II. Schulrecht
27 Zuständigkeit und Verfahren zur Erhebung, Festsetzung und Übernahme
von Schulgeld für den Besuch einer obligatorischen öffentlichen Schule
ausserhalb des Wohnorts.
- Nur bei Einigkeit zwischen allen Betroffenen (Schul- und Wohnge-
meinde sowie Eltern) kann die Schulgemeinde über das Schulgeld ver-
fügen (Erw. 1/d).
- Bei Uneinigkeit zwischen Schul- und Wohngemeinde oder Eltern ent-
scheidet erstinstanzlich das Departement für Bildung, Kultur und
Sport (BKS) und der Entscheid des BKS kann mit Beschwerde beim
Regierungsrat angefochten werden (Erw. 1/d).
- Ist das Schulgeld zwischen den Eltern und Schul- oder Wohngemeinde
umstritten, ist gegen den Entscheid des Regierungsrats die Verwal-
tungsgerichtsbeschwerde gemäss § 52 Ziff. 1 VRPG möglich
(Erw. 2/a).
- Bei Differenzen zwischen der Schul- und Wohngemeinde ist der Be-
schwerdeentscheid des Regierungsrats beim Verwaltungsgericht ge-
mäss § 52 Ziff. 4 VRPG anfechtbar (Erw. 2/b).
Teilurteil des Verwaltungsgerichts, 4. Kammer, vom 1. Juli 2004 in Sachen
D. gegen Entscheid der Einwohnergemeinde S.
Aus den Erwägungen
1. a) Streitgegenstand in den Verfahren um Schulgeldbeiträge ist
der Anspruch auf unentgeltlichen obligatorischen Grundschul-
unterricht an öffentlichen Schulen (Art. 19 i.V.m. Art. 62 BV; § 28 f.
KV; § 3 Abs. 3 und § 6 SchulG). Zu prüfen ist, wie und in welchem
Verfahren dieser Anspruch geltend zu machen ist, wenn ein Kind den
obligatorischen Schulunterricht an einer öffentlichen Schule
ausserhalb des Wohn- bzw. Aufenthaltsortes besucht.
In der Vernehmlassung vom 25. Februar 2004 vertritt der Re-
gierungsrat die Rechtsauffassung, das Verwaltungsgericht sei zur
Beurteilung von Verfügungen und Entscheiden betreffend Schulgeld
im Beschwerdeverfahren zuständig, wenn sich Private gegen die
verfügungsmässige Auferlegung von Schulgeldern wehren würden
und/oder strittig sei, ob die Aufenthalts- oder die Schulgemeinde die
Kosten zu tragen habe. Das Klageverfahren gelange zur Anwendung,
wenn über allfällige Ansprüche der Gemeinde gegenüber den Eltern
zu entscheiden sei, da in solchen Fällen für eine Kostenauferlegung
mittels Verfügung zu Lasten der Eltern eine gesetzliche Grundlage
fehle.
b) Die publizierte Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts
stellte in Frage (AGVE 1991, S. 162 f.), ob es zulässig sei, den Eltern
die Kosten des auswärtigen Schulbesuches ihrer Kinder mit Verfü-
gung aufzuerlegen. Aufgrund der fehlenden gesetzlichen Grundlage
hat die vom Regierungsrat publizierte Rechtsprechung dies verneint
(AGVE 1997, S. 546 f.; vgl. auch VGE II/88 vom 28. August 1996
[BE.1994.00103] in Sachen H.J. und P.N., S. 17 f.).
In AGVE 1991, S. 159, wurde die Verfügungskompetenz der
Wohnsitzgemeinde bezüglich der Erhebung des Schulgeldes bei den
Eltern des schulpflichtigen Kindes gestützt auf den damaligen
§ 6 SchulG (in der Fassung vom 17. März 1981; AGS Band 10,
S. 529) verneint. Der § 6 SchulG lautete wie folgt:
"§ 6
1Die Schulpflicht ist in der Regel in den öffentlichen Schulen der
Wohngemeinde oder des Schulkreises, zu dem die Wohngemeinde gehört,
zu erfüllen.
2Eltern, deren Kinder ihre Schulpflicht nicht in öffentlichen Schu-
len erfüllen, haben bei der zuständigen Schulpflege den genügenden Unter-
richt nachzuweisen.
