II. Strassenverkehrsrecht
20 Anordnung einer Kontrollfahrt; berechtigte Bedenken bezüglich Fahreig-
nung.
- Anordnung einer Kontrollfahrt (Erw. 1, 2.3.3).
- Das Aufgebot zur Kontrollfahrt ist ein verfahrensleitender Zwi-
schenentscheid, welcher selbständig anfechtbar ist. Die allgemeinen
Verfahrensvorschriften des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (§ 15 ff.
VRPG) sind daher einzuhalten, insbesondere § 23 VRPG betreffend
Eröffnung einer Verfügung (Erw. 2, insbesondere 2.3, 2.4.1).
- Um eine Kontrollfahrt anzuordnen, dürfen im Interesse der Ver-
kehrssicherheit die Voraussetzungen an die Bedenken hinsichtlich
der Fahreignung nicht zu hoch gesetzt werden (Erw. 3).
Entscheid des Verwaltungsgerichts, 1. Kammer, vom 10. August 2006 in
Sachen H.S. gegen den Entscheid des Departements Volkswirtschaft und Inne-
res.
Aus den Erwägungen
1.
1.1. Anfechtungsobjekt im vorliegenden Fall ist die Verfügung
des Strassenverkehrsamts, mit welcher dem Beschwerdeführer der
Führerausweis auf unbestimmte Zeit entzogen wurde, weil er unent-
schuldigt zur angeordneten Kontrollfahrt nicht erschienen ist. Der
Beschwerdeführer macht geltend, dass eine Kontrollfahrt nicht hätte
angeordnet werden dürfen. Im Rahmen des Verwaltungsbeschwerde-
verfahrens hat die Vorinstanz u.a. geprüft, ob die Anordnung der
Kontrollfahrt materiell rechtmässig war. Streitgegenstand vor Ver-
waltungsgericht ist somit nicht nur der Sicherungsentzug, sondern
auch die Anordnung der Kontrollfahrt. Es stellt sich vorweg die
Frage, ob die Anordnung der Kontrollfahrt formell rechtmässig er-
folgte, d.h. es ist zu prüfen, ob es sich bei der Anordnung einer Kon-
trollfahrt um verfügungsfreies Verwaltungshandeln, um eine (nicht
selbständig anfechtbare) Zwischenverfügung, oder um eine selbstän-
dig anfechtbare Verfügung handelt.
1.2.
1.2.1. Die Ausstellung eines Führerausweises setzt unter ande-
rem voraus, dass eine Person über die nötigen Kenntnisse und Fähig-
keiten zum Führen eines Fahrzeuges verfügt (Art. 14 Abs. 1 SVG).
Wird nachträglich festgestellt, dass die Fahreignung fehlt, ist der
Führerausweis nach Art. 16 Abs. 1 und Art. 16d Abs. 1 lit. a SVG auf
unbestimmte Zeit zu entziehen. Bestehen Bedenken über die
Eignung eines Fahrzeuglenkers, so kann zur Abklärung der notwen-
digen Massnahmen eine Kontrollfahrt angeordnet werden (Art. 29
Abs. 1 VZV). Bestehen ernsthafte Bedenken an der Fahreignung, so
kann der Lern- oder Führerausweis vorsorglich entzogen werden
(Art. 30 VZV).
