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48 Ausstandsregeln im Nutzungsplanungsverfahren.
- Gestützt auf Bundesrecht besteht keine Ausstandspflicht von betroffe-
nen Grundeigentümern für die Mitwirkung in Planungskommissionen
oder im Gemeinderat (Erw. 2/c).
- An der Gemeindeversammlung und bei der Genehmigung im Grossen
Rat müssen direkt von Planungsmassnahmen betroffene Grundeigen-
tümer nicht in den Ausstand treten (Erw. 2/d).
- Den Entscheidungen der kommunalen Planungskommission bei der
Festsetzung oder Abgrenzung der Bauzone kommt so entscheidende
Bedeutung zu, dass deren Mitglieder in den Ausstand treten müssen,
wenn sie oder ihnen nahestehende Personen von einem konkret um-
strittenen Planungsentscheid betroffen sind (Erw. 2/d/aa-ff).
Entscheid des Verwaltungsgerichts, 4. Kammer, vom 1. November 2002, in
Sachen R. AG und Mitb. gegen den Grossen Rat und den Regierungsrat.
Aus den Erwägungen
2. a) Einen formellen Mangel der Nutzungsplanung sehen die
Beschwerdeführerinnen in der Tatsache, dass der Gemeindeammann
A. sowohl als Präsident der Planungskommission als auch als Ge-
meinderat an der Ausarbeitung des Zonenplanentwurfs massgeblich
beteiligt gewesen sei, obwohl seine Frau als Miterbin Eigentümerin
der Parzelle Nr. X sei, welche im umstrittenen Gebiet "M." liege.
Darin liege eine Verletzung der Ausstandspflicht durch den Gemein-
deammann. Dies umso mehr, als das Baudepartement, Abteilung
Raumentwicklung, der Gemeinde im Vorprüfungsverfahren noch
nahegelegt habe, die Baugebietsgrösse zusätzlich im Gebiet "M." zu
reduzieren, womit die Parzelle Nr. X aus dem Baugebiet herausge-
fallen wäre.
b) Die umstrittene Parzelle Nr. X gehörte dem Schwiegervater
des Gemeindeammanns, Herrn B. Dieser ist am 23. Mai 2000, somit
einen Monat vor der Gemeindeversammlung über die Nutzungspla-
nung, verstorben. Zur Erbengemeinschaft gehört unter anderen auch
die Ehefrau des Gemeindeammanns. Der Gemeindeammann präsi-
dierte die Planungskommission, welche den Entwurf für die neue
Nutzungsplanung zuhanden des Gemeinderates vorbereitete. In sei-
nem Amt als Gemeindeammann leitete er auch die Sitzungen des
Gemeinderates während des Planungsverfahrens (§ 43 Abs. 1 GG).
Im Laufe des Einspracheverfahrens ist er auf Verlangen der
Beschwerdeführerinnen in den Ausstand getreten. Unbestritten ist
jedoch, dass er bei der Gestaltung des definitiven Planentwurfs auch
hinsichtlich des Gebiets "M." sowohl in der Planungskommission als
auch im Gemeinderat mitgewirkt hat.
c) Das Bundesgericht hat in konstanter Praxis festgehalten, dass
gestützt auf Art. 8 und 29 Abs. 1 BV hinsichtlich der Ausstands-
pflicht für Mitglieder der Behörden in kleineren Landgemeinden
keine allzu strengen Anforderungen gestellt werden dürfen. In ländli-
chen Verhältnissen komme es häufig vor, dass Mitglieder des
Gemeinderates durch eine Planungsmassnahme, welche im öffentli-
chen Interesse erfolge, in ihrer Eigenschaft als Grundeigentümer
selber irgendwie betroffen werden, sei es im positiven oder im nega-
tiven Sinne. Die Selbstverwaltung der Gemeinden im Bau- und Pla-
nungswesen würde erheblich erschwert, nähme man in all diesen
Fällen eine Ausstandspflicht gestützt auf Bundesrecht an (Bundesge-
richt, in: ZBl 103/2002, S. 37 f. mit Hinweis auf ZBl 80/1979,
S. 488 f.). Eine Ausstandspflicht des Gemeindeammanns in der Pla-
nungskommission und im Gemeinderat bestand gestützt auf Bundes-
recht nicht.