3Kinder und Jugendliche mit Aufenthalt in Heimen erfüllen ihre
Schulpflicht in den Heimschulen oder den öffentlichen Schulen der Re-
gion."
c) Anlässlich der Partialrevision des Schulgesetzes vom
17. März 1998 (in Kraft seit 1. August 1998) wurde § 6 Abs. 2
SchulG wie folgt neu gefasst:
"2Erfolgt der Unterrichtsbesuch ohne wichtige Gründe an der
Volksschule einer anderen Gemeinde, entfällt die Unentgeltlichkeit gemäss
§ 3 Abs. 3. Das Schulgeld, das die Gemeinde erhebt, darf höchstens kosten-
deckend sein."
In der Botschaft des Regierungsrates an den Grossen Rat vom
5. November 1997, Schulgesetz, Partialrevision Etappe I, Bericht
und Entwurf zur 1. Beratung (Botschaft Schulgesetz), wird zu dieser
Änderung ausgeführt, dass diese neue Bestimmung die gesetzliche
Grundlage zur Schulgelderhebung bei den Eltern schaffe (Botschaft
Schulgesetz, S. 12).
Die neue gesetzliche Grundlage hat zu keiner Änderung von § 6
der Verordnung über das Schulgeld vom 16. Dezember 1985 geführt
(Schulgeldverordnung; SAR 403.151; Fassung gemäss Verordnung
vom 19. Dezember 1988). Die seit 1. Januar 1989 geltenden Be-
stimmungen lauten unverändert:
"§ 6
1Zuständig für die Festsetzung des Schulgeldes sowie für den Ent-
scheid über die Erhebung oder Übernahme eines solchen ist der Gemeinde-
rat.
2Können sich die Beteiligten über die Tragung des Schulgeldes
oder über dessen Höhe nicht einigen, entscheidet hierüber in erster Instanz
das Erziehungsdepartement. Dieser Entscheid ist an den Regierungsrat
weiterziehbar. Im übrigen richtet sich das Verfahren nach dem Gesetz über
die Verwaltungsrechtspflege."
Nach dem Willen des Verordnungsgebers ist für die Festsetzung
des Schulgeldes sowie für den Entscheid über die Erhebung oder
Übernahme eines solchen die Gemeinde bzw. der Gemeinderat oder
das Departement Bildung, Kultur und Sport (BKS) zuständig. Die
gesetzliche Grundlage für die Zuständigkeit des BKS im Fall der Un-
einigkeit bildet § 86 SchulG. Gemäss § 6 Abs. 2 Schulgeldverord-
nung hat das BKS erstinstanzlich über die Tragung des Schulgeldes
oder über dessen Höhe zu entscheiden, sofern sich die Beteiligten
nicht einigen können.
d) aa) Die Bestimmungen im Schulgesetz und in der Schulgeld-
verordnung äussern sich nicht explizit dazu, welcher Gemeinde
(Wohn- oder Schulgemeinde) die Verfügungskompetenz zusteht und
welche den Entscheid über die Erhebung oder Übernahme eines
Schulgeldes zu fällen hat. Beim Schulgeld handelt es sich indessen
naturgemäss um einen Anspruch der Schulgemeinde zur Deckung
der ihr durch den Schulbesuch eines Schülers einer anderen Gemein-
de entstehenden Kosten (§ 6 Abs. 2 und § 53 Abs. 4 SchulG sowie
§ 1 ff. Schulgeldverordnung), so dass die mit der Teilrevision des
Schulgesetzes eingeräumte Verfügungskompetenz der Schulge-
meinde zusteht. Nur die Verfügungskompetenz der Schulgemeinde
kann sich auf die gesetzliche Grundlage in § 6 Abs. 2 SchulG stüt-
zen. Der Wohn- bzw. Aufenthaltsgemeinde steht diese Kompetenz
nicht zu.