1.2.2. Um feststellen zu können, ob eine Person noch über die
nötigen Voraussetzungen verfügt, um ein Fahrzeug sicher lenken zu
können, bedarf es der Sachverhaltsabklärung durch die zuständige
Behörde. Als Mittel der Sachverhaltsfeststellung dient unter anderem
die Durchführung einer Kontrollfahrt. Diese Abklärung bedingt, dass
der Fahrzeughalter persönlich erscheint und auf diese Art und Weise
an der Sachverhaltsermittlung mitwirkt (René Schaffhauser, Grund-
riss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Bd. III: Die Admi-
nistrativmassnahmen, Bern 1995, N 2650 und 2664). Als Rechtsfolge
für unentschuldigtes Fernbleiben von einer solchen Kontrollfahrt
sieht die Verordnung die Vermutung des Nichtbestehens vor (Art. 29
Abs. 4 VZV). Diese persönliche Mitwirkung unterscheidet sich von
den üblichen Mitwirkungspflichten in der zwingenden Folge des
Entzugs des Ausweises bei unentschuldigtem Fernbleiben (René
Schaffhauser, a.a.O., N 2666). Ein Mahn- und Bedenkzeitverfahren
ist nicht vorgesehen. Die Vermutung des Nichtbestehens kommt
einer Beweislastumkehr gleich, indem entgegen des Untersu-
chungsgrundsatzes der Betroffene tätig werden muss und nachzuwei-
sen hat, dass er unverschuldet ferngeblieben ist, wobei ihn das nicht
vor einer erneuten Anordnung der Kontrollfahrt schützt. Das Unter-
lassen der Mitwirkung unterliegt somit im Gegensatz zu einer Oblie-
genheit nicht mehr nur der freien Beweiswürdigung nach § 20 Abs. 1
VPRG. Der Entzug des Führerausweises auf Grund unentschuldigten
Fernbleibens von einer Kontrollfahrt ist ein Sicherungsentzug, dem
repressiv-pönaler Charakter zukommt. Zu prüfen ist im Folgenden,
welchen gesetzlichen Anforderungen das Aufgebot zu einer Kon-
trollfahrt zu genügen hat.
2.
2.1. Als Verfügung gilt ein individueller, an den Einzelnen ge-
richteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche
Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher
und erzwingbarer Weise geregelt wird (vgl. AGVE 1993, S. 596;
Michael Merker, Rechtsmittel, Klage- und Normenkontrollverfahren
nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege
[Kommentar zu den §§ 38-72 VRPG], Zürich 1998, § 38 N 4; Ulrich
Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage,
Zürich/Basel/Genf 2002, Rz. 854). Entscheide weisen dieselben
Merkmale wie die Verfügungen auf und unterscheiden sich in der
Qualität als Anfechtungsobjekte nicht grundsätzlich (Merker, a.a.O.,
§ 38 N 20). Als Zwischenentscheide werden verfahrensleitende (pro-
zessleitende) Verfügungen oder Entscheide bezeichnet, die das Ver-
fahren nicht abschliessen, sondern es im Rahmen der Prozessin-
struktion von der Rechtshängigkeit zum Endentscheid führen (Mer-
ker, a.a.O., § 38 N 53).
2.2.
2.2.1. Mit seinem Schreiben hat das Strassenverkehrsamt, als
kantonale Behörde, einseitig, in Anwendung von öffentlichem Recht
des Bundes, eine Kontrollfahrt angeordnet. Dieses Schreiben nennt
die betroffene Person und verpflichtet den Adressaten zu einem Tun,
das keiner weiteren Konkretisierung bedarf. Sämtliche Elemente ei-
ner Verfügung sind folglich bei der Anordnung der Kontrollfahrt
durch das Strassenverkehrsamt erfüllt. Daran ändern auch die feh-
lende Bezeichnung als Verfügung und die fehlende Rechtsmittelbe-
lehrung nichts. Die Bezeichnung als Verfügung ist nämlich weder
begriffsnotwendig noch Gültigkeitsvoraussetzung (vgl. AGVE 1982,
S. 297; Merker, a.a.O., § 38 N 7). Die fehlende Rechtsmittelbeleh-
rung hat ihrerseits keine Nichtigkeit der Verfügung zur Folge; es dür-
fen dem Betroffenen aus der mangelhaften Eröffnung lediglich keine
Rechtsnachteile erwachsen (vgl. Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 976
und 1645).
