IV. Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht
41 Nutzungsplanung; Allgemeine Grundsätze der Rückweisung bei unvoll-
ständiger Sachverhaltserhebung (§ 58 VRPG).
- Ist die Interessenausübung der Beschwerdeinstanz, insbesondere hin-
sichtlich der kantonalen Interessen, nicht überprüfbar, ist die
Beschaffung der notwendigen Entscheidungsgrundlagen für die
kantonalen und überregionalen Interessen der Beschwerdeinstanz zu
überlassen.
Urteil des Verwaltungsgerichts, 4. Kammer, vom 23. November 2003 in Sa-
chen R.E. gegen den Entscheid des Regierungsrats vom 17. Mai 2000.
Aus den Erwägungen
6. d) Kommt das Verwaltungsgericht zum Ergebnis einer un-
vollständigen oder unzureichenden Sachverhaltsabklärung, kann es
entweder selbst urteilen oder die Sache zum Erlass eines neuen Ent-
scheides an die Vorinstanz zurückweisen (§ 58 VRPG). Die Frage,
welches Vorgehen gewählt werden soll, ist nach der Praxis auf Grund
einer Interessenabwägung zu entscheiden, wobei namentlich die
Rechtsschutzbedürfnisse der Betroffenen, funktionelle bzw. institu-
tionelle Überlegungen sowie die Interessen an einem raschen Ent-
scheid und jene der Prozessökonomie von Bedeutung sein können
(AGVE 2002, S. 285 ff.; AGVE 1994, S. 186 f.; AGVE 1985, S. 325
f.; VGE IV/67 vom 13. November 2001 [BE.1996.00284] in Sachen
B., S. 18). Das Verwaltungsgericht hat in den Fällen H. und E. ein
Gutachten mit den notwendigen Sachverhaltsabklärungen sowie der
Beurteilung der Schutzbedürftigkeit und des Schutzumfangs einge-
holt (AGVE 1998, S. 274 ff.; VGE III/66 vom 12. Mai 1999
[BE.1996.00144] in Sachen P.). In andern Fällen der unzureichenden
Sachverhaltsabklärung wurde das Verfahren an die Vorinstanz oder
den Gemeinderat zurückgewiesen (VGE IV/52 vom 11. Dezember
2002 [BE.2000.00271] in Sachen W.; VGE IV/67 vom
13. November 2001 [BE.1996.00284] in Sachen B.; VGE IV/36 vom
26. Juni 2001 [BE.1997.00024] in Sachen S.). Die Ergänzung des
Sachverhalts mit der Bestimmung der Naturwerte zum Biotop- und
Artenschutz, zur Bestimmung des Verbindungskorridors und des
Umfangs bzw. der Notwendigkeit ökologischer Ausgleichsflächen
("Trittstein" und Wandergebiet) bedarf ergänzender, sachverständiger
Erhebungen und Fachgutachten. Wegleitend in der Frage, ob eine
Beweisergänzung durch das Verwaltungsgericht oder von den Vor-
instanzen vorzunehmen ist, ist neben prozessökonomischen Gründen
die Kognition des Verwaltungsgerichts. Im vorliegenden Fall ist, wie
sich aus der nachfolgenden Erwägung ergibt, auch nach einer
Sachverhaltsabklärung und -ergänzung das Verwaltungsgericht nicht
berechtigt, die Abgrenzung zwischen Naturschutzzone und
Baugebiet selbst vorzunehmen (siehe hinten Erw. 7). Auf die erfor-
derlichen Beweisergänzungen durch Expertisen ist daher im ver-
waltungsgerichtlichen Verfahren zu verzichten.
