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54 Nutzungsplanung und Richtplanänderung.
- Voraussetzungen für das Zusammenlegen von Mitwirkungs- und Ein-
spracheverfahren im Nutzungsplanungsverfahren (Erw. 1/c).
- Die Voraussetzungen der Fortschreibung des Richtplans bei Neuein-
zonungen gemäss Richtplanbeschluss S 2.1/4.1a (Erw. 1/d).
Entscheid des Verwaltungsgerichts, 4. Kammer, vom 12. August 2003 in
Sachen S. gegen den Regierungsrat.
Aus den Erwägungen
1. c) aa) Sind die Änderungen der Nutzungspläne und -vor-
schriften von untergeordneter Bedeutung, so können das Mitwir-
kungs- und das Einspracheverfahren zusammengelegt werden (§ 24
Abs. 3 BauG). Im Regelfall sind das Mitwirkungs- und das Einspra-
cheverfahren jedoch zu trennen (Jean-Jacques Forestier, Der Erlass
von kommunalen Nutzungsplänen und -vorschriften nach neuem
Baugesetz - Verfahren und Rechtsschutz auf Gemeindestufe, in:
Mitteilungen des Baudepartements zur Rechtsprechung 67/1993,
S. 6 f.). Ob ein Zusammenlegen der beiden Verfahrensschritte
sinnvoll ist, hat der Gemeinderat zu entscheiden. Er bedarf dazu
weder der Zustimmung noch der Bewilligung einer kantonalen
Behörde (Forestier, a.a.O., S. 6). Von Bundesrechts wegen ist
vorgeschrieben, dass die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden
die Bevölkerung über Ziele und Ablauf der Planungen nach dem
Raumplanungsgesetz unterrichten und dafür sorgen, dass die
Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann
(Art. 4 Abs. 1 und 2 RPG). Art. 4 RPG dient somit der
Sachaufklärung und der Mitwirkung der Bevölkerung an der Planung
als politischem Prozess (Rudolf Muggli, in: Heinz
Aemisegger/Alfred Kuttler/Pierre Moor/Alexander Ruch [Hrsg.],
Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999,
Art. 4 N 5). Die Mitwirkung stellt eine institutionelle
Einflussmöglichkeit auf die Planung dar, welche keine rechtliche
Bindung, sondern eine blosse politische Einflussnahme bewirkt. Die
Durchführung des Mitwirkungsverfahrens muss demnach in einem
Zeitpunkt geschehen, wo die abschliessende Interessenabwägung
und damit der Planungsentscheid noch offen sind (Muggli, a.a.O.,
Art. 4 N 9).
In Beachtung dieser Vorgaben des Bundesrechts verlangt
§ 3 BauG einen rechtzeitigen Einbezug der Bevölkerung in einen
Planungsprozess und eine Veröffentlichung der Planentwürfe mit den
nötigen Erläuterungen (§ 22 Abs. 1 BauG). Die Bedeutung des de-
mokratischen Elements wird dadurch verstärkt, dass der Gemeinderat
zu den Eingaben im Mitwirkungsverfahren Stellung zu nehmen und
das Ergebnis der Mitwirkung in einem öffentlichen Bericht zusam-
menzufassen hat (§ 22 Abs. 2 Satz 2 BauG).
bb) Im Gegensatz dazu zielt der Rechtsschutz im Planungsver-
fahren nicht auf die Beeinflussung der politischen Entscheide ab,
sondern dient der Durchsetzung des Rechts. Zum Rechtsschutz ge-
hört auch der Anspruch auf rechtliches Gehör vor dem Erlass einer
Verfügung, weshalb Art. 33 Abs. 2 RPG zur öffentlichen Auflage von
Nutzungsplänen verpflichtet. Diese öffentliche Auflage nähert sich
einem Mitwirkungsinstrument, wenn sie vor der Beschlussfassung
über den Plan stattfindet, was das Bundesrecht jedoch nicht verlangt
(Muggli, a.a.O., Art. 4 N 7). Das Einspracheverfahren, an welchem
im Gegensatz zum Mitwirkungsverfahren nicht jedermann, sondern
nur die in schutzwürdigen eigenen Interessen Betroffenen teilnehmen
können, gehört zum Rechtsschutz- und nicht zum Mit-
wirkungsverfahren (§ 22 Abs. 2 und § 24 Abs. 2 BauG).