d) Auf kantonaler Ebene haben nach der Rechtsprechung die
Grundeigentümer, welche direkt von einer Planungsmassnahme be-
troffen sind, an der Gemeindeversammlung beim Beschluss über die
Zonenplanung entgegen § 25 Abs. 1 GG nicht in den Ausstand zu
treten. Dies gilt selbst für Teilrevisionen, bei denen nur einzelne
Grundstücke betroffen sind (VGE III/4 vom 31. Januar 1973 in Sa-
chen R. AG, S. 8; AGVE 1994, S. 547; 1985, S. 531; 1980, S. 497).
Gemäss § 30 Abs. 3 des Gesetzes über die Organisation des Grossen
Rates und über den Verkehr zwischen dem Grossen Rat, dem Regie-
rungsrat und dem Obergericht [GVG; SAR 152.200] vom 19. Juni
1990) gilt auch beim Erlass und bei der Genehmigung eines Nut-
zungsplanes durch den Grossen Rat keine Ausstandspflicht.
aa) § 25 Abs. 1 GG verlangt, dass im kommunalen Gesetzge-
bungsverfahren diejenigen Stimmberechtigten das Versammlungs-
lokal vor der Abstimmung zu verlassen haben, welche ein unmittel-
bares und persönliches Interesse an einem Verhandlungsgegenstand
der Einwohnergemeindeversammlung haben, weil dieser für sie di-
rekte und genau bestimmte, insbesondere finanzielle Folgen bewirkt.
Diese Ausstandspflicht trifft nicht nur die persönlich interessierten
Personen selbst, sondern ebenso deren Ehegatten, Eltern und Kinder
mit ihren Ehegatten. Ziel und Zweck dieser Bestimmung ist, dass
niemand, der vom Ausgang eines Geschäfts in seinen persönlichen
Rechten oder materiellen Interessen betroffen ist, durch seine Anwe-
senheit numerisch das Stimmenverhältnis verändern oder im Rahmen
des politischen Entscheidungsprozesses Einfluss nehmen kann. So
soll verhindert werden, dass sachfremde Argumente das demokrati-
sche Rechtsetzungsverfahren beeinflussen.
In seinem Kerngehalt geht es bei diesen Ausstandspflichten
darum, den durch die Verfassung den Stimmberechtigten gewährleis-
teten Anspruch auf ein unverfälschtes Abstimmungsresultat, das den
freien und unverfälschten Willen zum Ausdruck bringt, zu gewähr-
leisten (Bernhard Ehrenzeller/Philippe Mastronardi/ Rainer
J. Schweizer/Klaus A. Vallender, Die schweizerische Bundesverfas-
sung, Kommentar, Zürich 2002, Art. 34 N 10 f. mit Hinweisen). Da-
mit soll andererseits auch gewährleistet werden, dass der massgebli-
che Wille der Gemeindeversammlung korrekt ermittelt und die
demokratische und pluralistische Abstimmung auf einem offenen
und transparenten Meinungsbildungsprozess beruht. Die Abstim-
mungsfreiheit beinhaltet insoweit auch eine institutionelle Garantie.