2.2.2. Im Anschluss an die Anzeige durch die Kantonspolizei
hat das Strassenverkehrsamt ein Verfahren im Hinblick auf einen Si-
cherungsentzug wegen fehlender Fahrtauglichkeit eingeleitet. Das
Aufgebot zu einer Kontrollfahrt ist mit einer Beweisanordnung ver-
gleichbar (vgl. AGVE 1993, S. 392). Die Anordnung dient der Er-
mittlung des Sachverhalts und stellt einen Zwischenschritt im Ver-
fahren darüber, ob dem Ausweisinhaber die Fahrbewilligung mit
oder ohne Auflagen belassen oder ob sie entzogen wird, dar. Bei der
Anordnung einer Kontrollfahrt nach Art. 29 VZV handelt es sich
demzufolge um einen Zwischenentscheid im Sicherungsentzugsver-
fahren. Die Anordnung weist zudem die Besonderheit der zwingen-
den Sanktionierung bei unentschuldigtem Fernbleiben auf (Abs. 4).
Es stellt sich daher die Frage, ob nachträglicher Rechtsschutz genügt,
oder ob es sich bei der Anordnung einer Kontrollfahrt um einen selb-
ständig anfechtbaren Zwischenentscheid handelt.
2.3.
2.3.1. Zwischenentscheide können in der Regel nicht für sich
allein, sondern erst zusammen mit dem Endentscheid angefochten
werden. Sie sind nach konstanter Rechtsprechung des Verwaltungs-
gerichts ausnahmsweise dann selbständig weiterziehbar, wenn sie für
den Betroffenen einen später nicht wiedergutzumachenden Nachteil
mit sich bringen (AGVE 1999, S. 355; 1998, S. 434; 1993, S. 392;
1992, S. 454; 1991, S. 195; 1990, S. 318). Zu berücksichtigen sind
die sich stellenden Rechtsschutzinteressen, wobei ein tatsächlicher
Nachteil des Betroffenen genügt (vgl. BGE 120 Ib 100; Merker,
a.a.O., § 38 N 55).
2.3.2. Das Verwaltungsgericht hat sich verschiedentlich über die
selbständige Anfechtbarkeit von bestimmten Zwischenverfügungen
oder -entscheiden geäussert. Betreffend das Strassenverkehrsrecht
hat das Verwaltungsgericht den Entzug des Führerausweises für die
Dauer eines Beschwerdeverfahrens als nicht wiedergutzumachenden
Nachteil anerkannt (AGVE 1991, S. 195 f.). Im Jahr 2002 hat das
Verwaltungsgericht entschieden, dass ein vorsorglicher Sicherungs-
entzug nach Art. 16 Abs. 1 des altrechtlichen Strassenverkehrsgeset-
zes (aSVG) und Art. 35 Abs. 3 sowie Art. 36 Abs. 1 der altrechtli-
chen Verordnung über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen
zum Strassenverkehr (aVZV) einen Zwischenentscheid darstellt, der
für den Betroffenen einen tatsächlichen Nachteil bewirkt, indem sich
der vorsorgliche Entzug des Führerausweises für ihn faktisch wie ein
definitiver Sicherungsentzug auswirkt (AGVE 2002, S. 144).
Bejaht wurde der nicht wiedergutzumachende Nachteil auch bei
einer Zwischenverfügung, die den Adressaten zur Einleitung eines
verwaltungsgerichtlichen Klageverfahrens innert Frist aufforderte -
ihm damit die Klägerrolle im Prozess auferlegte - und ihm im Un-
terlassungsfall negative Folgen androhte (AGVE 1990, S. 318). Da-
neben hat das Verwaltungsgericht im Hinblick auf die möglichen
Folgen die Anfechtungsmöglichkeit der Verfügung betreffend Kos-
tenvorschuss bejaht (AGVE 1998, S. 435). Ebenfalls unter Berück-
sichtigung der Unterlassungsfolgen wurde der Anspruch auf eine
selbständig anfechtbare Zwischenverfügung bei einem Gesuch um
Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege grundsätzlich bejaht
(AGVE 1999, S. 358).