cc) Die Zusammenlegung des Mitwirkungs- und des Einspra-
cheverfahrens setzt eine Nutzungsplanung oder Nutzungsvorschrif-
ten von untergeordneter Bedeutung oder eine Sondernutzungspla-
nung voraus (§ 24 Abs. 3 BauG). Das Verwaltungsgericht hat sich
zur Frage, was "von untergeordneter Bedeutung" ist, noch nicht ge-
äussert. Zur Beantwortung dieser Frage, ist der Gehalt von § 24
Abs. 3 BauG zu ermitteln.
aaa) Um den Sinn eines Rechtssatzes zu ergründen, muss
grundsätzlich jede Vorschrift ausgelegt werden (René A. Rhinow/
Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Er-
gänzungsband, Basel und Frankfurt a.M. 1990, Nr. 21 B I, S. 66).
Die Auslegung stützt sich auf verschiedene Auslegungselemente:
Lehre und Rechtsprechung unterscheiden das grammatische, histori-
sche, systematische, teleologische und realistische Element (Ulrich
Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
5. Auflage, Zürich 2001, Rz. 90 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Zürich 2002, Rz. 216 ff.).
Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut der Bestimmung
(BGE 126 V 472; 114 Ia 196). Vom Wortlaut darf und muss abgewi-
chen werden, wenn der Wortlaut einer gesetzlichen Bestimmung
nicht den wahren Sinn wiedergibt (BGE 124 II 199; 103 Ia 117) bzw.
wenn die dem Wortlaut entsprechende Auslegung zu Ergebnissen
führt, die der Gesetzgeber nicht gewollt haben kann und die gegen
das Gerechtigkeitsgefühl und den Grundsatz der rechtsgleichen Be-
handlung verstossen (BGE 127 III 323; 113 V 77; 108 Ia 80). Ziel
der Auslegung ist es, den Sinne eines Rechtssatzes zu ergründen.
bbb) Dem Wortlaut nach erachtet das Gesetz vorab die Sonder-
nutzungsplanungen als für eine Zusammenlegung von Mitwirkungs-
und Einspracheverfahren grundsätzlich geeignet. Die Sondernut-
zungspläne folgen den allgemeinen Nutzungsplänen, umfassen die
Erschliessung oder Überbauung bestimmter Gebiete und stellen
weitere planerische Instrumente zur Gestaltung des Siedlungsgebiets
zur Verfügung (vgl. § 16 ff. BauG und § 1 f. ABauV). Sie werden
vom Gemeinderat erlassen und vom Regierungsrat genehmigt (§ 25
Abs. 2 und § 27 Abs. 1 BauG). Sondernutzungsplanungen, insbeson-
dere Erschliessungsplanungen, Bau-, Niveau- und Strassenlinien-
pläne (§ 17 ff. BauG), können ein grosses Gebiet erfassen. Die gene-
relle Zuordnungsmöglichkeit der Sondernutzungsplanungen unter
das zusammengelegte Verfahren zeigt, dass die untergeordnete Be-
deutung weniger einen Bezug zur Grösse des Planungsperimeters als
zur Bedeutung einer Planung für die Allgemeinheit hat. Mit Blick auf
das demokratische und politische Element der Mitwirkung (siehe
vorne, Erw. aa) erscheint es auch naheliegend, die politische Trag-
weite einer Planung zum Massstab für die Bedeutung zu nehmen.