7. a) Die Gemeinden erlassen die allgemeinen Nutzungspläne
und Nutzungszonen (§ 13 Abs. 1 BauG) und sie scheiden Schutzzo-
nen für schützenswerte Lebensräume aus (§ 15 Abs. 1 und Abs. 2
lit. e BauG i.V.m. § 8 Abs. 1 NLD). Das Planungsermessen der
Gemeinde ist nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts
durch die Gestaltungsfreiheit der Gemeinden auf Grund der Gemein-
deautonomie bestimmt. Gemäss § 5 Abs. 2 KV ordnen und verwalten
die Gemeinden ihre Angelegenheiten selbständig und nach § 106
Abs. 1 KV sind sie im Rahmen von Verfassung und Gesetz befugt,
ihre Aufgaben nach eigenem Ermessen zu erfüllen. Die Planungs-
grundsätze des Raumplanungsrechts und die planungsrelevanten Be-
stimmungen des übrigen Bundesrechts wie des kantonalen Rechts
sind einzuhalten. Die Rechtsanwendung erfolgt im Rahmen der In-
teressenabwägung (Art. 3 RPV) und ist für die kommunalen Interes-
sen wie für die überregionalen Interessen von der Gemeinde und für
letztere zusätzlich von der kantonalen Genehmigungsbehörde umfas-
send vorzunehmen. Das Verwaltungsgericht kann und darf nicht in
die Planungshoheit der zuständigen Planungsträger eingreifen (§ 28
BauG; Michael Merker, Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollver-
fahren nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechts-
pflege, Kommentar zu den §§ 38-72 VRPG, Diss. Zürich 1998,
§ 49 N 45 mit Hinweisen; VGE IV/52 vom 11. Dezember 2002
[BE.2000.00271] in Sachen W., S. 14 ff.).
b) Im Rechtsschutzverfahren nach § 26 BauG ist eine vollum-
fängliche Überprüfung des Planungsentscheids der Gemeinde ein-
schliesslich der Ermessenskontrolle vorgeschrieben (Art. 33 Abs. 3
lit. b RPG; § 26 i.V.m. § 4 Abs. 1 BauG und § 49 VRPG). Die Be-
schwerdeinstanz ist indessen und insbesondere bei der Beurteilung
von kommunalen Interessen zur Zurückhaltung verpflichtet, was
bedeutet, dass der Gemeinde ihre Gestaltungsfreiheit in der Planung
auch im Rechtsmittelverfahren zu belassen ist (Art. 2 Abs. 3 RPG;
Bundesgericht, in: BVR 1999, S. 307; BGE 121 I 122; BGE 116 Ia
226 f.; Pierre Tschannen, in: Kommentar RPG, Art. 2 N 60 f.). So-
weit die Beschwerdeinstanz über ihre spezifische Rolle als kantonale
Rechtsmittelinstanz hinaus den Plan nicht nur einer Zweckmässig-
keitsprüfung unterzogen hat, liegt auch eine Ermessensüberschrei-
tung vor (vgl. auch BGE 109 Ib 123 f.). Gerade wo es um die Ab-
grenzung von Bauzonen, um lokale Naturschutzinteressen, also um
kommunale Anliegen geht, bei deren Wahrnehmung Sachnähe, Orts-
kenntnis, die örtliche Demokratie und insbesondere auch die Ge-
meindeautonomie von Bedeutung sind, hat sich die Planprüfung im
Beschwerdeverfahren auf die Frage zu beschränken, ob eine ge-
setzmässige und angemessene Lösung getroffen wurde (Heinz
Aemisegger/Stephan Haag, in: Kommentar RPG, Art. 33 N 61 f.).
Die Wahl unter mehreren zur Verfügung stehenden, angemessenen
Vorkehren soll grundsätzlich der Gemeinde als nachgeordneter
Behörde überlassen bleiben (Art. 2 Abs. 3 RPG). Der Regierungsrat
als übergeordnete Behörde darf im Beschwerdeverfahren auch eine
unangemessene Lösung der Gemeinde nicht aus seinem eigenen
Ermessen ersetzen, solange sachliche Gründe für den Entscheid der
Planungsbehörde vorliegen (AGVE 2000, S. 284 f; AGVE 1996,
S. 307; VGE IV/67 vom 13. November 2001 [BE.1996.00284] in
Sachen B., S. 15; Tschannen, a.a.O., Art. 2 N 64). Die Nichtgeneh-
migung oder die Abänderung im Rechtsschutzverfahren (§ 27 Abs. 2
BauG oder Art. 33 Abs. 2 und 3 RPG) bedarf daher - abgesehen von
kantonalen und überregionalen Interessen - einer qualifizierten
Rechtswidrigkeit oder einer Ermessensüberschreitung (AGVE 2002,
S. 283 ff.; AGVE 2000, S. 203 ff.; AGVE 1996, S. 304 ff.).
c) (...)