Das Bundesgericht hat in einem älteren Entscheid ausgeführt,
dass die Androhung einer Sanktion zwar weder neue Pflichten zu
Lasten des Betroffenen schaffe, noch solche dadurch festgestellt
würden. Dennoch erleichtere die vorausgegangene Androhung den
späteren Entzug einer Berechtigung, der sonst als unverhältnismässig
erscheinen könnte. Die Androhung verschlechtere daher die Rechts-
stellung des Betroffenen, so dass dieser die Möglichkeit haben müs-
se, sie anzufechten. Gestützt auf diese Erwägungen hat das Bun-
desgericht letztlich die Androhung, im Weigerungsfalle der Einhal-
tung der aufgestellten Weisung, die Anerkennung als bankengesetzli-
che Revisionsstelle zu entziehen, einer Verfügung im Sinne von
Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom
20. Dezember 1968 gleichgestellt (vgl. BGE 103 Ib 353; dazu auch
Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983,
S. 136, Ziff. 5.4).
2.3.3. Mit dem Aufgebot zu einer Kontrollfahrt wird die Pflicht
zur Durchführung einer solchen statuiert. Bleibt die betroffene Per-
son der Kontrollfahrt unentschuldigt fern, gilt diese als nicht bestan-
den (Art. 29 Abs. 4 VZV), und es wird ihr der Führerausweis entzo-
gen (Art. 29 Abs. 2 lit. a Satz 1 VZV). Diese Rechtsfolge ist eine
Verschlechterung der Rechtsstellung des Betroffenen. Gemäss
Art. 29 Abs. 3 VZV kann die Kontrollfahrt nicht wiederholt werden.
Die Säumnisfolge des Nichtbestehens bedeutet somit, dass der Be-
troffene als fahruntauglich gilt, ohne dass ein Nachweis der Fahrun-
tauglichkeit vorliegt. Diese Vermutung kann in einem späteren
Rechtsmittelverfahren gegen den Führerausweisentzug gemäss Wort-
laut der Verordnung nicht widerlegt werden (Art. 29 Abs. 2
lit. a Satz 2 VZV; Art. 29 Abs. 3 VZV). Der Betroffene ist angesichts
der drohenden, schwerwiegenden Rechtsfolge des Ausweisentzugs
faktisch gezwungen, die Kontrollfahrt anzutreten. Dies erweist sich
als schwerwiegender Nachteil, der im Rechtsmittelverfahren gegen
den Endentscheid nicht, jedenfalls nicht mehr zeitgerecht, zu korri-
gieren ist. Ein rechtsstaatliches Verfahren mit vorgängiger Anfech-
tungsmöglichkeit drängt sich umso mehr auf, weil die Anforderun-
gen an die materiellen Voraussetzungen für ein Aufgebot zur Kon-
trollfahrt gering sind (siehe hinten Erw. 3.1.3).
2.4.
2.4.1. Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass das Aufgebot
zur Kontrollfahrt gemäss Art. 29 VZV als verfahrensleitender Zwi-
schenentscheid zu qualifizieren ist, welcher selbständig anfechtbar
ist. Der Charakter einer selbständig anfechtbaren Zwischenverfügung
beinhaltet, dass die allgemeinen Verfahrensvorschriften des Verwal-
tungsrechtspflegegesetzes (§§ 15 ff. VRPG) eingehalten werden
müssen, worunter auch die Anforderungen an die Eröffnung einer
Verfügung gemäss § 23 VRPG fallen. Das Aufgebot zur Kontroll-
fahrt ist als Verfügung zu bezeichnen, schriftlich zu eröffnen und ge-
gen Empfangsbestätigung zuzustellen, sowie mit einer Rechtsmittel-
belehrung zu versehen (§ 23 Abs. 1-4 VRPG). Falls erhebliche Be-
denken an der Fahreignung vorliegen, kann der Sicherheit im Stras-
senverkehr gegebenenfalls mit Entzug der aufschiebenden Wirkung
(§ 44 VRPG) Genüge getan werden. Bei konkreten Anhaltspunkten
für die fehlende Fahreignung, die ernsthafte Bedenken begründen, ist
ein vorsorglicher Sicherungsentzug nach Art. 30 VZV zu prüfen.