Gerade die Rücksichtnahme auf die angestrebte Akzeptanz der
Stimmbürger kann einer Zusammenlegung der beiden Verfahren
entgegen stehen, da mit einer gesonderten Publikation im Mitwir-
kungsverfahren eine breite politische Diskussion über das Planvor-
haben noch im Entwurfstadium ermöglicht wird. Weil im Unter-
schied zur Einsprache für die Beteiligung im Mitwirkungsverfahren
keine Legitimationsanforderungen gelten und jedermann sich daran
beteiligen kann, ist beim Entscheid über die Zusammenlegung der
beiden Verfahren auch der Kreis der möglicherweise Betroffenen
oder am Planvorhaben Interessierten wesentlich. Die "untergeordnete
Bedeutung" einer Änderung der Nutzungspläne und -Vorschriften im
Sinne von § 24 Abs. 3 BauG hängt daher nicht von der Grösse des
von einer Planung betroffenen Gebiets ab, sondern von der Einfach-
heit und der Überschaubarkeit der geplanten Änderungen für die
Stimmbürger sowie dem Ausmass der Planungsfolgen für alle Ein-
wohner. Der Einbezug der Bevölkerung in einem frühen Stadium und
damit in einem gesonderten Mitwirkungsverfahren ist dort geboten,
wo ein Planvorhaben weite Bevölkerungskreise tangiert. Steht eine
Planung von politischer Bedeutung an, weil eine Änderung erhebli-
che Auswirkungen auf den Lebensraum der gesamten Bevölkerung
mit sich bringen wird oder sind anderweitige, nicht leicht abzuse-
hende Auswirkungen auf viele Bewohner die Folge einer Planung, so
drängt sich ein vorgängiges gesondertes Mitwirkungsverfahren auf.
Zielt eine Nutzungsplanung demgegenüber nicht auf eine umfas-
sende Neubeurteilung von grundlegenden Planungsentscheiden,
sondern auf punktuelle Anpassungen, welche in ihrer Bedeutung von
den Einwohnern leicht erfasst und beurteilt werden können, und hat
eine Planung nur für einen eingeschränkten Bevölkerungskreis Fol-
gen, können das Mitwirkungs- und das Einspracheverfahren eher
zusammengelegt werden (Forestier, a.a.O., S. 7). Die Auslegung der
Bedeutung einer Planung hat sich daher in erster Linie am Ziel und
Zweck der Mitwirkung zu orientieren. Daneben können verfahren-
sökonomische Überlegungen den Gemeinderat leiten, wenn ein
Planvorhaben für einen eingeschränkten Einwohnerkreis von Interes-
se ist und von vornherein mit wenigen Einsprachen zu rechnen ist.
ccc) Gegen diese Auslegung sprechen keine Gründe des Ein-
spracheverfahrens. Das Einspracheverfahren untersteht einer un-
terschiedlichen Verfahrensordnung und die Zusammenlegung betrifft
nur den Zeitpunkt der öffentlichen Auflage mit gleichlaufenden Ein-
wendungs- und Einsprachefristen. Die Behandlung und Beurteilung
der Einsprachen folgt im Übrigen einer gesonderten Verfahrensord-
nung (§ 24 Abs. 2 und § 26 Abs. 1 BauG).
Die untergeordnete Bedeutung i.S.v. § 24 Abs. 3 BauG ist auch
nicht gleichzusetzen mit dem Begriff "von geringer Tragweite" i.S.v.
§ 27 Abs. 2 Satz 2 BauG. Letztere begrenzt die Direktänderungs-
kompetenz der Genehmigungsbehörde und konkretisiert den Schutz
der Gemeindeautonomie sowie indirekt den Rechtsschutz der Priva-
ten. Mit dem Mitwirkungsgebot besteht aber weder ein inhaltlicher
noch ein systematischer Zusammenhang.
ddd) Auch die Frage der Richtplanrelevanz einer Einzonung ist
von der Zusammenlegung des Mitwirkungs- und des Einsprachever-
fahrens zu unterscheiden. Entgegen der Annahme der Beschwerde-
führer ist es für die Beurteilung der Bedeutung einer Nutzungsplan-
änderung irrelevant, ob die Abänderung des Siedlungsgebietes im
Richtplan den Grenzwert für eine Richtplanfortschreibung über-
schreitet oder nicht. Die Bestimmungen von § 22 und 24 BauG ge-
währleisten die Mitsprache der Bevölkerung und den Rechtsschutz
des Einzelnen. Demgegenüber geht es bei den Änderungsbeschlüssen
im Richtplan (Beschlüsse S 2.1/4.) um die Wahrung der Kompe-
tenzen des Grossen Rates im Richtplanverfahren und seine Einfluss-
nahme auf Planungen, die eine Anpassung des Richtplans erfordern.