bb) Beim Beschluss der Gemeindeversammlung über allge-
meine Nutzungspläne und -vorschriften ergeben sich einerseits aus
der Rechtsnatur des Planes (vgl. hiezu Pierre Moor, in: Heinz Aemi-
segger/Alfred Kuttler/Pierre Moor/Alexander Ruch [Hrsg.], Kom-
mentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999,
Art. 14 N 4 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 4. Auflage, Zürich 2002, Rz. 939 ff.) und andererseits aus
dem Planungsablauf Besonderheiten. Diesen Besonderheiten gerade
im Hinblick auf die Abstimmungsfreiheit trägt § 25 Abs. 1 BauG
insoweit Rechnung, als die Einspracheentscheide des Gemeinderates
der Gemeindeversammlung bzw. dem Einwohnerrat bekannt
zugeben sind und andererseits der Gemeinderat verpflichtet ist, die
Gemeindeversammlung als zuständiges Organ über die von ihm
vorgeschlagenen Abweichungen zum kantonalen Vorprüfungsbericht
(vgl. § 23 Abs. 1 BauG) nicht nur zu orientieren, sondern diese Dif-
ferenzen auch zu begründen.
Der Ablauf eines Planungsverfahrens von den ersten Entwürfen,
in der Regel eines beauftragten Planungsbüros, über die Behandlun-
gen in kommunalen Planungskommissionen, im Gemeinderat mit der
üblichen Begleitung durch das Baudepartement (§ 23 Abs. 2 BauG)
und das institutionalisierte Mitwirkungsverfahren (§ 22 BauG), des-
sen Ergebnisse im Mitwirkungsbericht des Gemeinderates ebenfalls
öffentlich sind und der Abstimmungsfreiheit dienen, über das
Einspracheverfahren bis zum Antrag des Gemeinderates an die Ge-
meindeversammlung lässt erkennen, dass massgebende Grundsteine
und Entscheidungen gerade über die Zonierung in der Entwurf- und
Beurteilungsphase vor der Planungskommission stattfinden. In der
Planungskommission werden vor dem Mitwirkungsverfahren insbe-
sondere umstrittene Einzelpunkte der zukünftigen Nutzungsordnung
behandelt. In dieser Kommission, zu deren Sitzungen auch der
zuständige kantonale Raumplaner beigezogen werden kann, können
auch Differenzen in gegenläufigen Interessen diskutiert und im
Schosse der Planungskommission einer Entscheidung zugeführt wer-
den. Nicht ausgeschlossen ist, dass bereits in dieser Phase alternative
Planungsentscheide oder Varianten unter Mitwirkung des Gemeinde-
rates entschieden werden, bevor der Entwurf der Nutzungsplanung
öffentlich aufgelegt und das eigentliche Mitwirkungsverfahren und
die (abschliessende) Vorprüfung durch die kantonalen Behörden
stattfindet. Der den Stimmberechtigten an der Gemeindeversamm-
lung unterbreitete Nutzungsplanentwurf ist damit das Resultat eines
Planungsprozesses am Ende des Mitwirkungs-, Vorprüfungs- und
Einspracheverfahrens. Der Abstimmung in der Gemeindeversamm-
lung mit ihren Bestimmungen zur Transparenz geht so eine entschei-
dende Phase in der Planungskommission voraus. In der Ge-
meindeversammlung kommt naturgemäss das gesamte Plangefüge
zur Diskussion, ohne dass einzelne Entscheidungen noch einmal ver-
tieft diskutiert werden. So ist es denn auch ausgesprochen schwierig,
in der Entwurfphase getroffene Entscheidungen über die Zonierung
einzelner Grundstücke an der Gemeindeversammlung noch zu än-
dern, weil als Folge davon oft weitere Grundstücke einer anderen
Nutzungsordnung zugeführt werden müssten. Daraus erhellt, dass
den Mitgliedern der Planungskommission und ihren Entscheidungen
beim Entwurf der Nutzungsplanung, insbesondere bei der Festset-
zung der Bauzone nach Art. 15 RPG und deren Abgrenzung eine her-
ausragende Bedeutung zukommt. Faktisch wird das planerische Er-
messen, welches der Gemeinde bei der Festsetzung der Bauzone
zusteht (vgl. dazu § 106 Abs. 1 KV i.V.m. § 13 Abs. 1 BauG; AGVE
1980, S. 204; Peter Hänni, Planungs- Bau- und besonderes Umwelt-
recht, 4. Auflage, Bern 2002, S. 218) im umfassenden Sinne von der
Planungskommission ausgeübt. Sie entscheidet - allenfalls unter
Mitwirkung des Gemeinderates - insbesondere über die Grösse und
die Abgrenzung sowie die Nutzung des Baugebietes. Vor allem be-
stimmt die Planungskommission, welche Grundstücke am Siedlungs-
rand ein- oder ausgezont werden, allenfalls welche ausgezont werden
müssen. Ist eine Gemeinde zur Reduktion der Bauzone auf Grund
von Art. 15 lit. b RPG verpflichtet, kann es über Gebiete, welche die
rechtlichen Vorgaben und planerischen Parameter zwar erfüllen, zu
Interessenabwägungen mit involvierten Grundeigentümerinteressen
kommen, denen unter Umständen entscheidende Bedeutung zuge-
messen wird.
