VI. Bau-, Planungs- und Umweltschutzrecht
45 Anforderungen an das rechtliche Gehör im Genehmigungsverfahren.
- Die Anhörung im Sinne von § 27 Abs. 2 Satz 2 BauG ist auf Grund der
klaren gesetzlichen Regelung durch die Genehmigungsbehörde selbst
vorzunehmen. Für ein Anhörungsverfahren vor einer Verwal-
tungsbehörde besteht auf Grund der klaren gesetzlichen Regelung
kein Raum (Erw. 2/a-d).
- Eine Heilung im Rechtsmittelverfahren ist nur ausnahmsweise mög-
lich, wenn das Verwaltungsgericht über die gleiche Kognition wie die
Genehmigungsbehörde verfügt (Erw. 2/e).
Entscheid des Verwaltungsgerichts, 4. Kammer, vom 16. Mai 2003 in Sa-
chen H. und Mitb. gegen den Grossen Rat.
Aus den Erwägungen
2. Die formellen und materiellen Anforderungen an die Anhö-
rung im Genehmigungsverfahren vor dem Grossen Rat sind in § 27
Abs. 2 Satz 2 BauG und ergänzend in § 15 VRPG geregelt. Dies
ergibt sich aus § 4 Abs. 1 BauG, welcher für das Verfahren und den
Rechtsschutz auf die Bestimmungen des VRPG verweist, soweit das
BauG keine besonderen Bestimmungen enthält.
a) Die Genehmigungsbehörde prüft die Nutzungspläne und -
vorschriften auf Rechtmässigkeit, auf Übereinstimmung mit den
kantonalen Richtplänen und auf angemessene Berücksichtigung der
kantonalen und regionalen Interessen (§ 27 Abs. 2 Satz 1 BauG).
Kommt die Genehmigungsbehörde auf Grund dieser Kontrolle zum
Schluss, dass der Vorlage eine integrale Genehmigung nicht zu er-
teilen ist, kann sie die fraglichen Nutzungspläne und -vorschriften
zur Änderung an die Gemeinde zurückweisen oder Änderungen nach
Anhörung des Gemeinderates und der in ihren schutzwürdigen
eigenen Interessen Betroffenen selbst vornehmen, wenn sie von ge-
ringer Tragweite sind oder keine erhebliche Entscheidungsfreiheit
besteht (§ 27 Abs. 2 Satz 2 BauG). In formeller Hinsicht ist das
rechtliche Gehör grundsätzlich durch diejenige Behörde zu gewäh-
ren, welche einen Entscheid oder Beschluss fällt. Das Unmittelbar-
keitsprinzip wird auch in der gesetzlichen Regelung von § 27 Abs. 2
Satz 2 BauG in den Vordergrund gestellt, welche klar verlangt, dass
die Genehmigungsbehörde erst nach Anhörung des Gemeinderates
und der Betroffenen eine Direktzuweisung vornehmen darf. Die Ge-
nehmigungsbehörde hat demnach selbst den Gemeinderat und die
Betroffenen anzuhören (AGVE 2002, S. 292).
b) Unter dem Randtitel "Anhörung" bestimmt § 15
Abs. 1 VRPG, dass vor Erlass einer Verfügung oder eines Entscheids
den Betroffenen Gelegenheit zu geben ist, sich mündlich oder
schriftlich zu äussern, wenn dies besonders vorgeschrieben ist, oder
wenn ihnen Nachteile erwachsen könnten, die durch nachträgliche
Aufhebung der Verfügung oder des Entscheides nicht wieder zu
beseitigen wären. Der durch Art. 29 Abs. 2 BV gewährleistete
Anspruch des Betroffenen auf rechtliches Gehör geht nach der
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts weiter als die Regelung
nach dem Wortlaut von § 15 Abs. 1 VRPG (AGVE 1997, S. 373;
AGVE 1980, S. 305 f.). Der bundesrechtliche Anspruch auf
rechtliches Gehör umfasst die Rechte der Parteien auf Teilnahme am
Verfahren und auf Einflussnahme auf den Prozess der
Entscheidfindung. In diesem Sinne dient das rechtliche Gehör einer-
seits der Sachaufklärung, andererseits stellt es ein persönlichkeits-
bezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, der
in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift (BGE 127 I 56; Ulrich
Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage,
Zürich 2002, Rz. 1672 ff.). Dazu gehört auch das Recht, an der
Erhebung wesentlicher Beweise mitzuwirken oder sich zumindest
zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den
Entscheid zu beeinflussen. Das Äusserungsrecht hat für den
Betroffenen eine Hinweis- und Warnfunktion, indem es vor über-
raschenden Entscheidungen schützt und so Ausdruck eines fairen
Verfahrens ist (VGE IV/54 vom 23. Dezember 2002
[BE.2000.00270] in Sachen R. und Mitb., S. 6 f.; Michele Albertini,
Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Ver-
waltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 259 mit
Hinweisen).