Während Anpassungen des Richtplans (Kategorien Festsetzung und
Zwischenergebnis) vom Grossen Rat zu beschliessen sind, werden
Richtplanänderungen von geringfügiger sachlicher und räumlicher
Bedeutung, die realisierten (Richtplan-)Vorhaben und die Aufnahme
von Vororientierungen als Fortschreibungen vom Regierungsrat vor-
genommen (Richtplanbeschlüsse zum Änderungsverfahren, A2/1.1.,
Richtplantext, Stand 31. März 2001, S. 8). Nebst der systematischen
und gesetzesautonomen Auslegung spricht auch die historische
Auslegung dagegen, dass für die Auslegung des Baugesetzes vom
19. Januar 1993 der Richtplan, welcher erst am 17. Dezember 1996
vom Grossen Rat beschlossen wurde, herangezogen wird. Dem Re-
gierungsrat und den Beschwerdeführern ist daher nur insoweit zuzu-
stimmen, dass das Erfordernis einer Richtplananpassung durch den
Grossen Rat ein Indiz für eine Planung von nicht untergeordneter
Bedeutung sein kann. Der Umkehrschluss ist aber nach der gesetzli-
chen Ordnung nicht zwingend und nicht jede Planung die eine Ände-
rung des Richtplans erfordert, ist in jedem Fall von nicht mehr unter-
geordneter Bedeutung. Die Beurteilung ist vielmehr im Einzelfall
nach objektiven Kriterien auf der Grundlage des Mitwirkungsgebots
vorzunehmen.
(...)
d) Bleibt zu prüfen, ob vorliegend die Neueinzonungen mit ei-
ner Fortschreibung im Nachgang zur Zonenplanänderung Eingang in
den Richtplan finden oder ob dafür eine formelle Richtplananpas-
sung nötig gewesen wäre, welche in der Kompetenz des Grossen
Rates liegt und zeitlich dem Genehmigungsentscheid vorgehen muss
(§ 27 Abs. 3 BauG).
aa) Der Richtplanbeschluss S 2.1/4 "Verfahrensregelung; Fort-
schreibung oder Anpassung des Richtplans" lautet (Richtplantext,
S. 23):
"4.1 Der Richtplan wird fortgeschrieben bei
a) Neueinzonungen von weniger als 3 ha oder von weniger
als 3% des Baugebietes, höchstens aber 5 ha, pro 10
Jahre;
b) Einzonung mit flächengleicher Kompensation;
c) Einzonung von weitgehend überbautem Gebiet (Art. 15
lit. a RPG);
d) Einzonung von Übergangszonen;
e) Einzonung von Waldabstandsflächen;
f) Ein- und Auszonung wegen Auswirkungen von Waldfest-
stellungsverfahren.
4.2 Einzonungen, die über diese Kriterien hinausgehen, können
nur genehmigt werden, wenn vorgängig das Siedlungsgebiet
im Richtplan angepasst wird."
bb) Im Entwurf zum Richtplantext war vorgesehen, dass die
Richtplanpassung bei allen Neueinzonungen von mehr als 3 ha pro
10 Jahre erfolgen sollten (Entwurf Richtplantext, Juni 1996, S. 29;
Richtplanung Kanton Aargau, Richtplan, Änderungsbeschlüsse des
Grossen Rates [Schlussabstimmung vom 17. Dezember 1996], S. 7).