2.4.2. Im vorliegenden Fall hat der Beschwerdeführer das
schriftliche Aufgebot zur Kontrollfahrt erhalten, wenn auch nicht
eingeschrieben. Er hat sich nach Erhalt des Aufgebots umgehend
beim Strassenverkehrsamt schriftlich verlauten lassen, indem er um
den Verzicht auf die Durchführung der Kontrollfahrt, allenfalls um
Verschiebung des Termins, ersuchte. Somit reichte er eine Eingabe
gegen die Anordnung der Kontrollfahrt ein. Dass er dieses Schreiben
nicht als Beschwerde bezeichnet und bei der falschen Instanz einge-
reicht hat, darf ihm nicht zum Nachteil gereichen, da die Verfügung
nicht als solche bezeichnet war und keine Rechtsmittelbelehrung
enthielt. Richtigerweise hätte seine Eingabe an das Departement als
zuständige Instanz weitergeleitet werden müssen. Auf Grund der
aufschiebenden Wirkung der Beschwerde ist die Anordnung der
Kontrollfahrt somit nicht rechtskräftig geworden, weshalb ein unent-
schuldigtes Fernbleiben gar nicht möglich war. Der Führerausweis
hätte dem Beschwerdeführer daher nicht gestützt auf Art. 29 Abs. 4
VZV entzogen werden dürfen, weshalb die Verfügung des Strassen-
verkehrsamts und der Entscheid der Vorinstanz aufzuheben sind.
Unter diesen Umständen kann offen gelassen werden, ob die Ableh-
nung des Verschiebungsgesuchs des Beschwerdeführers durch das
Strassenverkehrsamt rechtmässig war.
3.
3.1.
3.1.1. Der Beschwerdeführer machte stets geltend, die Voraus-
setzungen für die Anordnung einer Kontrollfahrt seien nicht erfüllt.
Weil die Vorinstanz diese Frage im Rahmen des vorliegenden Ver-
fahrens materiell überprüft hat, ist das Verfahren diesbezüglich nicht
zurückzuweisen. Das Verwaltungsgericht hat zu prüfen, ob die Vor-
aussetzungen von Art. 29 Abs. 1 VZV erfüllt sind, d.h. insbesondere,
ob berechtigte Bedenken über die Eignung des Beschwerdeführers
als Fahrzeuglenker vorlagen.
3.1.2. Der Beschwerdeführer bringt vor, dass er auf dem Park-
platz nur mit "Zwängerei" sein Auto habe verlassen können. Bei sei-
ner Rückkehr habe D.M. ihm die Zufügung eines Lackschadens und
einer Beule vorgeworfen, was er sofort zurückgewiesen habe, da er
sorgfältig parkiert habe. Als er am gleichen Tag über Mittag nicht zu
Hause gewesen sei, habe das Ehepaar M. sein Auto auf dem Haus-
platz inspiziert. Er habe eine Notiz gefunden, auf welcher gestanden
habe, dass dafür gesorgt werde, dass ihm der Führerausweis wegge-
nommen werde. Eine Woche später habe D.M. bei der Kantonspoli-
zei wegen Fahrzeugbeschädigung und seinen "Fahrkünsten" Anzeige
erstattet, was er von Anfang an zurückgewiesen habe. Der Be-
schwerdeführer macht damit sinngemäss geltend, dass er zu Unrecht
zu einer Kontrollfahrt aufgeboten worden sei.