Zu prüfen ist daher im vorliegenden Fall, ob die Mitwirkung
des Gemeindeammanns in der Planungskommission bei der Festset-
zung der Bauzone und deren Abgrenzung im umstrittenen Gebiet
objektiv geeignet war, den der Gemeindeversammlung schliesslich
unterbreiteten Entwurf massgeblich zu beeinflussen.
cc) Der Schwiegervater des Gemeindeammanns und ab 23. Mai
2000 seine Ehefrau als Mitglied der Erbengemeinschaft waren u.a.
Eigentümer der Parzelle Nr. X im Gebiet "M.", welches in der Bau-
zone 2. Etappe lag. Sowohl für den Schwiegervater als auch für die
Ehefrau des Gemeindeammanns hatte die konkrete Zonierung im
Gebiet "M." direkte finanzielle Folgen. Wäre die umstrittene Parzelle
Nr. X nicht mehr der Bauzone zugeteilt worden, hätte dies zu einem
erheblichen Minderwert der Parzelle geführt.
Das Baudepartement hat in seinem provisorischen Vorprüfungs-
bericht vom 11. Januar 1999 der Gemeinde eine weitere Reduktion
der Bauzone empfohlen und als geeignete Fläche für diese Reduktion
den obersten Teil des Gebiets "M." (u.a. Parzelle Nr. X) genannt, da
aus "landschaftlichen und biologischen Gründen" eine weitere Ver-
breiterung des Grüngürtels zwischen den Gemeinden O. und U.
anzustreben sei. Die Planungskommission hat an ihrer Sitzung vom
19. Januar 1999 in Anwesenheit des Gemeindeammanns den
provisorischen Vorprüfungsbericht behandelt. Der Planer hat dabei
auf die von den kantonalen Behörden vorgeschlagene Reduktion der
Wohn- und Mischzonen im Gebiet "M." hingewiesen und die
Möglichkeiten einer Verschiebung der Baugrenze aufgezeigt. Die
Kommission beschloss, an der Grösse des Baugebietes festzuhalten
und hat bei der Behandlung von Eingaben die privaten Auszo-
nungsbegehren für das Gebiet "M." ausdrücklich abgelehnt. Eine
weitere Sitzung der Planungskommission in Anwesenheit des zu-
ständigen Raumplaners fand am 16. März 1999 statt. Unter Traktan-
dum 4 wurde das Gebiet "M." behandelt. Der von der Gemeinde
beauftragte Planer zeigte Fotografien über ein Baugespann und der
Raumplaner des Kantons erläuterte die kantonale Auffassung, dass
trotz der vorgenommenen Rückzonung das ausgeschiedene Bauge-
biet immer noch zu gross und eine weitere Reduktion des Baugebie-
tes anzustreben sei. In dieser Diskussion hat der Gemeindeammann
die kantonalen Zahlen in Frage gestellt.