bb) Gemäss § 6 Abs. 2 der Schulgeldverordnung steht die Ver-
fügungskompetenz der Schulgemeinde unter dem Vorbehalt, dass
zwischen sämtlichen Beteiligten, das heisst den Eltern, der Schulge-
meinde sowie der Wohngemeinde, bezüglich Übernahme und Höhe
des Schulgeldes Einigkeit besteht. Im Falle der Uneinigkeit ent-
scheidet das BKS erstinstanzlich. Diese Regelung hat ihre allge-
meine Grundlage in der verfassungsrechtlichen Selbstständigkeit der
Gemeinden als Träger der Volksschulen (§ 29 und § 106 KV;
vgl. auch §§ 53 ff. SchulG) und mit Bezug auf die Festlegung des
Schulgeldes in § 52 Abs. 4 SchulG, wonach bei Uneinigkeit der
Gemeinden über die Höhe des Schulgeldes der Regierungsrat dieses
festlegt. Eine verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung zwischen den
Gemeinden besteht in diesem Bereich nicht, weshalb keine
Gemeinde (Schul-) gegenüber einer andern Gemeinde (Wohn-) eine
rechtsgestaltende oder feststellende Verfügung ohne deren Einver-
ständnis erlassen kann. Weniger einleuchtend ist, dass nach dem
unverändert gebliebenen Wortlaut der Verordnung das Verfü-
gungsrecht der Schulgemeinde auch in jenen Fällen nicht zur
Anwendung kommt, wo nur gegenüber den Eltern - nicht aber im
Verhältnis zur Wohngemeinde - die Schulgeldfrage, insbesondere
hinsichtlich deren Höhe, umstritten ist. Die Verfügungskompetenz
der Schulgemeinde wird damit praktisch auf die nicht streitigen Fälle
eingeschränkt, wo allenfalls für die Vollstreckung der Schul-
geldforderung eine Verfügung zu erlassen ist. Doch selbst wenn es
zutreffen sollte, dass dem Gesetzgeber eine weitergehende
Verfügungskompetenz der Schulgemeinde vorschwebte, die im
Wortlaut des revidierten § 6 Abs. 2 SchulG keinen klaren Ausdruck
fand, stehen einem Abweichen vom eindeutigen Wortlaut der
Verordnung gewichtige Gründe entgegen. Einerseits sind in § 6
Abs. 1 und Abs. 2 Schulgeldverordnung Bestimmungen über die
funktionale und sachliche Zuständigkeit enthalten, die im Interesse
der Rechtsuchenden nicht ohne zwingende Gründe - die hier fehlen -
abweichend vom Wortlaut ausgelegt werden sollten. Andererseits
stellt diese Regelung für die Praxis sicher, dass über den Anspruch
auf unentgeltlichen Schulunterricht in jedem Fall (auch wenn nur die
Höhe umstritten ist) entschieden wird, und schliesslich spricht die
Praktikabilität für ein möglichst einheitliches Verfahren in allen strei-
tigen Schulgeldfällen. Die alleinige Zuständigkeit des BKS in stritti-
gen Schulgeldfragen ermöglicht sodann auch eine einheitliche
Praxis.
Festzuhalten ist somit, dass der Vorbehalt der Einigung nicht
nur für den Fall von Differenzen zwischen Schul- und Wohnorts-
bzw. Aufenthaltsgemeinde gilt, sondern auch wenn sich eine der be-
teiligten Gemeinden und die Eltern nicht einig sind. Das Verfahren
vor dem BKS gewährleistet, dass alle relevanten Fragen (Unentgelt-
lichkeit, Höhe des Schulgeldes) in einem Verfahren mit Beteiligung
aller Betroffenen beurteilt werden.
cc) Für die praktische Handhabung ergeben sich aus dieser Re-
gelung unterschiedliche Verfahrensvarianten je nach konkreter Aus-
gangslage:
Variante 1:
Die Eltern, die Wohn- und Schulgemeinde sind sich über Über-
nahme und Höhe des Schulgeldes im konkreten Einzelfall einig, so
dass die Schulgemeinde gemäss § 6 Abs. 2 SchulG und § 6 Abs. 1
Schulgeldverordnung verfügen kann. Die Einigkeit zwischen allen
Betroffenen ist Voraussetzung der Verfügung über das Schulgeld und
von der Schulgemeinde von Amtes wegen festzustellen.
Variante 2:
Ist zwischen Eltern und Wohngemeinde die Übernahme (oder
die Höhe) des Schulgeldes umstritten, sind die Akten von der Wohn-
oder Schulgemeinde dem BKS zum Entscheid vorzulegen und dieses
entscheidet unter Beteiligung bzw. Mitwirkung der beiden
Gemeinden und der Eltern am Verfahren erstinstanzlich.
Variante 3:
Zwischen Wohn- und Schulgemeinde ist die Übernahme oder
die Höhe umstritten. Auch in diesem Fall hat das BKS erstinstanzlich
zu entscheiden. Den Eltern ist grundsätzlich eine Beteiligung am
Verfahren zu gewährleisten, kann allerdings auf eine fakultative
Mitwirkung beschränkt sein, wo lediglich die Höhe des Schulgeldes
streitig ist.
Variante 4:
Uneinigkeit besteht zwischen den Eltern und der Schulge-
meinde in Bezug auf die Höhe des Schulgeldes. Auch in diesem Fall
ist nur das BKS verfügungsberechtigt und die Wohngemeinde ist am
Verfahren zu beteiligen. Für diese Beteiligung kann im Einzelfall
eine Orientierung über das Verfahren mit der Möglichkeit einer
Stellungnahme genügen.