3.1.3. Die Anordnung einer Kontrollfahrt kann erfolgen, wenn
Bedenken über die Eignung eines Fahrzeuglenkers bestehen (Art. 29
Abs. 1 VZV). Zum einen weist der Wortlaut dieser Bestimmung
durch die Verwendung des Wortes Bedenken darauf hin, dass entge-
gen der mutmasslichen Ansicht des Beschwerdeführers Beweiserhe-
bungen im Sinne von § 22 VRPG nicht erforderlich sind. Es bedarf
keiner Beweise, die unmittelbar oder mittelbar die Fahruntauglich-
keit aufzeigen. Mit anderen Worten muss nicht feststehen, ob jemand
einen Personen- oder einen Sachschaden schuldhaft verursacht hat.
Schon gar nicht erforderlich ist, dass Gewissheit über die Fahrun-
tauglichkeit besteht, denn diese soll gerade mit der Kontrollfahrt
überprüft werden. Vielmehr genügen Zweifel, die mit Blick auf das
Willkürverbot (Art. 9 BV) einer gewissen Objektivität zu genügen
haben. Im Interesse der Verkehrssicherheit dürfen die Voraussetzun-
gen an die Bedenken nicht zu hoch gesetzt werden, weshalb es aus-
reicht, wenn beispielsweise das Alter eines Fahrzeuglenkers, Be-
richte von Behörden und Fachpersonen oder der Zustand des Fahr-
zeugs begründete Zweifel entstehen lassen. Bei der Frage, ob eine
Kontrollfahrt anzuordnen ist, verfügt die Verwaltungsbehörde über
einen erheblichen Ermessensspielraum (BGE 127 II 131).
3.1.4. Der rapportierende Kantonspolizist hat gemäss Rapport
selber keine weitergehenden Abklärungen getroffen und sich neben
der Aussage von D.M. auf eigene, frühere Eindrücke vom Be-
schwerdeführer abgestützt, als er das Strassenverkehrsamt um Abklä-
rung der Fahreignung ersuchte. Zuständig zum Aufgebot zu einer
Kontrollfahrt ist jedoch das Strassenverkehrsamt. Es hat sich beim
Entscheid, ob eine Kontrollfahrt angeordnet werden sollte, nicht al-
lein auf die Aussagen oder Eindrücke von einer Privatperson verlas-
sen, sondern sich zusätzlich beim Hausarzt des Beschwerdeführers
erkundigt. Das Strassenverkehrsamt hatte, vor etwas mehr als zwei
Monaten vor der Begegnung von D.M. und dem Beschwerdeführer,
gestützt auf die vertrauensärztliche Untersuchung die Weiterbelas-
sung verfügt. In diesem Zeitpunkt bestand für das Strassenver-
kehrsamt kein Anlass, an der Fahreignung des Beschwerdeführers zu
zweifeln. Die alle zwei Jahre stattfindende vertrauensärztliche Unter-
suchung älterer Ausweisinhaber schliesst allerdings die Anordnung
einer Kontrollfahrt nicht aus, sobald neue Gesichtspunkte Zweifel an
der Fahreignung aufkommen lassen. Vielmehr ist die Eignung unver-
züglich abzuklären, wenn sich der Lenker auffällig verhält (BGE 127
II 129 ff.). Erst der Polizeirapport, die Anfrage beim Arzt und das
Alter des Beschwerdeführers veranlassten das Strassenverkehrsamt
zur Anordnung der Kontrollfahrt. In ihrer Gesamtheit bewirken die
genannten Aspekte begründbare Zweifel, weshalb die Anordnung der
Kontrollfahrt verhältnismässig ist. Ein widersprüchliches Verhalten
oder eine sonstige Rechtsverletzung ist nicht auszumachen. Schliess-
lich ist nicht ersichtlich, inwiefern die Anordnung der Kontrollfahrt
unzweckmässig sein sollte.
3.1.5. Zusammenfassend ergibt sich, dass berechtigte Bedenken
über die Eignung des Beschwerdeführers als Fahrzeugführer bestan-
den und somit zu Recht eine Anordnung einer Kontrollfahrt gemäss
Art. 29 Abs. 1 VZV erfolgte.