Der definitive Vorprüfungsbericht der Abteilung Raumplanung
(heute Abteilung Raumentwicklung) vom 14. Juli 1999 erwähnt un-
ter Ziff. 3.1 zwar die, nach kantonaler Auffassung, bestehende Über-
grösse der Bauzone, kommt aber zum Ergebnis, dass auf Grund des
Flächenverbrauchs in den letzten 15 Jahren die rechnerische Über-
grösse der Bauzone akzeptiert werden kann. An der Sitzung vom
21. Juli 1999 hat die Planungskommission den Vorprüfungsbericht
zur Kenntnis genommen; Diskussionen über das Gebiet "M." fanden
nicht mehr statt.
Somit ist festzuhalten, dass mit Bezug auf die konkrete Zonie-
rung der im Gebiet "M." liegenden Parzelle Nr. X noch im provisori-
schen Vorprüfungsbericht eine Differenz zu den kantonalen Behör-
den bestand. Die Planungskommission hat den Vorschlag der kanto-
nalen Behörden diskutiert und in ablehnendem Sinn entschieden.
Diese Differenz war im definitiven Vorprüfungsbericht nicht mehr
aufgeführt und demgemäss entfiel eine Orientierung über diese Dif-
ferenz und deren Begründung zuhanden der Gemeindeversammlung.
Anerkannt ist, dass der Gemeindeammann bei der Festlegung der
Zonierung des Gebietes "M." nicht in den Ausstand getreten ist. In
der Einladung zur Einwohnergemeindeversammlung vom 23. Juni
2000 wird zwar der provisorische Vorprüfungsbericht erwähnt, ohne
indessen inhaltliche Differenzen zwischen Kanton und Gemeinde zu
erläutern.
Diese Differenzen in der Zonierung des Gebiets "M." wurden
auch an der Gemeindeversammlung vom 23. Juni 2000 nicht thema-
tisiert.
dd) Aus den Gemeinderatsprotokollen ergeben sich keine Hin-
weise dafür, dass der Gemeinderat über die Zonierung des Gebiets
"M." gesondert beraten und entschieden hat.
ee) Zusammenfassend kommt das Verwaltungsgericht zum Er-
gebnis, dass im vorliegenden Fall, wo es beim Entscheid über eine
Bauzone und deren Abgrenzung am Zonenrand in der Planungskom-
mission zu einer Differenz mit dem Kanton über Grundstücke ge-
kommen ist, welche im Eigentum einer im Sinne von § 25 GG nahe-
stehenden, verwandten Person eines Mitglieds der Planungskommis-
sion steht, die Abstimmungsfreiheit in ihrer institutionellen Mei-
nungsbildungskomponente tangiert ist. Der objektive Anschein, dass
bei diesem Planungsentscheid mit einer solcherart konkret beurteil-
ten Planfestsetzung die Interessenabwägung in der Planungskommis-
sion durch persönliche Interessen eines Kommissionsmitglieds be-
einflusst wurde, was ausserdem im Entwurf zuhanden der Gemein-
deversammlung nicht mehr transparent gemacht wurde, erscheint
dem Verwaltungsgericht gegeben. Ob sich der Gemeindeammann
tatsächlich mehr von privaten Interessen statt vom Gemeindewohl
leiten liess, ist irrelevant und wird damit nicht unterstellt. Der Ge-
meindeammann hätte somit an den beiden Sitzungen der Planungs-
kommission vom 19. Januar bzw. 16. März 1999 beim Beschluss der
Planungskommission über die Differenz zum provisorischen Vorprü-
fungsbericht in den Ausstand treten müssen. Dieses Ergebnis ent-
spricht auch dem Zweckgedanken, wonach der Gemeinderat die Ge-
meindeversammlung über Differenzen zum kantonalen Vorprüfungs-
bericht zu orientieren hat. In diesem Zusammenhang ist auch darauf
hinzuweisen, dass das Baugesetz keinen provisorischen Vorprüfungs-
bericht vorsieht.