Die Mehrheit der grossrätlichen Kommission war der Ansicht, dass
eine prozentuale und eine flächenmässige Begrenzung den unter-
schiedlichen Verhältnissen bzw. den unterschiedlichen
Bauzonengrössen der Gemeinden besser Rechnung trage und dabei
die Flexibilität des Richtplans unterstreiche (Protokoll des Grossen
Rates [Prot. GR] vom 29. Oktober 1996, Art. 1919, S. 473, Votum
Guignard). Bei Gemeinden mit grösseren Bauzonen soll es erst zu
einer Richtplanänderung kommen, wenn Neueinzonungen von mehr
als 3 % des bisherigen Baugebiets beschlossen werden (Prot. GR,
S. 473, Votum Pfisterer). Der massgebende Richtplanbeschluss
S 2.1/4.1 lit. a verlangt daher für Neueinzonungen bis zur Fläche von
3 ha im Einzelfall oder bei Gemeinden mit grossen Baugebieten bis
max. 3 % des bestehenden Baugebiets keine Richtplananpassung
durch den Grossen Rat. Würde bei allen Gemeinden ausschliesslich
die 3 %-Regel angewendet, hätte dies zur Folge, dass der Grosse Rat
bei Gemeinden mit kleinen Bauzonen schon für geringe Einzonun-
gen ein Richtplanänderungsverfahren durchführen müsste (Prot. GR,
S. 473, Votum Pfisterer). Als maximale Obergrenze für Neuein-
zonungen mittels Fortschreibung des Richtplans gelten 5 ha pro
10 Jahre. Auf diese Weise wird sicher gestellt, dass die Gemeinden
nicht durch eine Etappierung der Zonenplanrevision unter Umge-
hung des Grossen Rates das Siedlungsgebiet innert 10 Jahren um
mehr als 5 ha vergrössern.
cc) Die Gemeinde G. hatte gemäss Flächenstatistik von 1991
total 88.38 ha Land in der Bauzone, weshalb Gebiete von einer Flä-
che bis 3 ha ohne Richtplananpassung neu eingezont werden dürfen.
Mit der Einzonung einer Fläche von total 2.5584 ha erreicht das
Gebiet "N." als flächenmässig grösstes der sechs in der Revision
2000 eingezonten Gebiete die geforderte Richtplanrelevanz von 3 ha
nicht.
Grundlage für die Festsetzung des Siedlungsgebiets im Richt-
plan war der Zonenplan 91, weil im Zeitpunkt seines Inkrafttretens
(17. Februar 1997) die Nutzungsplanung der Gemeinde G. nicht in
Revision stand (Richtplantext, Stand 17. Dezember 1996, Beschluss
S 2.1/3.3, S. 27). Folglich begann die 10-Jahresfrist für die Höchst-
grenze von 5 ha mit Inkrafttreten des Richtplans. Anlässlich der Teil-
revision der Nutzungsplanung 2000 wurde eine Fläche von total
4.31 ha neu eingezont. Der Zonenplan 91 wurde seit 1997 bis zur
vorliegend umstrittenen Revision nie angepasst. Die Gesamtfläche
von 4.0484 ha, wie sie von der Beschwerdeführerin berechnet wurde
und die von der Vorinstanz als massgebend bezeichnete Fläche von
2.95 ha ergeben sich aus der Addition der sechs Planänderungen,
welche in dieser Revisionsvorlage zusammengefasst sind. Vorliegend
sind verschiedene Gebiete und unterschiedliche Planungen Gegen-
stand der Nutzungsplanänderungen. Die Zusammenfassung dieser
Planvorhaben in einer Revision erfolgte aus rein verfahrensökonomi-
schen Gründen, ohne dass dafür eine (raumplanungs-)rechtliche
Notwendigkeit besteht. Die Gemeinde hätte ohne weiteres die sechs
Planänderungen einzeln zur Genehmigung vorlegen können. Unter
diesen Umständen ist für die Richtplanrelevanz gemäss Richtplanbe-
schluss S 2.1/4.1 lit. a die Obergrenze von 5 ha massgebend.