c) Die Anhörung ist nach den kantonalen Verfahrensregeln und
den verfassungsrechtlichen Verfahrensgarantien vom Grossen Rat zu
gewährleisten, wie dies § 27 Abs. 2 Satz 2 BauG ausdrücklich vor-
sieht.
Die Verhandlungen des Grossen Rates sind zwar öffentlich
(§ 28 Abs. 1 des Gesetzes über die Organisation des Grossen Rates
und über den Verkehr zwischen dem Grossen Rat, dem Regierungsrat
und dem Obergericht [Geschäftsverkehrsgesetz, GVG;
SAR 152.200] vom 19. Juni 1990), der Öffentlichkeit ist aber der Zu-
tritt zum Ratssaal nicht gestattet (§ 58 Abs. 1 des Dekrets über die
Geschäftsführung des Grossen Rates [GO; SAR 152.210] vom
4. Juni 1991) und an der Beratung und Beschlussfassung im Grossen
Rat können nur die Kantonsparlamentarier, Mitglieder des Regie-
rungsrates und der Präsident des Obergerichts mit Antragsrecht
teilnehmen (§§ 32 ff. GVG; § 56 Abs. 1 und § 58 Abs. 3 GVG sowie
§§ 44 f. GO).
Die Genehmigung von allgemeinen Nutzungsplänen und Nut-
zungsvorschriften wird nach der Geschäftsordnung des Grossen Ra-
tes von der (ständigen) Bau- und Planungskommission (BPK) be-
handelt (§ 22 GO). Die grossrätlichen Kommissionen ordnen den
Gang ihrer Beratungen selbständig (§ 12 ff. GO). Sie haben das
Recht, die zweckdienlichen Auskünfte einzuholen (§ 23
Abs. 1 GVG) und u.a. auch Ratsmitglieder, welche einen Antrag stel-
len, zur Beratung einzuladen (§ 16 Abs. 3 GO). Eine Anhörung vor
der BPK ist im Rahmen der Behandlung der allgemeinen Nutzungs-
ordnung und -planung nach den einschlägigen Bestimmungen daher
möglich. Da die BPK dem Grossen Rat Antrag und Bericht zu stellen
(§ 10 GO), die Entscheidung über eine Direktänderung vorzuberei-
ten, über das Sachgeschäft zu beraten und auch über die Anträge an
den Grossen Rat abzustimmen hat (§ 14 GO), ist die Anhörung des
zuständigen Gemeinderates und der Betroffenen durch die BPK auch
zweckmässig. Im Falle einer Petition an den Grossen Rat ist eine
Anhörung des Petenten durch die Petitionskommission ausdrücklich
im Gesetz vorgesehen (§ 86 Abs. 2 GO).
Aus diesen Gründen gehört es zu den Aufgaben der BPK, das
rechtliche Gehör gemäss § 27 Abs. 2 BauG zu gewährleisten.
d) aa) Mit Schreiben vom 21. Mai 2001 hat das Baudeparte-
ment, Abteilung Raumentwicklung den Grundeigentümern des Ge-
biets "B." Gelegenheit gegeben, zum Entwurf der Botschaft des Re-
gierungsrats an den Grossen Rat in Bezug auf die Direktänderung der
Zonenzuweisung im Gebiet "B." eine Stellungnahme innert Frist zu
verfassen. Einige Grundeigentümer sowie der Gemeinderat liessen
dem Baudepartement innert der gesetzten Frist ihre Stellungnahmen
zukommen. In der Botschaft des Regierungsrats an den Grossen Rat
vom 12. Dezember 2001 wurde unter anderem beantragt, die Zuwei-
sung des Gebiets "B." zur Bauzone sei nicht zu genehmigen und das
Gebiet sei direkt durch die Genehmigungsbehörde der Landwirt-
schaftszone zuzuweisen. Die Argumente der von der Direktzuwei-
sung betroffenen Grundeigentümer wurden in der Botschaft zusam-
mengefasst wieder gegeben. Die grossrätliche Bau- und Planungs-
kommission hat die Nutzungsplanung W. an ihrer Sitzung vom
11. Januar 2002 behandelt. Dabei wurde festgehalten, dass die BPK
über den Antrag 1.1.b) "umfassend dokumentiert" worden sei. Der
Antrag der BPK an den Grossen Rat lautete auf Nichtgenehmigung
der Bauzone im Gebiet "B." und Zuweisung dieses Gebiets zur
Landwirtschaftszone. Nachdem von Privaten an die Mitglieder der
BPK weitere Unterlagen verschickt worden waren, kam diese an der
Sitzung vom 28. Februar 2002 nochmals auf die Nutzungsplanung
W. zurück, hielt aber an ihren Anträgen fest. Der Grosse Rat hat die
Nutzungsplanung W. an seiner Sitzung vom 5. März 2002 behandelt
und die Direktzuweisung des Gebiets "B." in die Landwirtschafts-
zone beschlossen. In den Akten lässt sich aber kein Hinweis dafür
finden, dass der Grosse Rat oder die BPK die Grundeigentümer und
den Gemeinderat selber formell zur Stellungnahme und Mitwirkung
zur Direktzuweisung des Gebiets "B." aufgefordert haben.