An diesem Ergebnis vermag nichts zu ändern, dass eine andere
Parzelle der Erbengemeinschaft, an welcher die Ehefrau des Gemein-
deammanns beteiligt ist, einer Nichtbauzone zugewiesen wurde und
bereits bei früheren Planungsrevisionen Teilflächen im Eigentum der
Erbengemeinschaft ausgezont wurden. Zutreffend ist, dass in ländli-
chen Gemeinden die Ausstandspflicht im Interesse der Gemeinde
nicht leicht zu bejahen ist. Die hier erfolgte Mitwirkung des Gemein-
deammanns unterscheidet sich sodann vom Normalfall einer
Totalrevision insofern, als vorliegend in der Planungskommission
konkret über das Gebiet mit dem Grundstück der ihn zumindest indi-
rekt betreffenden Erbengemeinschaft diskutiert und über deren Zo-
nierung separat beschlossen wurde. Keinen Einfluss auf die Beurtei-
lung der Ausstandspflicht kann die an sich zutreffende Auffassung
haben, dass die Beschwerdeführerinnen aus der Verletzung der Aus-
standspflicht keinen Anspruch auf Zuweisung ihrer Parzellen in die
Bauzone ableiten können. Wie erwähnt, geht es bei dieser Frage um
die Garantie der institutionellen Meinungsbildungsfreiheit der
Stimmberechtigten.
ff) Das Verwandtschaftsverhältnis des Gemeindeammanns zu
seinem Schwiegervater begründet analog zur Regelung in § 25
Abs. 1 GG eine Befangenheit infolge verwandtschaftlicher Nähe.
Der Kreis der Ausstandspflichtigen vorliegend enger zu fassen,
rechtfertigt sich auch in Anbetracht anderer prozessualer Ausstands-
vorschriften nicht (vgl. § 5 VRPG, § 2 ZPO und Art. 22 OG).
Redaktionelle Anmerkung:
Das Bundesgericht hat mit Urteil vom 14. Oktober 2003
(1P.316/2003) eine staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid
vom 1. November 2002 abgewiesen.
Aus den Erwägungen des Bundesgerichts
3.5 Gemäss § 5 Abs. 1 VRPG dürfen Behördemitglieder und
Sachbearbeiter beim Erlass von Verfügungen und Entscheiden nicht
mitwirken, wenn ein Ausstandsgrund im Sinne der Zivilprozessord-
nung vorliegt. Abs. 2 der zitierten Bestimmung sieht vor, dass Be-
hördemitglieder und Sachbearbeiter sich insbesondere in den Aus-
stand zu begeben haben, wenn sie selbst oder ihnen nahe verbundene
Personen an der Verfügung oder dem Entscheid persönlich interes-
siert sind, sowie in Angelegenheiten von juristischen Personen, deren
Verwaltung sie oder ihnen nahe verbundene Personen angehören,
ferner wenn sie in der Sache schon in einer untern Instanz oder als
Berater oder Vertreter eines Beteiligten mitgewirkt haben. Nach § 2
Abs. 1 lit. a ZPO ist der Richter u.a. von der Ausübung seines Amtes
ausgeschlossen in Streitsachen, in denen er selbst oder sein Ehegatte
Partei sind, auch wenn die Ehe aufgelöst worden ist (Ziff. 1) oder in
denen Personen, die mit ihm oder seinem Ehegatten in gerader Linie
oder in der Seitenlinie bis zum Grad der Geschwisterkinder verwandt
oder verschwägert sind, Partei sind (Ziff. 2).
