpflichtung, einen
Sachverhalt unter jedem nur erdenklichen Gesichtspunkt zu prüfen.
Insbesondere gebietet er nicht, vagen Behauptungen, die ohne ir-
gendwelche Hinweise vorgebracht werden, nachzugehen (AGVE
1997, S. 375 ff.; VGE I/92 vom 22. Mai 1997 [BE.1994.00006] in
Sachen Erbengemeinschaft M.D., S. 9 f. mit Hinweis; Rhinow/ Kol-
ler/Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des
Bundes, Basel/Frankfurt a.M., 1996, Rz. 1349 ff.; Kölz/Bosshart/
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. Auflage, Zürich 1999, § 60 N 1 ff.).
bb) Gerade im Bereich des Kostendeckungsprinzips wird ver-
langt, dass sich ein Beschwerdeführer nicht damit begnügt, dessen
Einhaltung bloss in allgemeiner Form zu bestreiten und zu verlangen,
dass die notwendigen, oft sehr aufwendigen Abklärungen durch die
Behörde getätigt werden; vielmehr sind die Einwendungen, je-
denfalls soweit dies auf Grund allgemein zugänglicher Unterlagen
(dazu gehört insbesondere die Gemeinderechnung) möglich ist, kon-
kret vorzubringen und zu belegen (BGE 126 I 188 f.; 124 I 296;
VGE II/71 vom 24. Oktober 2001 [BE.1999.00282/283] in Sachen
M. AG und Einwohnergemeinde Z., S. 25; VGE II/47 vom 20. Juni
2001 [BE.2000.00286] in Sachen M.K. und A. AG, S. 11).
cc) Diesen Anforderungen genügt die Beschwerde nicht. Es
wird weder ausgeführt, wie hoch in den letzten Jahren (das Kosten-
deckungsprinzip verlangt eine längerfristige Betrachtungsweise; vgl.
AGVE 2001, S. 179 f.) die behaupteten Überschüsse in den Gemein-
derechnungen waren, noch dass diese Überschüsse die auf Gemein-
derat, Gemeindeschreiber und Gemeindekanzlei entfallenden, nicht
separat ausgewiesenen Kosten im Zusammenhang mit der Verwal-
tung der privaten Bautätigkeit klar und nachhaltig überstiegen.
Angesichts der sich aus logischen Überlegungen ergebenden
Möglichkeit von Überschüssen hat das Verwaltungsgericht trotzdem
die entsprechenden Zahlen aus den Gemeinderechnungen von 1995
bis 2002 erhoben. Die Mehreinnahmen aus Baubewilligungsgebüh-
ren - über die aufgewendeten Bauverwaltungs-Honorare hinaus -
beliefen sich durchschnittlich auf knapp Fr. 20'000.-- pro Jahr. Die
Entschädigungen des Gemeinderats betrugen zwischen Fr. 50'000.--
und Fr. 75'000.-- und der Personalaufwand für Gemeindeschreiber
und -personal über Fr. 200'000.--; in Berücksichtigung der diesen
verbleibenden Aufgaben (vorne, Erw. c) ist insbesondere angesichts
des Fehlens jeglicher entsprechender Behauptungen und Belege der
Beschwerdeführer nicht davon auszugehen, dass die Mehreinnahmen
von Fr. 20'000.-- pro Jahr die verbleibenden internen Kosten der
Bauverwaltung nachgewiesenermassen überstiegen.
e) Eine Verletzung des Kostendeckungsprinzips ist demgemäss
nicht ausgewiesen.
4. a) Nach dem Äquivalenzprinzip darf die Abgabe nicht in ei-
nem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leis-
tung stehen, sie muss sich in vernünftigen Grenzen bewegen (BGE
128 I 52 = Pra 91/2002, S. 171; Bundesgericht, in: ZBl 99/1998,
S. 243, je mit Hinweisen). Hier geht es um die Höhe der Gebühr im
Einzelfall, die in einem vernünftigen Verhältnis zum Wert stehen
muss, den die staatliche Leistung für den Abgabepflichtigen hat
(Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 2641). Der Wert der staatlichen Leistung
bemisst sich dabei entweder nach dem Nutzen, den diese dem
Pflichtigen bringt, oder nach dem Kostenaufwand der konkreten
Inanspruchnahme der Verwaltung (BGE 128 I 52 mit Hinweisen).