d) Die Stadt B. hat im Einspracheentscheid geltend gemacht,
dass der Schutz des Waldrandes im Nutzungsplan und in der BNO,
verbunden mit dem Waldabstand und den (privatrechtlichen) Verein-
barungen mit den Grundeigentümern auf der Grundlage des Grün-
konzepts, den notwendigen Schutz für das oder die Biotope am
"Bruggerberg" ausreichend gewährleisten könne. Ob dies tatsächlich
zutrifft, erscheint eher fraglich, auch wenn auf Grund der Planungs-
unterlagen und kantonalen Vorgaben bei Erlass des Zonenplanes
1996 diese Beurteilung verständlich erscheint. Nach den Erkenntnis-
sen im Beschwerdeverfahren sind für den umstrittenen Hang am
"Bruggerberg" schützenswerte Naturwerte erwiesen und die Not-
wendigkeit, auch potentiell bedeutsame Flächen auszuscheiden, er-
scheint möglich.
e) Die Stadt B. hat bei der Revision der Nutzungsplanung über
die Abgrenzung der Bauzone im Gebiet "Bruggerberg" sodann den
Umstand, dass der Gemeindebann schon seit längerer Zeit weitge-
hend überbaut ist und ein Mangel an bevorzugten Wohnlagen be-
steht, in die Interessenabwägung einbezogen und diese zu Gunsten
einer Bauzone W2 im umstrittenen Bereich entschieden. Sie hält am
Vorrang der Interessen an einer Bauzone auch im verwaltungsge-
richtlichen Verfahren fest. Auf der Grundlage der bisher erhobenen
und festgestellten Naturwerte erscheint die Beurteilung durch die
Gemeinde für die Parzelle Nr. ... vertretbar. Die Feststellung, dass auf
der umstrittenen Fläche zwei Zauneidechsen und eine Mauereidechse
sowie eine für Magerwiesen typische Pflanzenkennart in relativ
geringer Anzahl vorhanden sind (....), können die Interessen der
Gemeinde und das Interesse der Beschwerdeführer, welches sich im
Wesentlichen auf eine Ausdehnung der Bauzone auf ihrem
Grundstück beschränkt, nicht zum vornherein überwiegen. Diese
Begründung kann insbesondere nicht ausschliessen, dass keine
andere Lösung als die Nichteinzonung und Unterschutzstellung der
gesamten unüberbauten Fläche möglich ist (§ 4 Abs. 1 und 3 NLD).
Diese Überlegungen sind auch bei der Festsetzung der Bauzonen-
grenze von Bedeutung, zumal die behaupteten gewichtigen Argu-
mente für einen Verbindungskorridor mit der Grenzziehung der Bau-
zone bis an den Waldrand (Parzellen Nrn. ...) im Beschwerdeent-
scheid selbst in Frage gestellt sind. Die unvollständige Sachverhalts-
abklärung erlaubt es bei diesem Ergebnis aber nicht, die Interessen-
abwägung des Regierungsrates abschliessend zu überprüfen und
insbesondere zu beurteilen, inwieweit der Regierungsrat bei dieser
Festsetzung der Zonengrenze in unzulässiger Weise in das der
Gemeinde zustehende Ermessen eingegriffen hat. Die Frage der Ab-
grenzung der Nutzungszonen und der Umsetzung der Naturschutz-
anliegen - soweit sie kommunal oder kantonal begründet sind -
liegen primär in der Kognition der kommunalen Planungsbehörde
(hier beim Einwohnerrat) bzw. des Regierungs- und Grossen Rats im
Rahmen des Genehmigungsverfahrens. Auch nach einer Sachver-
haltsergänzung müsste der Planungsentscheid der Gemeinde noch-
mals vom Regierungsrat überprüft werden. Auf weitere Beweiser-
hebungen vor Verwaltungsgericht kann daher verzichtet werden und
die Beschaffung der Entscheidgrundlagen, vor allem für die kanto-
nalen und überregionalen Interessen, dem dafür im Beschwerdever-
fahren zuständigen Regierungsrat überlassen bleiben.