Hat die Schulgemeinde verfügt oder entschieden, ohne die Ei-
nigkeit der Beteiligten festzustellen, fällt der Entscheid - vergleich-
bar einer Einsprache - ohne weiteres dahin, wenn die Wohngemeinde
oder die Eltern eine fehlende Einigung geltend machen. Die Sache ist
dem erstinstanzlich zuständigen BKS zum Entscheid vorzulegen.
dd) Zusammenfassend ist demgemäss festzuhalten, dass nur bei
Einigkeit unter allen Betroffenen über die Festsetzung des Schulgel-
des sowie über die Erhebung oder Übernahme eines solchen die
Schulgemeinde verfügen kann. Eine Verfügung der Wohn- oder Auf-
enthaltsgemeinde ist im Gesetz nicht vorgesehen, weshalb der Be-
schluss des Gemeinderats S. vom 24. März 2003 mangels einer
gesetzlichen Grundlage ungültig ist. Besteht keine Einigkeit, so hat
das BKS erstinstanzlich zu entscheiden. Dabei hat es alle Betroffe-
nen, soweit im konkreten Einzelfall erforderlich, am Verfahren zu
beteiligen. Der Entscheid des BKS kann mit Beschwerde an den
Regierungsrat angefochten werden (§ 87 SchulG und § 6 Abs. 2 Satz
2 Schulgeldverordnung).
Da in der Schulgesetzgebung die Festsetzung und Auferlegung
von Schulgeldern an die Eltern durch Verfügung der Schulgemeinde
oder des BKS bzw. zulasten der Schul- oder Wohngemeinde durch
das BKS vorgesehen ist und diese Streitigkeiten der nachträglichen
Verwaltungsgerichtsbarkeit unterliegen, ist das subsidiäre Klagever-
fahren ausgeschlossen (Michael Merker, Rechtsmittel, Klage und
Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege, Kommentar zu den §§ 38-72 VRPG,
Diss. Zürich 1998, § 60 N 35). Das Klageverfahren kommt
- entgegen der Auffassung des Regierungsrates - auch nicht für die
Erhebung der Schulgelder von den Eltern durch die Schulgemeinde
beim Besuch einer auswärtigen öffentlichen Schule zu Anwendung.
2. Die Ausgestaltung des Verfahrens vor der Schulgemeinde
bzw. dem BKS führt zur Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts, je
nachdem in welcher Konstellation die Auseinandersetzung über das
Schulgeld stattfindet.
a) § 52 Ziff. 1 VRPG ist eine weitgefasste Zuständigkeitsnorm
für Beschwerden gegen Verwaltungsakte von Verwaltungsbehörden,
die den Privaten zur Leistung von Geldzahlungen verpflichten, die
ihre Rechtsgrundlage im kantonalen oder kommunalen öffentlichen
Recht haben (Merker, a.a.O., § 52 N 11). Die Gebühr ist das Entgelt
für eine bestimmte, von der abgabepflichtigen Person veranlasste
Amtshandlung oder für die Benutzung einer öffentlichen Einrich-
tung. Sie soll die Kosten, welche dem Gemeinwesen durch die
Amtshandlung oder Einrichtung entstanden sind, decken (Ulrich Hä-
felin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Zü-
rich 2002, Rz. 2626). Beim Schulgeld handelt es sich um Gebühren
im Sinne dieser Bestimmung. Das verwaltungsgerichtliche Be-
schwerdeverfahren gemäss § 52 Ziff. 1 VRPG kommt demgemäss
zur Anwendung, wenn sich die Eltern gegen die Auferlegung oder
die Höhe des Schulgeldes wehren und der Instanzenzug durchlaufen
ist.
b) Voraussetzung für die sachliche Zuständigkeit des Verwal-
tungsgerichts im Beschwerdeverfahren aufgrund § 52 Ziff. 4 VRPG
ist das Vorliegen einer Streitigkeit zwischen zwei juristischen Perso-
nen des öffentlichen Rechts über die im öffentlichen Recht begrün-
dete Kostenverteilung, sofern darüber kein verwaltungsrechtlicher
Vertrag abgeschlossen wurde (Merker, a.a.O., § 52 N 51). Demge-
mäss steht den beteiligten Gemeinden (Schul- und Wohngemeinde)
bei Uneinigkeit über die Tragung oder die Höhe des Schulgeldes und
unter Beachtung des Instanzenzuges die Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde gemäss § 52 Ziff. 4 VRPG offen.