Nachdem der Gemeindeammann sowohl in der Planungskom-
mission als auch im Gemeinderat in präsidierender Funktion tätig
war bei einer Planung, von welcher sein Schwiegervater resp. seine
Ehefrau direkt betroffen waren, ist nicht ersichtlich, inwiefern das
Verwaltungsgericht in Anwendung der zitierten Normen willkürlich
gehandelt hätte. Das Argument der Beschwerdeführerin, § 25
Abs. 1 GG lasse sich nicht auf die Verhandlungen in der Planungs-
kommission anwenden, da diese Bestimmung lediglich verlange, der
Betroffene habe das Verhandlungslokal vor der Abstimmung zu
verlassen, überzeugt nicht. Das Verwaltungsgericht hat die
Ausstandsregeln von § 25 Abs. 1 GG im Sachzusammenhang mit § 5
Abs. 1 Satz 3 BauG angewandt: Gemäss § 25 Abs. 1 Satz 3 BauG
orientiert der Gemeinderat das zuständige Organ über die von ihm
vorgeschlagenen Abweichungen vom (definitiven) Vorprüfungsbe-
richt und begründet sie. Die Organisation und das Verfahren in der
Planungskommission sind gesetzlich nicht explizit geregelt. Es ist
indessen unbestritten, dass die Planungskommission vom provisori-
schen Vorprüfungsbericht des Kantons abgewichen ist. Diese Abwei-
chung wurde an der Gemeindeversammlung vom 23. Juni 2000 nicht
erwähnt. Wenn das Verwaltungsgericht in Anbetracht der Stellung,
welche der Planungskommission als vorbereitender kommunaler
Behörde im Nutzungsplanverfahren zukommt, die Ausstandsbestim-
mungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes in Verbindung mit dem
Gemeindegesetz analog anwendet, ist dies nicht zu beanstanden.
Zudem ist schwerlich in Abrede zu stellen, dass die Ehefrau (als
Mitglied der Erbengemeinschaft) resp. zuvor der Schwiegervater als
dem Präsidenten nahestehende Personen ein direktes Interesse daran
hatten, dass die Parzelle der Bauzone zugeteilt wird. Dass Ausstands-
regeln im Übrigen auch für die Vorbereitung von Entscheiden gelten,
ist weitgehend unbestritten (Michael Merker, Rechtsmittel, Klage
und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über
die Verwaltungsrechtspflege, Kommentar zu den §§ 38 - 72 VRPG,
Zürich 1998, § 50 N 8).
Steht fest, dass sich das Verwaltungsgericht zulässigerweise auf
die genannten kantonalen Ausstandsregeln berufen hat, ist zu prüfen,
ob die Teilnahme des Planungskommissionspräsidenten und Gemein-
deammanns an der Planung im Gebiet "M." geeignet war, den An-
schein von Befangenheit zu erwecken.
3.6
3.6.1 Die vom Verwaltungsgericht zitierten kantonalen Verfah-
rensbestimmungen verfolgen den gleichen Sinn und Zweck wie auf
Verfassungsstufe Art. 8 Abs. 1 und Art. 29 Abs. 1 BV. Nach der bun-
desgerichtlichen Praxis können Stellung und Aufgaben von Regie-
rungs- und Verwaltungsbehörden eine differenzierte Ausstandsre-
gelung nahe legen. Politische Behörden (Kantonsregierungen, Ge-
meindeexekutiven usw.) sind auf Grund ihres Amtes, anders als ein
Gericht, nicht allein zur (neutralen) Rechtsanwendung oder Streitent-
scheidung berufen. Sie tragen zugleich eine besondere Verantwor-
tung für die Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben (Urteil
2A.364/1995 des Bundesgerichtes vom 14. Februar 1997 in:
ZBl 99/1998 S. 289 E. 3b). Das Bundesgericht hat denn auch wieder-
holt entschieden, dass Behördenmitglieder nur dann in den Ausstand
zu treten haben, wenn sie an der zu behandelnden Sache ein persönli-
ches Interesse haben (BGE 107 Ia 135 E. 2b S. 137; 125 I 119 E. 3b-
e S. 123 f.); nimmt ein Behördenmitglied jedoch öffentliche Interes-
sen wahr, so besteht grundsätzlich keine Ausstandspflicht (Urteil
1P.426/1999 des Bundesgerichtes vom 20. Juni 2000 in: ZBl
103/2002 S. 36 E. 2a S. 37 mit Hinweisen).