bb) Das Anhörungsverfahren durch das Baudepartement, wel-
ches für den Regierungsrat die Botschaft vorbereitet hat, genügt den
Anforderungen an die Gewährung des rechtlichen Gehörs im Ge-
nehmigungsverfahren aus formellen Gründen nicht. Wie vorne dar-
gelegt, hätte die Anhörung auf Grund der klaren gesetzlichen Rege-
lung in § 27 Abs. 2 Satz 2 BauG, durch die Genehmigungsbehörde
selbst, vorliegend die BPK (§ 22 i.V.m. § 10 GO), erfolgen müssen.
Es ist somit festzustellen, dass der Grosse Rat die einschlägigen Ver-
fahrensvorschriften nicht eingehalten hat (AGVE 2002, S. 292).
Die Grundeigentümer haben die BPK und die Grossrätinnen
und Grossräte zwar von sich aus mit weiteren Unterlagen bedient,
welche die Kommission zur Kenntnis genommen und diskutiert hat.
Die Argumente der Grundeigentümer aus diesen Eingaben waren
damit sowohl der BPK als auch dem Grossen Rat vor der Beschluss-
fassung bekannt. Die formelle Verletzung des rechtlichen Gehörs ist
damit aber nicht geheilt. Das Baugesetz verlangt vor einer Direktän-
derung ausdrücklich eine Anhörung der Betroffenen und des Ge-
meinderats durch die Genehmigungsbehörde selber. Die direkte
Mitwirkung bei einer in Frage stehenden Direktänderung wird ent-
sprechend dem Unmittelbarkeitsprinzip durch die Anhörung vor der
entscheidenden Behörde durch das Gesetz vorgeschrieben. Für ein
Anhörungsverfahren vor einer Verwaltungsbehörde besteht kein
Raum. Demnach ist festzuhalten, dass das rechtliche Gehör der Be-
schwerdeführer im Genehmigungsverfahren vor dem Grossen Rat
verletzt worden ist, weil vor der Direktänderung keine Anhörung
gemäss § 27 Abs. 2 Satz 2 BauG vor der BPK durchgeführt worden
ist.
e) Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur; seine
Verletzung führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in
der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids oder
der angefochtenen Verfügung. Es kommt mit anderen Worten nicht
darauf an, ob die Anhörung im konkreten Fall für den Ausgang der
materiellen Streitentscheidung von Bedeutung ist, d.h. die Behörde
durch die Anhörung zu einer Änderung ihres Entscheides veranlasst
wird oder nicht (BGE 127 V 487 mit Hinweisen). Eine Heilung in
einem Rechtsmittelverfahren ist nur ausnahmsweise möglich; dies
hängt namentlich von der Schwere und Tragweite der
Gehörsverletzung sowie davon ab, ob die Rechtsmittelinstanz den
angefochtenen Entscheid in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht
frei überprüfen kann (BGE 126 V 132 mit Hinweisen; AGVE 1997,
S. 374; VGE IV/7 vom 26. Februar 2002 [BE.2000.00121] in Sachen
S., S. 11).
Eine Gehörsverletzung durch den Grossen Rat kann demnach
nur dann im Verfahren vor Verwaltungsgericht geheilt werden, wenn
das Verwaltungsgericht über dieselbe Kognition wie die Genehmi-
gungsbehörde verfügt. (Im vorliegenden Fall verneint.)