b) Massgeblich für die Frage der zulässigen Belastung der Be-
schwerdeführer ist selbstverständlich die gesamte ihnen auferlegte
Gebühr und nicht, wie das Baudepartement annimmt, lediglich die
auf den Minimalbetrag von Fr. 100.-- festgesetzte Promille-Gebühr.
c) Die Beschwerdeführer unterstellen, indem sie einzig
Ziff. 1 lit. b Abs. 1 und Ziff. 2 GebR beachten, dass sich die Ange-
messenheit der Baubewilligungsgebühr grundsätzlich - mit
Ausnahme der zulässigen Auferlegung von Mehrkosten gemäss Ziff.
2 - allein nach der Bausumme richte. Dem kann nicht gefolgt
werden. Vielmehr ist die Regelung des GebR als Ganzes zu
betrachten, wonach es zulässig ist, der Gebührenbemessung den
ganzen notwendigen Aufwand, also auch wenn er keinen ausser-
ordentlichen Charakter aufweist, zu Grunde zu legen (Ziff. 3 GebR).
Dies hat zur Folge, dass die Gebühr für geringfügige Baugesuche,
weil auch diese "ordentlichen" Aufwand verursachen, im Verhältnis
zur Bausumme hoch ausfällt und die Minimalgebühr von Fr. 100.--,
aber auch Promille-Gebühren im tieferen Bereich regelmässig
übersteigen wird. Die Baubewilligungsgebühr richtet sich somit nur
bei einer höheren Bausumme nach dieser, bei tiefer Bausumme nach
dem Aufwand.
d) aa) Es ist grundsätzlich zulässig, dass die Gemeinde den ihr
im Zusammenhang mit einem bestimmten, gebührenpflichtigen Ge-
schäft erwachsenden Aufwand vollumfänglich berücksichtigt und
(eine gesetzliche Grundlage vorausgesetzt) die Gebühr entsprechend
festlegt. Es ist nicht ersichtlich, dass eine staatliche Leistung weniger
Wert sein soll, als die dafür notwendigen Aufwendungen ausmachen
(vgl. BGE vom 18. April 2002 [2P.1/2002] in Sachen X., Erw. 2).
bb) "Notwendige Aufwendungen" bedeutet, dass die Auslage-
rung der Bauverwaltung als solche nicht zu einer Erhöhung der Kos-
ten führen darf. Bei der Auferlegung von Kosten für die externe
Bauverwaltung darf die Gemeinde deshalb keinen höheren Stunden-
ansatz verrechnen, als es für einen Bauverwalter der Gemeinde an-
gemessen wäre (VGE II/52 vom 26. Juni 2001 [BE.2000.00143] in
Sachen T.T., S. 12 ff. mit Hinweisen). Im vorgenannten Entscheid
vom 26. Juni 2001 erachtete das Verwaltungsgericht Fr. 85.-- als
Stundenlohn für einen Bauverwalter, zuzüglich eines Anteils an all-
gemeinen Infrastrukturkosten, als angemessen. Im Lichte dieser
Rechtsprechung erkannte die Vorinstanz zu Recht (und von den Be-
schwerdeführern unwidersprochen), dass die in Rechnung gestellten
Stundenansätze von Fr. 87.-- für den externen Bauverwalter und von
Fr. 59.-- für das Sekretariat keine übersetzten Ansätze darstellen.
Dass die externe Bauverwaltung zu viele Stunden aufgewendet hätte,
wird nicht geltend gemacht und ist nicht ersichtlich.
Hingegen darf den Beschwerdeführern die vom externen Bau-
verwalter verlangte Mehrwertsteuer nicht in Rechnung gestellt wer-
den, weil dies bei eigenen Leistungen der Gemeinde, die in Aus-
übung hoheitlicher Gewalt erbracht werden (anders als bei gewerbli-
chen Tätigkeiten der Gemeinde), auch nicht zulässig wäre (Art. 23
Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Mehrwertsteuer [MWSTG;
SR 641.20] vom 2. September 1999; erwähnter VGE vom 26. Juni
2001, S. 14).