3.6.2 Im vorliegenden Fall gilt es zu beachten, dass der Ge-
meindeammann nicht einfach Mitglied der Planungskommission und
des Gemeinderates war, sondern in beiden Behörden die leitende
Funktion innehatte. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht erwogen,
dass die massgeblichen Entscheide und Interessenabwägungen im
Nutzungsplanverfahren in der vorberatenden Planungskommission
gefällt werden. In der Planungskommission wird insbesondere die
Siedlungsabgrenzung ein erstes Mal festgelegt, wird beraten und
entschieden, wo die Bauzone vergrössert oder reduziert werden soll.
Selbst wenn der Gemeinderat das Geschäft von Anfang an formell in
den Händen hält, werden im Gemeinderat doch hauptsächlich die
Vorschläge der Planungskommission besprochen, allenfalls noch
abgeändert und dann beschlossen. Im Stadium, da die Planung in der
Gemeindeversammlung zur Abstimmung gelangt, werden kaum
mehr Änderungen angebracht. Zu schwierig scheint es, Entscheidun-
gen über die Zonierung einzelner Grundstücke zu diesem Zeitpunkt
noch umzustossen, weil dies wiederum zur Folge hätte, dass allen-
falls weitere Grundstücke einer anderen Zone zuzuweisen wären,
womit die gesamte Planung in Frage gestellt würde. Dieser Verfah-
rensablauf zeigt auf, welche entscheidende Stellung den jeweils prä-
sidierenden Mitgliedern der Planungskommission und des Gemein-
derates zukommt. Übt eine Person beide Ämter aus, werden die Ein-
flussmöglichkeiten noch erheblich verstärkt. Zwar ist eine solche
Ämterkumulierung nicht schon an sich unzulässig, da der Amtsinha-
ber in erster Linie öffentliche Interessen wahrzunehmen hat. Gibt
allerdings eine (Teil-)Planung Anlass zu kontroversen Diskussionen
und haben dem Präsidenten nahestehende Personen oder er selbst
direkte Interessen, welche dieser auf Grund seiner leitenden Funktion
relativ einfach gleichsam nebenher wahrnehmen kann, lässt sich der
Anschein der Befangenheit kaum unterdrücken. Damit ist freilich
auch gesagt, dass dann, wenn der Gemeindeammann oder eine ihm
nahestehende Person Grundeigentum im Gemeindegebiet besitzt und
die planerische Zukunft des betreffenden Grundstücks im Rahmen
einer Ortsplanung unbestritten ist, sich nicht schon auf Grund dieser
Interessenkonstellation eine Ausstandspflicht des Gemeindeammanns
aufdrängt. Anders entscheiden hiesse die Arbeit der kommunalen
Behörde verunmöglichen.
3.6.3 (...) Unbestritten gab das Gebiet "M.", welches im Plan-
verfahren der Bauzone zugewiesen wurde, zu vertieften Diskussio-
nen Anlass. Der objektive Anschein, dass bei diesem Planungsent-
scheid private Interessen des Kommissionspräsidenten und Gemein-
deammanns mitgespielt haben, lässt sich nicht unterdrücken. Dies
umso weniger, als der Gemeindeversammlung das Abweichen von
der (ursprünglichen) Meinung des Kantons bei der Präsentation des
Entwurfs nicht aufgezeigt wurde. Zwar ist dem Gemeindeammann
zu Gute zu halten, dass er bei der Behandlung der Einsprachen auf
Wunsch der Einsprecherinnen in den Ausstand getreten ist. Bei den
massgeblichen Entscheidfindungen hingegen war er sowohl in der
Planungskommission als auch im Gemeinderat in führender Rolle
anwesend. Damit wird dem Gemeindeammann nicht unterstellt, er
hätte in der Tat die privaten Interessen seiner Frau (und indirekt seine
eigenen) zu stark gewichtet - jedoch genügt der objektive Anschein
von Befangenheit.
3.7 Das Verwaltungsgericht hat die Verletzung der Ausstandsre-
geln zu Recht bejaht. Mithin hat es die Gemeindeautonomie nicht
verletzt, denn die Gemeinde muss verfassungsrechtlich festgelegte
Verfahrensgrundsätze auch im Rahmen ihrer Autonomie beachten.